CC BY
49
В статье показана необходимость более четкой проработки в «Страте-гии-2020» проблем реформирования естественных монополий. Приведены рекомендации по разукрупнению и частичной приватизации компаний-монополистов.
Ключевые слова: Стратегия-2020, реформирование, естественные монополии
О путях реформирования естественных монополий
В.Л. УЛАНОВ1, доктор экономических наук, НИУ ВШЭ, Москва E-mail: [email protected]
Созданию конкурентной среды в российской экономике препятствует значительный сектор, контролируемый естественными монополиями. Рынок, представляющий собой полную противоположность конкурентному, порождает рост тарифов для потребителя, неэффективность и неконкурентоспособность нашей экономики и т.п.
Монополии на современном этапе развития отличаются в нашей стране непрозрачностью, низкой эффективностью и высокими ценами на товары и услуги. Анализ затрат и получаемых результатов зачастую затруднен из-за огромного количества дочерних и аффилированных структур, непрофильных активов, перекрестного субсидирования, непрозрачности обоснования принятых инвестиционных решений.
Есть вопросы
К естественным монополиям, как правило, относят целые отрасли, где экономия обусловлена ростом масштаба производства, - это железнодорожный транспорт, почта, линии электропередач, нефте- и газопроводы и др. На этих рынках плата за вход высока. Такие компании, как «Газпром», РЖД, ассоциируются с понятием естественных монополий, но есть и другие, не часто приводимые в пример. Относить ли «Норникель», «Алросу» к естественным монополиям? Есть
1 Член экспертной группы по подготовке предложений по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года по направлению «Реформа естественных монополий»
ЭКО. - 2011. - №6
ли необходимость при разработке новой редакции «Страте-гии-2020» расширить список реформируемых компаний за счет других монополий и олигополий?
Структура «Газпрома» включает компании разных видов деятельности, одни можно причислить к естественным монополиям, другие - способны к конкуренции. Транспорт и хранение газа относят к естественным монополиям, а добычу газа? Следует ли признать естественной монополией компанию, объединяющую различные виды деятельности, если хотя бы один подпадает под определение естественной монополии? Можно ли считать таковой компанию, если одно из направлений ее деятельности подпадает под определение естественной монополии? У «Норникеля» и «Алросы» доли на соответствующих отечественных рынках не меньше, чем у «Газпрома», они представляют целые отрасли - цветную металлургию и алмазодобывающую.
У нефтяных вертикально интегрированных компаний рост масштаба (технологической установки по переработке нефти, емкостей хранения нефти и нефтепродуктов) также приводит к снижению издержек производства нефтепродуктов. «Роснефть» обладает исключительным правом на шельфовые разработки. По занимаемой доле рынка «Роснефть» и «Лукойл» уступают «Газпрому», но полноценных рыночных условий в регионах бизнеса этих вертикально интегрированных компаний нет.
Проблема реформирования вытекает из противоречия определения, согласно которому отрасли с экономией от масштаба производства причисляются к естественным монополиям, и сложившейся практики, когда «единицей» измерения выступает отрасль, в которой фактически действует один экономический субъект. Такие естественные монополии, как ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД», сформировались в виде гигантских компаний, которые вовлекли в свою орбиту множество «дочек» с различными видами деятельности, никак не подпадающих под определение естественных монополий, яркий пример - газодобыча.
Хотя подходы к реформированию естественных монополий в России вырабатывались на протяжении длительного времени, план конкретных действий до сих пор неясен, руководству
этих компаний предоставлена большая свобода в принятии решений.
Надежды на реформирование отечественных естественных монополий появились в связи с необходимостью актуализации социально-экономической стратегии России на период до 2020 г., когда по поручению председателя правительства РФ были сформированы экспертные группы. Дело в том, что «Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года» (далее - Концепция2) в прежней редакции была утверждена правительством в ноябре 2008 г., и финансово-экономический кризис скорректировал изначально заложенные показатели. Поэтому «Стратегии-2020» необходимы изменения и дополнения как в части целевых ориентиров, так и приоритетов и индикаторов отраслевого развития.
О способах регулирования
Инструменты регулирования естественных монополий в мире давно известны. Это прямое установление цен, их косвенное регулирование через установление предельных величин доходности, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, а также применение конкурентных механизмов.
Через реформирование железнодорожного и трубопроводного транспорта, газоснабжения и т.п. в конце ХХ в. прошли многие страны.
В России действует закон «О естественных монополиях», который определяет сферы, относящиеся к естественной монополии, механизм и границы государственного регулирования. Закон регулирует деятельность естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступных электросвязи и почтовой связи; по передаче электрической и тепловой энергии; по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Необходима
2 В правительственных документах «Стратегия-2020» именуется Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.
корректировка списка объектов реформирования, но сложность состоит в том, что на рынке работают конкретные компании, и они не всегда действуют в строго очерченных сферах.
В законодательстве первостепенное внимание уделено прямому государственному регулированию посредством определения тарифов. Несмотря на простоту этого способа, при его реализации возникают дополнительные вопросы: нужен ли орган государственного контроля над деятельностью естественного монополиста или такие функции следует передать существующему антимонопольному органу; как рассчитать реальные издержки естественной монополии?
Реформирование естественных монополий не ведет в тот же час к усилению конкурентоспособности и росту инвестиционной привлекательности. Хотелось бы предостеречь от слепого следования мифам. В современной экономике более половины отечественных компаний, в том числе и монополии, на постоянной основе занимаются реструктуризацией бизнеса или отдельных структурных подразделений. Побудительными причинами служат низкая эффективность, поиск сторонних инвесторов, невысокая цена акций и т.п. Но результаты не всегда оправдывают ожидания реформаторов.
Реформирование и Концепция
Раздел «Реформирование естественных монополий» в прежней редакции Концепции по объему небольшой. Но его важность очевидна: реформирование естественных монополий может способствовать повышению предпринимательской активности, улучшению инвестиционного климата. Насущность реформирования монополий диктуется ростом издержек на их продукцию, который становится обоснованием для повышения уровня тарифов, а также наличием ценовых сговоров, непрофильных активов, непрозрачностью информации. В данном разделе предлагается решение двух основных задач:
• сокращение масштаба монополизации инфраструктур, разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов;
• обеспечение равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий.
Текст данного раздела Концепции во многом декларативен. Для получения информации требуемого качества и в нужном объеме с целью формирования эффективной стратегии возможны два подхода: разработать несколько вариантов развития по каждой сфере, собрать предложения от различных ведомств, оценить ресурсы для их реализации и подготовить обобщающий документ; второй путь - от общего перейти к частным (функциональным, продуктовым, региональным, отраслевым и т.п.) стратегиям. В настоящее время следует идти от концептуальных положений (основные задачи не реализованы, но они верны и актуальны) к конкретным делам, определяя, например, какие условия вступления России в ВТО необходимо учитывать при реформировании естественных монополий.
Востребованность и практическая направленность Концепции могут быть усилены при ее доработке за счет организационной составляющей (в прежней редакции этот документ нельзя использовать для принятия конкретных решений без весьма серьезных дополнительных проработок, невозможно проверить выполнение его положений); а также методической базы (отсутствуют общие требования к разработке Концепции, нет взаимосвязи между разделами).
Система согласования документов такого уровня в России не сложилась: нет взаимодействия между разработчиками и исполнителями. Этапы реформирования естественных монополий в Концепции представлены тезисами, они не состыкованы с этапами инновационного развития в областях создания высококонкурентной институциональной среды, расширения глобальных конкурентных преимуществ в традиционных отраслях и др.
Отдельные разделы Концепции разработаны с определением количественных ориентиров и сроками достижения (снижение инфляции до 3% в год, повышение монетизации экономики до 70-75% в год, увеличение расходов на образование до 5-6% валового внутреннего продукта, повышение внутренних затрат на исследования и разработки до 2,5-3% валового внутреннего продукта, рост доли предприятий, осуществляющих технологические инновации, до 40-50% в 2020 г. и др.), но в разделе по реформированию естественных монополий таких количественных ориентиров нет.
Важнейшие вопросы реформирования государственных корпораций в Концепции оставлены без должного внимания. Государственные корпорации в промышленности, которые были призваны сохранять и преумножить имеющийся потенциал, считают неэффективными, раздутыми и т.п.
При реформировании естественных монополий стоит учесть недавний опыт реструктуризации в странах Центральной и Восточной Европы, который доказывает: эти процессы должны проводиться в определенной последовательности. Надо сказать, проведение реструктуризации в российских компаниях идет по этому пути. В настоящее время реструктуризация связана с тем, что крупные компании имеют капиталоемкие производства, требующие больших заемных денежных средств. Внутренний рынок не может обеспечить их приток в нужном объеме, и, чтобы привлечь иностранных инвесторов, компаниям пришлось избавляться от непрофильных активов. Для повышения конкурентоспособности компании прибегают к узкой специализации своего производства.
Примером может служить «Норникель». Используя международный опыт, компания консолидировала на своем балансе большую часть золотодобывающих активов и в 2006 г. выделила их из своего состава. В результате капитализация «Норникеля» не изменилась и составила порядка 15 млрд дол. Компания интересна как небольшим инвесторам, так и стратегическим. Узкая специализация делает структуру активов компании более упорядоченной, уменьшает распыление денежных средств, а это отражается на стоимости акций.
От деклараций — к программе
Раздел «Реформирование естественных монополий» на сегодняшней стадии разработки документа должен готовиться как программа действий, а не комплекс деклараций. Следует добиваться адресности поставленных задач, распределенности полномочий. При этом важно определить, каковы будут намеченные результаты и кто отвечает за их достижение.
Раздел должен содержать перечень компаний-монополий; необходимо обосновать этапы реформирования, распределение ответственности, сроки выполнения и т.п.
Основные направления реформирования естественных монополий понятны, важнее определиться с последовательностью
и сроками реформирования, ответственными исполнителями. Работы по подготовке новой редакции Концепции должны вылиться в программу, обоснованную не только на теоретическом уровне, но и детализированную до количественных показателей - до и после реформирования. Воплощение программы позитивно повлияет на рыночную капитализацию компаний, их инвестиционную привлекательность, снизит средневзвешенные издержки и улучшит условия работы с партнерами, имидж и репутацию акционеров, самих компаний и менеджеров.
В то же время реформирование естественных монополий, вероятно, приведет к дополнительным рискам. Прежде чем реформировать, необходимо удостовериться, что выгоды перекрывают издержки и риски, поэтому раздел должен содержать соответствующий анализ. Реформирование компаний-монополий, выделение структурных подразделений, способных действовать в условиях рынка (газодобыча, ремонт скважин и т.п.), должны сопровождаться упорядочением условий и правил бизнеса, чтобы исключить риск замены одной монополии на другую, государственной - на частную.
Координация работы экспертных групп, а также соответствующих федеральных министерств и ведомств, компаний-монополистов будет способствовать практической направленности новой редакции документа, исключит перекосы в оценках, а выводы сделает сбалансированными. Нужна конкретная информация о результатах проведенной работы. Например, несколько лет назад решался вопрос о разделительном балансе «Газпрома», о формировании бизнес-направлений компании со своими балансами: разведка, добыча, переработка, транспорт и хранение. Это один из этапов разделения компаний-монополий на естественно-монопольные и потенциально конкурентные секторы. Предполагалось, что демонополизация отдельных секторов приведет к созданию стимулов для снижения затрат и повышению эффективности компании в целом. Но результаты реформирования неизвестны; налицо определенное противодействие получению информации; ответственность за решение задачи ни на кого не возложена.
Разработку проектов преобразований естественных монополий и ранее поручали руководству самих монополий.
Реформу газового хозяйства создавал «Газпром», электроэнергетики - руководство РАО «ЕЭС» и т.п. При этом конфликт интересов не учитывался. Нормативы реорганизации, условия распродажи активов государственной компании не должны устанавливать менеджеры монополий.
Известные в мире принципы регулирования естественных монополий применимы и в России. Их надо учитывать, а если отвергать, то аргументированно. При организации полноценной конкуренции на рынке не должно быть доминирующего производителя. Регулирование естественных монополий дает эффект, если ограничено административное вмешательство. Регулирующий орган не должен зависеть от исполнительной власти. Процедура установления тарифов должна быть открытой, подразумевать состязательность сторон. Сотрудничество различных сил при разработке новой редакции Концепции и определенное противопоставление взглядов на реформирование монополий будут способствовать объективности и практической реализуемости предложений и выводов.
Разделение компаний-монополий должно проходить в условиях полной прозрачности продажи активов государственных компаний, поэтапного дерегулирования соответствующих секторов экономики. Необходимо начинать с финансового оздоровления нынешних подразделений компаний-монополий, выведения непрофильных структур и т.п. Разукрупнение и частичная приватизация, а впоследствии реструктуризация компаний-монополий невозможны без полной информационной прозрачности.
Россия вступает в новый этап развития, когда уже невозможно использование в экономике только бюрократических методов, и необходимо искать структурные решения. Назрела потребность в новой модели роста нашего народного хозяйства, которая позволит сократить разрыв с развитыми странами мира.
