CC BY
735
Маргарита НЕТЕСОВА
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ФУНКЦИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
В научной литературе уже не первый год ведутся активные дискуссии по поводу правовой природы функций контроля и надзора в государственном управлении.
Однако если в научной среде необходимость их разграничения не поддается сомнению, то в практике государственного управления данные понятия не имеют четкого разграничения. Путаница в терминологии и законодательном регулировании влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов, от чего в первую очередь страдают хозяйствующие субъекты. Отсутствие законодательных критериев определения контрольной и надзорной деятельности приводит к тому, что органы контроля (и отчасти надзора) не ограничены принципиальными границами. Одним из ярких проявлений несовершенства контрольно-надзорной системы является рост коррупционности государственного управления. Одним из важнейших направлений снятия данной проблемы представляется терминологическое и функциональное разграничение данных институтов, разработка процедур контрольных и надзорных мероприятий.
Несовершенство контрольно-надзорной системы: издержки бизнеса
НЕТЕСОВА Маргарита Сергеевна —
Центр
проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
По данным исследований, наибольшую долю в общем объеме взяток чиновникам получают служащие контрольных и надзорных органов1. В тройку лидеров по объему получаемых взяток (более 90% рынка) входят: нефинансовая контрольная, надзорная деятельность — 34,6%; лицензирование — 34,2%; фискальное взимание налогов и налоговый контроль — 22,0%2. 65% бизнесменов тратят на подкуп различных чиновников от 3 до 15% месячного оборота, а по другим оценкам, предприятия среднего бизнеса вынуждены откладывать десятую часть доходов в виде «черного нала» для откупа от государственных чиновников. Кроме того, бесконечные проверки отрывают руководителей предприятий от работы, создают постоянную угрозу штрафов, остановки производства. В целом бизнесмены называют это бюрократическое давление государства в качестве основного препятствия развитию своего бизнеса: 46% главным препятствием считают «излишнее давление контрольных и надзорных органов» и 43% — «излишнее лицензирование».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предоставляет неоправданно широкие полномочия должностным лицам контрольных и надзорных органов в области определения административных правонарушений и наложения взысканий на физических и юридических лиц. В статьях КоАП РФ, устанавливающих штрафы за различные административные правонарушения, в большинстве случаев предусмотрена
1 Данные основаны на результатах исследования Рабочей группы администрации президента РФ по совершенствованию взаимоотношений органов власти с предпринимателями и организациями и на результатах социологического исследования Фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции: социологический анализ»
2 Сатаров Г. Коррупция в России. Теневой налог или поддержка отечественного производителя? «Время новостей» от 22.01.2003 г. По данным сайта: http://www. vremya.ru/print/31399.html
«вилка» штрафных санкций. Выбор конкретного размера штрафа в каждом отдельном случае остается за должностным лицом. Такой подход создает благоприятную почву для развития коррупции, а также условия для незаконного давления на конкурентов по бизнесу и хуже того — дает действенные рычаги устранения их с конкурентного рынка.
В современных условиях очевидно, что методы государственного управленческого воздействия внутри административной вертикали, в государственном имущественном комплексе и по отношению к частному сектору экономики должны существенно отличаться. Признавая необходимость государственного регулирования, в том числе контрольно-надзорной деятельности в тех сферах экономики, где действует частный бизнес, следует учитывать, что подходы к данному регулированию должны быть отличны от методов, основанных на прямой административной подчиненности либо на полномочиях собственника. Именно отсюда вытекает дуализм исследуемой категории и, как будет показано, принципиальная разница контроля и надзора.
Для того чтобы защитить предпринимателей от «притеснения» государства и максимально учесть права и интересы бизнес-структур, необходимо устранить пробелы и противоречия в законодательстве РФ, регулирующем деятельность по осуществлению контроля и надзора. При этом следует четко определиться с критериями разграничения данных государственных функций, чтобы государственное вмешательство в деятельность юридических лиц (надзор) было минимизировано, осуществлялось мерами косвенного воздействия и было отлично от механизма реализации контроля, осуществляемого в рамках структуры органов исполнительной власти. Кроме того, требует совершенствования и сама процедура контрольных мероприятий, а также процедура по осуществлению надзора, которая не закреплена ни на законодательном, ни на подзаконном уровне.
Нормативное разграничение
Проблема соотношения контроля и надзора вышла на уровень президента страны. В одном из выступлений главы государства указано, что чиновники от
имени государства выполняют множество ненужных налогоплательщику функций — разрешительных, лицензионных, надзорных. Издан Указ президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Его новеллой стало четкое разделение функций федеральных министерств, служб и агентств, в соответствии с которым министерства осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору, агентства — функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В результате реформы был снят ряд коррупционных проблем, возникающих, в частности, когда орган осуществляет нормативно-правовое регулирование, сам оказывает данные услуги и он же выполняет контроль (надзор). Это, безусловно, повысило эффективность контрольной и надзорной деятельности. Тем не менее полное исключение возможности для органа выступать в качестве «судьи в своем деле» в данном случае крайне сомнительно, так как контроль и надзор все равно осуществляются одним из элементов целостной системы.
Упомянутый Указ президента РФ предусматривает две федеральные службы по контролю и одиннадцать — по надзору. Надзорные органы при этом уполномочены не только на осуществление надзора, но и на проведение контрольных мероприятий, что необоснованно расширяет их компетенцию. Таким образом, на нормативном уровне смешивается содержание данных функций. В результате, например, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, вправе приостановить деятельность организации, то есть осуществлять функцию контроля в отношении поднадзорных субъектов.
Можно утверждать, что в целом законодательство РФ не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор». Так, один из основополагающих нормативных правовых актов в этой области — федеральный закон «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» — разграничений между указанными поняти-
ями не содержит. Правовой анализ свидетельствует, что рассматриваются в нем только отношения по осуществлению контроля. Тот же недостаток имеет место и в федеральном законе «О техническом регулировании» и ряде других, исходящих из идентичности рассматриваемых государственных функций. Иным примером является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, рассматривающий надзор, как более широкое понятие, включающее в себя контроль (п. 1 ст. 60 УИК РФ).
Вместе с тем значительная часть нормативных правовых актов разделяет данные государственные функции. Такая тенденция прослеживается в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Кодексе внутреннего водного транспорта, федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениях правительства РФ, утверждающих положения о федеральных службах, и т. д.
Таким образом, законодательство в определенной степени все же разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям, но это делается в достаточно бессистемном порядке. Подобная ситуация значительно затрудняет построение государственной управленческой контрольно-надзорной системы и соответствующих санкций.
Доктринальное разграничение
В настоящее время системное разведение двух несовпадающих функций контроля и надзора в области государственного управления осуществляется только в рамках правовой доктрины, где сформировались определенные критерии их разграничения.
Так, общие черты и содержание контроля и надзора заключаются в том, что:
1) они являются государственными функциями;
2) они проводятся субъектом — государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля, который, однако, может быть сопряжен с государственным контролем и надзором путем договорных либо законодательно установленных взаимоотношений;
3) они осуществляются путем проверок;
4) при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;
5) они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;
6) по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении проверяемого объекта.
Главный признак, по которому две этих функции различаются, заключается в том, что в случае осуществления контроля обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему.
Кроме того, принципиальные отличия между контролем и надзором также состоят в следующем:
1) функция контроля является более широкой, чем функция надзора, так как помимо проверки исполнения законодательства, требований и правил безопасности (в перспективе качества услуг и экономических показателей), свойственной равным образом обеим функциям, при контроле в силу подчиненности объекта (внутрифирменного, внутриведомственного, административного или имущественного) проверяется еще и исполнение текущих управленческих (руководящих) распоряжений;
2) при осуществлении процедуры контроля существует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта (при надзоре такая возможность отсутствует);
3) цель контрольных процедур состоит не только в выявлении соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и в оценке рациональности, разумности, эффективности осуществляемой деятельности; надзор же осуществляется с целью исключительно выявления правовых, технологических нарушений в деятельности поднадзорных объектов;
4) для контроля характерна плановость проверочных мероприятий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, то есть непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор же
осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных объектов;
5) в случае проведения контрольных мероприятий по итогам проверки могут осуществляться как прямые, так и косвенные меры воздействия на объект проверки, в случае же надзорных — только косвенные. Для осуществления прямого воздействия, то есть вмешательства в деятельность объекта управления и проверки субъект управления должен иметь административные полномочия или полномочия собственника.
Кроме того, некоторые исследователи к контрольной функции относят еще и социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особенное внимание при этом уделяют превентивной функции, поскольку предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий (бездействия)1.
В литературе достаточно часто осуществляются попытки дать определение понятиям «контроль» и «надзор». В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие, поэтому предлагаемые в работе определения следует рассматривать только в данном контексте построения государственного управления.
Контроль — государственная функция наблюдения за деятельностью и осуществление корректировки поведения подконтрольных объектов в целях достижения соответствия этой деятельности нормам права и целям деятельности, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, территориальных органов и организаций, находящихся в административном или имущественном подчинении у уполномоченного органа2.
1 Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние. Журнал российского права. 2002, № 1, стр. 26
2 Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности. В. И. Якунин, С. С. Сулакшин, Б. Н. Порфирьев и др. Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования. М., 2006, стр.
126-127
Надзор — государственная функция проверки соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим инициированием процедуры привлечения его к юридической ответственности за нарушение законодательства, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в подчинении уполномоченного органа3.
Отметим также, что существенным отличием надзорной деятельности является закрепление надзорных полномочий на уровне закона. Таким образом, достигается прозрачный механизм надзорной деятельности. Контрольные полномочия не обязательно должны иметь законодательное закрепление и на практике зачастую определяются подзаконными актами.
Следует учитывать международный опыт, в частности, опыт Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), созданной в целях унификации форм и методов государственного контроля. Так, Лимская декларация, принятая ИНТОСАИ, регулирует организацию механизма реализации контрольных функций, рассматривая при этом контроль не в качестве самоцели, а как неотъемлемую часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности и эффективности на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь к ответственности, предотвратить или сократить такие нарушения в будущем. Кроме того, декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права полномочия, методы работы. Как показывает практика, наиболее эффективно контрольные органы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, в частности, в Аргентине (Генеральная синдикатура), США (Главное контрольно-финансовое управление), Канаде (ведомство Генерального ревизора).
3 Там же, стр. 127
#
Государственный контроль (надзор) и внутрифирменный контроль
Необходимо еще раз повторить, что следует минимизировать или даже исключить государственный контроль в отношении предпринимателей, так как данная процедура не должна осуществляться в отношении независимых субъектов. Однако реальные полномочия Федеральной налоговой службы РФ и других органов власти не позволяют сделать вывод о том, что в ближайшей перспективе возможно абсолютно исключить осуществление контрольных функций в отношении хозяйствующих субъектов. Большинство органов исполнительной власти de-facto являются контрольно-надзорными, так как в ряде случаев в их практике функции контроля и надзора смешаны. В подобной ситуации одним из эффективных инструментов оптимизации и ограничения контрольной деятельности государства может стать делегирование государством части контрольных функций отдельным организациям. Возникает необходимость исследовать проблему разграничения государственного контроля (надзора) и внутрифирменного контроля.
Ранее существовавшая система контроля решала в большей степени общегосударственные задачи. Задачи внутрифирменного контроля в современной организации ориентированы прежде всего на основные цели ее хозяйственной деятельности (прибыльность), а уже потом и то в лучшем случае — на цели государственного надзора. Именно поэтому следует признать необходимым разработку требующих законодательного закрепления предложений, в частности:
1) специальных требований к внутрифирменному контролю в организации;
2) специального порядка взаимодействия подразделений внутрифирменного контроля с государственными надзорными органами.
Следует отметить, что примеры организации эффективного взаимодействия внутрифирменного контроля и внешнего государственного контроля (надзора) в российской практике уже имеются. Среди них опыт организации государст-
венного финансового контроля и его взаимодействия со службами внутрифирменного (бухгалтерия, финансовая служба, внутренний аудитор, ревизор) и внешнего негосударственного финансового контроля (аудиторы, аудиторские компании). В этом случае имеется законодательная практика определения многих процедур взаимодействия этих служб и организаций, порядка обмена информацией, взаимной ответственности.
Подводя итог, следует указать на приоритетность направления совершенствования законодательства в части разграничения функций контроля и надзора в государственном управлении на основе указанных критериев, регламентации контрольной и надзорной процедур, которая позволит ограничить правовыми рамками контрольно-надзорную деятельность государства. В результате может быть снят ряд проблем в области системы государственного управления, в частности, снизится уровень коррупции, чрезмерного административного давления в сфере предпринимательской деятельности.
Одним из первых шагов в достижении поставленной цели должна быть унификация подходов и терминологии, выработанных в науке и законодательстве для описания системы контроля и надзора. Необходимо провести мониторинг действующего законодательства РФ на предмет выявления пробелов, противоречий, наличия избыточных функций, которые создают препятствия для реализации и эффективного функционирования контрольно-надзорной деятельности.
При этом необходимо уделить внимание регулированию надзорных мероприятий, которые должны осуществляться в определенных законодательных рамках государственного вмешательства в экономическую деятельность хозяйствую -щих субъектов или неподведомственных органов и организаций. Эти рамки должны содержать набор полномочий, который обеспечит сочетание наибольшей эффективности надзора (проверки объекта и его деятельности) с точки зрения целей государственного управления, с наименьшим вмешательством в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов.
