CC BY
461
О ПРОБЛЕМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПАВЛИКОВ АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: pavlikovalek@mail.ru
КАЦУК ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: confpost@mail.ru
Статья посвящена вопросам взаимодействия исполнительных и представительных органов власти в законотворческой деятельности, а также определению правового статуса органов государственной власти субъектов РФ и отдельным вопросам организации их деятельности, в том числе законодательной. В статье выявлено, что имеет место недостаточный уровень научной разработанности ряда вопросов, касающихся правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего, в законодательном процессе. К тому же проблемы взаимодействия усугубляются постоянными изменениями в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ. В работе указывается на необходимость углубленного изучения форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, определения направлений их сотрудничества, научного прогнозирования перспектив дальнейшего развития форм взаимодействия органов государственной власти, выработки конкретных рекомендаций по упорядочению и оптимизации указанного взаимодействия, укреплению авторитета власти и политической стабильности общества. В статье делается вывод о том, что правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, регламентирующий прямые и обратные связи соответствующих органов между собой и определяющий степень их организационной обособленности, функциональной и компетенционной самостоятельности по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного воздействия соответствующих ветвей власти в рамках правовых механизмов сдержек и противовесов, разрешения споров между ними строго в установленном законом порядке.
Ключевые слова: исполнительные и представительные (законодательные) органы власти, проблемы взаимодействия, законодательный и нормотворческий процесс, субъект Российской Федерации
Пытаясь выявить проблемы взаимодействия исполнительных и представительных органов власти в законотворческой деятельности, невозможно обойти стороной вопросы правового статуса органов государственной власти субъектов федерации. Правовому статусу органов государственной власти субъектов РФ или отдельным вопросам организации их деятельности, в том числе законодательной, посвящено большое число работ. Вместе с тем, исследований по вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ значительно меньше. Как правило, данному вопросу посвящаются лишь отдельные параграфы в монографиях, учебниках, диссертационных исследованиях. Вопросы взаимодей-
ствия органов государственной власти в законодательном процессе вообще не получили в научной литературе системной и всесторонней разработки. Есть лишь отдельные работы, в той или иной мере рассматривающие данную проблему.
Вопросы, относящиеся к организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, всегда рассматривались у в нашей стране изолированно друг от друга, как самостоятельные проблемы. Вплоть до начала 90-х гг. термин «взаимоотношение» («взаимодействие») редко использовался как в официальных актах органов государственной власти, так и в научной литературе. В настоящее же время он стал одним из распространенных; есть все
A. M. PAVLIKOV, O. A. KATSUK
основания считать, что в действующем законодательстве складывается относительно самостоятельный институт взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Свидетельством этого является тот факт, что в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации имеются самостоятельные главы (разделы), посвященные взаимоотношениям органов законодательной и исполнительной власти. Введение этого термина в официальный оборот расширило границы наших представлений о механизме функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти, об отношениях, возникающих между ними и, соответственно, о природе принципа разделения властей.
Также следует добавить недостаточную научную разработанность ряда вопросов, касающихся правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего, в законодательном процессе, а также постоянные изменения в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ, например, по состоянию на 31 декабря 2011 г. только в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было внесено 383 изменения семьюдесятью шестью федеральными законами.
Однако, в настоящее время, отмечая несомненный факт активизации научных исследований соответствующих проблем в последнее время, следует вместе с тем признать, что проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, в особенности на региональном уровне их организации и функционирования, являются недостаточно изученными. Сюда можно отнести такие вопросы, как принципы и механизм взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничение между ними компетенции, правовой режим и процедуры разрешения возникающих споров и т. д. Известно ведь, что большинство исследований, связанных с изучением функционирования различных уровней государственных органов власти и управления, относятся к советскому периоду государственного строительства в России, и они не отражают изменений, внесенных Конституцией Российской Федерации 1993 г.
Принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установившего основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой, эта проблема решена лишь частично. Широкий перечень вопросов все еще остается без должной регламентации. По нашему мнению, необходимость дальнейшей разработки темы взаимодействия исполнительных и представительных органов власти определена необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в целях решения стоящих перед ними социальных и экономических проблем, обострившихся в настоящее время.
К вышесказанному следует добавить, что остро назрела необходимость углубленного изучения форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, определения направлений их сотрудничества, научного прогнозирования перспектив дальнейшего развития форм взаимодействия органов государственной власти, выработки конкретных рекомендаций по упорядочению и оптимизации указанного взаимодействия, укреплению авторитета власти и политической стабильности общества.
Разрабатывая данную тему, мы пришли к выводу, что правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, регламентирующий прямые и обратные связи соответствующих органов между собой и определяющий степень их организационной обособленности, функциональной и компетенционной самостоятельности по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного воздействия соответствующих ветвей власти в рамках правовых механизмов сдержек и противовесов, разрешения споров между ними строго в установленном законом порядке. Конституционной основой взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является принцип разделения властей, который на региональном уровне характеризуется существенными особенностями, а в горизонтальном плане своей реализации проявляется, прежде всего, как разделение законодательной и исполнительной властей.
SOCIAL AND ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти составляет основу нормативно-правового содержания конституционного принципа разделения властей субъектов Российской Федерации. В режиме взаимодействия соответствующих ветвей власти обеспечивается поиск оптимальных форм организационно-правового обособления и компетенционной самостоятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их согласованное функционирование в режиме реализации единой государственной власти как власти всего населения, проживающего на территории субъекта Федерации.
Проблема взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в субъектах России нашла свое отражение в трудах ученых относительно недавно. Это во многом связано с началом государственного строительства в регионах РФ. Предпосылкой данного процесса явилось принятие Федеративного договора от 31 марта 1992 г., закрепившего систему высших органов власти субъектов Федерации. Кроме того, конституционной реформой 21 апреля 1992 г. в Основной закон РСФСР была включена статья 3, установившая основные начала организации системы государственной власти в РФ. К ним законодатель отнес принцип разделения властей на три независимые ветки, а также разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.
Важным условием формирования эффективных механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение оптимального сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации при создании своих законодательных и исполнительных органов с необходимостью следования основам конституционного строя России, требованиям Федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, что исключает необходимость точного копирования ими федеральной системы разделения властей. С учетом этих подходов определяются допустимые пределы региональных особенностей организации законодательной и исполнительной власти.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ представляет со-
бой ограничение обеих ветвей власти от злоупотреблений, сосредоточения всех полномочий в руках одной из них. Следовательно, можно назвать такое взаимодействие одним из элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающей нормальное функционирование органов государственной власти в субъектах РФ. В то же время данный принцип имеет меньшее воздействие на уровне субъектов, в связи с чем возникает недостаток эффективно действующей системы сдержек и противовесов, определенности в формах и методах взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти. Данная рассогласованность и противоречивость во взаимоотношениях высших органов власти субъектов может явиться причиной серьезного конфликта. Такая ситуация угрожает политической стабильности регионов.
Следует отметить, что, помимо принципов, закрепленных на федеральном уровне, в законодательстве ряда субъектов РФ установлены следующие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти: законность принимаемых решений и осуществляемых действий, взаимное уважение и доверие, гласность, урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений, защита принятых решений в соответствующих судах.
Важно при этом учитывать, что проблема разделения властей чаще всего возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти. Одна из причин этого - иллюзорная взаимозаменяемость этих властей, имеющая своей основой тесное соприкосновение, взаимосвязь функций законотворчества и исполнения законов. Судебная же власть стоит как бы особняком, имеет значительно более специфичные характеристики. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблем разделения, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной, что, естественно, ни в коей мере не означает игнорирование судебной власти.
Но разделение властей не есть самоцель. Это лишь средство построения эффективного механизма народовластия, государственного гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Поэтому предельно односторонними, ущербными являются подходы, которые нередко сводятся к анализу проблем разделения властей лишь с позиций организационной обособленности соответствующих ветвей власти, разграничения компетенции между соответствующими органами и т. п.
А. М. РАУЫКОУ, О. А. КАТ8ИК
Это во многом лишь внешние, формальные характеристики принципа разделения властей. На начальном этапе утверждения в нашей конституционной системе принципа разделения властей, когда необходимо было доказывать саму целесообразность, объективную необходимость данного принципа, такой подход был вполне оправдан [1]. В настоящее же время необходимо переходить на новые уровни исследования качественных характеристик принципа разделения властей. И здесь, пожалуй, на первом плане стоит проблема отработки эффективных механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти, что, как уже отмечалось, особую актуальность имеет для региональной системы развития российской государственности.
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] главной целью взаимодействия высших органов власти регионов провозгласил эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта Федерации, интересы его населения. Взаимодействие позволяет согласовать позиции органов законодательной и исполнительной власти, способствует принятию действенных решений, поддержанию стабильной политической, социальной и экономической ситуации.
Первостепенной задачей взаимоотношений высших органов власти субъектов РФ должно быть соблюдение прав и свобод граждан России. Взаимодействуя, обе ветви власти обязаны идти по пути построения демократического правового государства, организовывать свою деятельность так, чтобы конституционный принцип народовластия был не декларацией, а реальностью [2].
Одной из целей взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти регионов должно выступать сохранение и творческое развитие особенностей общественной жизни субъектов РФ, обусловленных историческим, географическим, национальным и иными факторами. Именно сохранение и преумножение богатства традиций различных регионов создает предпосылки для установления федеративной формы государства.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не дает исчерпывающего перечня организационно-правовых форм: они могут быть установлены в
конституциях (уставах), законах и подзаконных актах субъектов Федерации. Рассмотрение основ взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации позволяет сделать вывод: государственное строительство в регионах базируется не только на самостоятельной деятельности каждого органа власти, но и на их взаимодействии. Качество государственного строительства, безусловно, зависит от эффективности взаимоотношений высших органов власти субъектов РФ. Последнее обусловлено многими факторами: социальными, экономическими, политическими и т. д. И все же главным, на наш взгляд, условием успешности взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ является их стремление и умение путем достижения компромиссов обеспечить соблюдение прав и свобод граждан России.
Литература
1. Авакьян С. А. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2005.
2. Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (постатейный). М.: Изд-во «Юстицинформ», 2006. С. 94.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. URL: http://www.rg.ru
References
1. Ауак'уаи S. А. Konstitutsionnoye pravo Rossii. [Constitutional right of Russia.] M.: Yurist", 2005.
2. Chertkov А. N. Kommentarij к Federal'nomu za-konu «Ob obshchikh printsipakh organizatsii za-konodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh or-ganov gosudarstvennoj vlasti sub"yektov RF» (postatejnyj). [The comment to the Federal law «About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of territorial subjects of the Russian Federation» (itemized).] M.: Izd-vo «Yustitsinform», 2006. S. 94.
3. Ob obshchikh printsipakh organizatsii za-konodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh or-ganov gosudarstvennoj vlasti sub"yektov Rossijskoj Fed-eratsii: feder. zakon RF ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ. [About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation: feder. law of the Russian Federation of October 6, 1999 № 184-FL.] URL: http://www.rg.ru
SOCIAL AND ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
А. H. nABHHKOB, O. A. KA^K
95
* * *
ABOUT PROBLEMS OF INTERACTION OF THE EXECUTIVE AND REPRESENTATIVE BODIES OF THE POWER IN LEGISLATIVE ACTIVITY
PAVLIKOV ALEKSANDR MIKHAYLOVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: pavlikovalek@mail.ru
KATSUK OLGA ANATOLYEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: confpost@mail.ru
Article considers questions of interaction of executive and representative bodies of the power in legislative activity, and also determination of legal status of public authorities of territorial subjects of the Russian Federation and single questions of the organization of their activity, including legislative. The article reveals that the insufficient level of a scientific readiness of a number of questions, the public authorities of territorial subjects of the Russian Federation concerning a legal basis of interaction, first of all, in legislative process takes place. Besides, continuous changes in a legislative regulation and practice of activity of public authorities of territorial subjects of the Russian Federation aggravate problems of interaction. In work authors indicated the need of profound studying of forms of interaction of public authorities of territorial subjects of the Russian Federation, definitions of the directions of their cooperation, scientific forecasting of prospects of further development of forms of interaction of public authorities, developments of concrete recommendations about streamlining and optimization of the specified interaction, to strengthening of authority of the government and political stability of society. In article authors make the conclusion that the precepts of law regulating interaction of bodies of legislative and executive power of subjects of the Russian Federation make rather independent constitutional and legal institute regulating straight lines and feedback of appropriate authorities among themselves and determining degree of their organizational isolation, functional and competitive independence by the relation to each other, forms and methods of coordination of positions in the course of implementation of the government, mutual influence of the corresponding branches of the power within legal mechanisms of controls and counterbalances, settlements of disputes between them is strict in the order established by the law.
Key words: executive and representative (legislative) authorities, interaction problems, legislative and rulemaking process, territorial subject of the Russian Federation
A. M. PAVLIKOV, O. A. KATSUK
