CC BY
65
УДК 614.8.01
О путях решения проблемы обеспечения безопасности жизнедеятельности муниципальных образовании и организации
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2014
В.И. Пчелкин
Аннотация
В статье раскрываются вопросы состояния проблемы обеспечения безопасности жизнедеятельности человека, районов и мест его проживания на двух административных уровнях: в муниципальных образованиях и в организациях. Предлагаются пути решения указанной проблемы на всех административных уровнях — от Президента и Правительства Российской Федерации до руководства муниципального образования и руководителя организации (объекта).
Ключевые слова: безопасность; жизнедеятельность; муниципальное образование; организация; учреждение; объект; нормативная правовая база.
About Ways to Deal with Life Safety and Municipal Organizations
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2014
V. Pchelkin
Abstract
The article describes the issues of the problem of safety of human life, areas and places of residence at two administrative levels: in municipalities and organizations. The ways to solve this problem at all levels of government — from the President and the Government of the Russian Federation to the leadership of the municipality and the head of the organization (the object).
Key words: security; livelihoods; municipality, organization; institution; facility; legal and regulatory framework.
Проблема обеспечения безопасности жизнедеятельности человека (человеческих сообществ) и районов его (их) проживания не нова. Она существует тысячи лет. Раньше всех, вероятно, появились сооружения и документы по безопасности мореплавания (маяки, карты, лоции и т.п.). Затем — по безопасности дорожного движения (ж/д и авто), по безопасности разных технических объектов и систем, в зонах разрушений, безопасности информации, связи, общественной безопасности, безопасности производственного оборудования и, наконец, — безопасности человека, районов его проживания и жизнедеятельности.
И вот только в XX—XXI столетиях «нашей эры» человечество наконец-то задумалось и решило разработать ряд основополагающих документов по этой проблеме. Началось это с создания Совета безопасности при Организации Объединенных Наций в 1945 году. А затем стало развиваться во всех сферах деятельности человека, в том числе в системе гражданской обороны ряда стран мира, в СССР и в Российской Федерации. С активным участием ученых нашего института Россия получила систему федеральных законов [1,2], Положений [4,6], ряд постановлений Правительства РФ и других документов.
По вопросам обеспечения безопасности жизнедеятельности человека и районов его проживания в настоящее время основными руководящими документами являются Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [1]. В 2008 году появилось «Положение об организации и ведению гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях». Положение введено 14 ноября 2008 г. Приказом МЧС России № 687 [4].
Но прежде, чем размышлять о проблемах обеспечения безопасности жизнедеятельности «муниципальных образований» и «организаций», необходимо четко представлять и знать, что это за понятия?
С начала XXI столетия Российская Федерация была поделена на следующие территории: федеральные округа, субъекты России, которые, в свою очередь, разделены на муниципальные образования (вместо районов, сельсоветов, городов, сел, деревень и т.п.) в виде городских поселений, сельских поселений (или муниципий). Однако такое деление оказалось настолько сложным и громоздким, что пришлось разрабатывать и вводить «Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований» [3]. И теперь, согласно статье закона 131-Ф3 и указанного классификатора, в нашей стране существует 5 видов муниципальных образований:
1. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц и т.п.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы,
что соответствует сельсоветам советского времени или земствам досоветского периода.
2. Городское поселение — небольшой город или поселок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением через выборные органы.
3. Муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединенных общей территорией, на которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов межпоселкового характера и через выборные органы.
4. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района (см. п. 2).
5. Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением и (или) через выборные органы местного самоуправления.
В результате такой реорганизации в настоящее время Российская Федерация разделена на 8 федеральных округов, в свою очередь, разделенных на 83 субъекта (областей, краев и республик), в составе которых существуют 23 304 муниципальных образования. Из них 18 996 — сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 515 городских округов и 236 внутригородских территорий (из них 125 — в Москве и 111 - в Санкт-Петербурге) [3].
В этой сложнейшей структуре происходят бесконечные изменения: исчезают селения, объединяются муниципальные районы, передвигаются границы муниципальных образований, уменьшается численность населения, ликвидируются социально необходимые отделения связи, медицинские учреждения, школы, дома инвалидов и т.п.
Необходимо отметить еще один аспект рассматриваемой нами проблемы. В связи с ликвидацией колхозов, совхозов и бывших градообразующих предприятий многие поселения обезлюдели и даже исчезли. В связи с этим постоянно происходит процесс передела границ и укрупнения муниципалитетов и создания объединенных муниципальных округов. А это приводит к запутанности обязанностей управ по всем вопросам, в том числе и по делам ГО и ЧС.
Большинство муниципальных образований России (особенно сельских) — дотационные и всецело зависят от финансовой поддержки регионального уровня (так как в районах у самих нет денег и материальных ресурсов). Штат руководства сельсовета — всего 2 человека: его глава с зарплатой 12—13 тыс. рублей и «специалист» — 7—8 тыс. рублей; бухгалтер (7—8 тыс. рублей) живет и работает в райцентре за 30—40 км от села. Бюджета такого сельсовета хватает только на вышеуказанную зарплату, на оплату коммунальных услуг и бумагу для переписки.
Местные органы власти зачастую не имеют своего транспорта, техники для ремонта и очистки дорог, для тушения пожаров, скорой медицинской помощи и т.п. Некому и нечем тушить участившиеся пожары. Закрываются медицинские учреждения, отключаются электросети, сворачивается газификация и т.п.
В таких условиях практически невозможно решать задачи гражданской обороны и обеспечения безопасности жизнедеятельности муниципальных образований. В связи с этим, на наш взгляд, стране необходимо срочно направить усилия на восстановление возможностей управ муниципалитетов.
Здесь как раз к месту будет привести содержание статьи 15 Положения [4] о спасательных службах муниципального образования, которые только по вопросам ГОЧС должны решать 15 (только основных!) задач:
1. По обучению населения правилам поведения и действий в области ГО и ЧС.
2. По оповещению населения, об опасностях, возникающих при ЧС.
3. По эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы.
4. По предоставлению населению убежищ и средств индивидуальной защиты.
5. По световой и другим видам маскировки.
6. По проведению аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей.
7. По первоочередному обеспечению населения, пострадавшего в ЧС.
8. По борьбе с пожарами.
9. По обнаружению и обозначению районов, подвергшихся радиационному, химическому и бактериологическому заражению (загрязнению).
10. По санитарной обработке населения, зданий, сооружений, техники и территорий.
11. По восстановлению и поддержанию общественного порядка в районах, пострадавших в ЧС.
12. По вопросам срочного восстановления функционирования коммунальных служб.
13. По срочному захоронению трупов (в военное время).
14. По разработке и осуществлению мер, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения.
15. По вопросам обеспечения постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
В связи с вышеизложенным, на наш взгляд, руководству нашей страны, и особенно, Председателю Правительства РФ (как Начальнику Гражданской обороны России), следует пересмотреть вышеуказанную ситуацию в сторону увеличения финансирования и создания необходимых возможностей, сил и средств ГОЧС в муниципальных образованиях.
На своей Коллегии от 15 марта 2013 г. наше
Министерство по делам ГО и ЧС приняло решение объявить 2013 год «Годом МЧС в муниципальных образованиях», чтобы оказать им хоть какую-то поддержку и участие с нашей стороны: научно, советами, практически [9].Это очень своевременное и хорошее решение. Но, к сожалению, оно не решает проблему.
По решению органов местного самоуправления (и руководства организаций, предприятий и т.п.) могут создаваться спасательные службы (например, медицинская, инженерная, оповещения и связи, защиты животных и растений, защиты культурных ценностей, автотранспортная, торговли, питания и другие (это в случае необходимости организации жизнеобеспечения пострадавшего в ЧС населения).
По статье 16 Положения [4] почти такие же задачи в области ГО и ЧС должны решать так называемые организации (предприятия, учреждения, учебные заведения и объекты), расположенные на территориях муниципальных образований. Как правило, эти организации и объекты являются частными, коммерческими структурами, постоянно нарушающими или не выполняющими требования вышеуказанного Положения.
К тому же, в этом Положении обязательным правилом является организация взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, правоохранительными органами, предприятиями, учреждениями, гражданами, а также сотрудничество с другими муниципальными образованиями и с общественными организациями. Это правило чаще всего также нарушается, судя по сообщениям прессы и телевидения [10].
Таким образом, реальные возможности муниципальных образований и организаций по выполнению всего перечня задач по ГО и ЧС, указанных в Положении [4], резко снижены. В связи с этим, на наш взгляд, нашим специалистам-правоведам и научным работникам всех НИИ МЧС России также необходимо критически пересмотреть это Положение в направлении совершенствования нормативной правовой базы для каждого муниципального образования и для каждой организации (предприятия, объекта). При этом необходима совместная работа всех уровней (ступеней) власти: федеральной, региональной, местного (муниципального), а также руководителей организаций, предприятий и объектов.
На сегодняшний день основой нормативной и правовой базы в области ГО и защиты населения от ЧС всех видов является Федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» [2]. Кроме того, Президентом России в сентябре 2011 года утверждены «Основы единой государственной политики в области ГО» [7]. Эти два документа определили основные направления развития и совершен-
ствования гражданской обороны в России до 2020 года. В целях их реализации выполняются мероприятия по организации защиты населения и территорий с учетом задач и требований в области ГО в мирное время. При этом совместно работают федеральные структуры, субъекты России, органы местного самоуправления и организации.
По заявлению Министра МЧС России В.А. Пучкова [11], в течение 2011—2012 годов в МЧС России осуществлялась переработка основополагающих документов ГО, определяющих порядок планирования и проведения мероприятий по ГО (порядок разработки, согласования и утверждения планов ГО и защиты населения). Там же определены требования к организациям.
Безусловно, на «местах» в органах местного самоуправления решаются не менее серьезные проблемы: это жилищно-коммунальное хозяйство, а также вопросы гражданской обороны. Они разрабатывают и реализовывают планы ГО и защиты населения, проводят подготовку и обучение населения, поддерживают в состоянии постоянной готовности защитные сооружения, системы оповещения и другие объекты ГО, создают и содержат запасы продовольствия, медицинских средств. Устойчивость жилищно-коммунального хозяйства тоже нормируется документами гражданской обороны.
Конечно, регионы и муниципальные образования с их управами, да и организации — очень непохожие органы. У каждого своя специфика. Поэтому есть и будет много проблем в реализации полномочий, в подготовке органов управления и сил ГО, в решении задач защиты населения от ЧС и др.
На Коллегии МЧС России было объявлено, что в 2012 году в России 52% ЧС было муниципального или межмуниципального уровня.
Оповещение населения — одна из первоочередных задач при угрозе возникновения ЧС. В настоящее время у нас функционируют две системы оповещения: региональная — в границах субъектов Российской Федерации, и местные системы оповещения — в границах муниципальных образований. Кроме этого, на потенциально опасных объектах функционируют локальные системы оповещения.
В зависимости от характера и масштаба угрозы безопасности населению, кроме региональных автоматизированных систем централизованного оповещения населения, применяются другие способы оповещения: подворовый обход, использование подвижных средств оповещения, оперативных служб, оборудованных устройствами громкоговорящей связи, и системы автодозвона по проводным линям связи. Все шире задействуются ресурсы операторов сотовой связи (SMS-оповещение и массовые рассылки сообщений «Cell Broadcast», интернет-технологии (сайты, телевидение и т.д.) и другие способы.
В целом комплексное применение различных технических средств и технологий, осуществляющих прием, обработку и передачу аудиовизуальных, а также иных сообщений, позволяет эффективно и своевременно оповещать население об опасностях.
Вместе с тем, возможности современных цифровых информационно-коммуникационных технологий, развитие мультисервисных сетей связи, создание цифровых сетей теле- и радиовещания, требуют пересмотра организационно-технических решений, принятых ранее при создании существующих систем оповещения на всех уровнях управления. Такая работа проводится и будет постоянно осуществляться в дальнейшем.
Опыт наводнения 6—7 июля 2012 года в городе Крымске Краснодарского края наглядно продемонстрировал, что неумелое и даже преступное оповещение населения и реагирование спасательных сил муниципальных органов исполнительной власти способствовали гибели 71 человека, подтоплению и разрушению 7200 домов, нарушению систем энерго-, газо- и водоснабжения. При этом не была задействована эвакуационная комиссия муниципального образования города Крымска и района, непосредственно предназначенная для планирования, организации и проведения эвакуационных мероприятий. Не были заблаговременно развернуты пункты временного размещения и жизнеобеспечения пострадавшего населения. Не привлекались транспортные средства для вывоза населения из зоны ЧС к местам временного размещения. Многие мероприятия по правилам ГО и ЧС просто не выполнялись.
Все это явилось следствием больших пробелов в вопросах подготовки и обучения муниципальных органов местного самоуправления, а также руководителей организаций и предприятий города и Крымского муниципального района. А ведь эти органы и руководители по федеральному закону № 28-ФЗ [2] и по Положению от 2008 года [4] несут полную ответственность за организацию и ведение гражданской обороны и обеспечение безопасности населения в муниципальных образованиях и организациях.
Кроме того, существующая законодательная и нормативная правовая база по этим вопросам тоже страдает несовершенством и требует пересмотра. Так, например, в Постановлении Правительства РФ от 22.06.2004 г. № 303 «О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы» [5] правила этой эвакуации определены только на военное время. Вопросы эвакуации в условиях чрезвычайных ситуаций отражены только по части возможного использования эвакуационных органов.
В Положении об РСЧС [6] в разделе о мероприятиях, проводимых в режиме «повышенная готовность», отсутствуют мероприятия по оповещению населения об угрозе (прогнозе) чрезвычайной ситуа-
ции, но при этом там указаны мероприятия по эвакуации населения, о которых, как ни странно, ничего не говорится в разделе с режимом «Чрезвычайная ситуация».
Как следствие такой ситуации, встает вопрос о принятии на федеральном уровне правовых актов, позволяющих повысить ответственность органов управления и сил РСЧС, а также эффективность планирования, уровень организации и проведения эвакуационных мероприятий в условиях ЧС мирного времени.
В рамках совершенствования нормативной правовой базы по вопросам безопасности жизнедеятельности муниципальных административных образований и организаций (особенно в условиях чрезвычайных ситуаций) нам необходим тщательный анализ этой базы, выявление в ней явных несоответствий и промахов. После чего нашим ученым и правоведам необходимо разработать новые нормативные акты о деятельности всей системы РСЧС на всех ее уровнях, в том числе на уровнях муниципальных образований и организаций. После их обсуждения, апробирования и принятия государственными актами потребуется немалое время на переучивание руководителей муниципальных образований, организаций, а также спасательных сил МЧС России и системы РСЧС в целом.
Конечно, для реализации этого тезиса потребуется систематическая и кропотливая работа по многим направлениям. Авторы данной статьи предлагают провести следующие мероприятия:
сбор и уточнение данных о физико-географических характеристиках территории всех субъектов России (областей, краев и республик), а также каждого муниципального образования (района, сельсовета, поселения и города). Выявить и уточнить места и зоны природных опасностей;
сбор и уточнение данных об экономике этих территорий, особенно о потенциально опасных объектах, их местоположении, характере и зонах опасного воздействия;
сбор и уточнение данных о местоположении, характере, размерах и опасных свойствах всех потенциально опасных источников чрезвычайных ситуаций природного, экономического, социального и иного происхождения.
Особое внимание следует уделить выявлению, изучению и оценке опасностей критически опасных явлений природы и потенциально опасных объектов экономики, транспорта, связи и других сфер.
Уточнить и расширить информацию в паспортах безопасности всех опасных объектов на территории Российской Федерации.
Провести тщательный анализ и пересмотр всей законодательной и нормативной правовой базы, обсудив ее на всех уровнях РСЧС и МЧС России, каса-
ющейся вопросов безопасности жизнедеятельности не только муниципальных образований и организаций, но и на уровнях крупных городов, субъектов РФ, федеральных округов, да и всей России в целом.
Пересмотр и уточнение состава, функций и состояния готовности сил и средств гражданской обороны, в том числе спасательных воинских формирований МЧС России, подразделений федеральной противопожарной службы и ГИМС, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, а также специальных формирований в организациях, муниципальных образованиях, в субъектах и федеральных округах Российской Федерации.
Необходимо увеличить финансирование, укрепить структуру муниципальных органов, повысить их возможности по решению задач ГО и ЧС.
Повысить требования к частным организациям и предприятиям по решению задач ГО и ЧС.
В результате такой работы, на наш взгляд, следует ожидать резкого повышения оперативности и качества реагирования руководства муниципальных образований и организаций на угрозы природного, техногенного и социального содержания в зоне их деятельности.
Литература
1. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями).
2. Федеральный закон от 12.02.1998 г № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с изменениями).
3. Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований. М., 2005.
4. Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях. Введен 14 ноября 2008 г приказом МЧС России № 687.
5. Постановление Правительства РФ от 22.06.2004 г. № 303.
6. Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 «О единой гос. системе предупреждения и ликвидации ЧС».
7. Основы единой государственной политики в области ГО до 2020 года // Вестник МЧС России. 2012. № 8. С. 6—15.
8. Гражданская защита: Энциклопедия МЧС России / Под общ. ред. С.К. Шойгу. М., 2009. Т. 2 С. 446; Т. 3. С.142.
9. Решение Коллегии МЧС России от 15 марта 2013 г № 3/11 «О мерах по повышению эффективности деятельности органов ГОЧС местного самоуправления».
10. Материалы прессы (газеты «МК», «АиФ», «Советская Россия» за 2010—2013 гг.) и сообщения телевидения.
11. Пучков В.А. Заявление Министра МЧС России // Вестник МЧС России. 2012. № 8. С. 6—15.
Сведения об авторе
Пчелкин Валентин Иванович: к. в. н., доцент, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: pchelkin@vniigochs.ru
Information about authors
Pchelkin Valentin I.: PhD (Military), Associate Professor, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and high technology), Leading Researcher. 1121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: pchelkin@vniigochs.ru
