CC BY
57
s3
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2007. № 3. С. 83-85.
© М.Г. Кальней, 2007 УДК 347.73
О ПРИМЕНЕНИИ САНКЦИЙ К КРЕДИТНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ
М.Г. Кальней
Главное управление Центрального банка Российской Федерации по Омской области
At present exists rather complex problem, connected with using by Bank to Russia sanction to credit organization. This problem follows to solve in greatly short periods, since existing for present-day day practice using to responsibility leads to serious breaches of legality, ungrounded repeated using sanction to credit organization for one and same offenses that renders the serious negative influence upon their financial condition.
В последнее время в России активно обсуждается вопрос о дальнейшей судьбе банковского надзора. Дискуссия зачастую связана с критикой в адрес Центрального банка Российской Федерации, который в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о ЦБ) выполняет эту функцию (надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп) [1]. Суть большинства предложений заключается в том, чтобы передать полномочия по надзору за кредитными организациями другим государственным органам [2]. Однако после вышеназванных обсуждений большинство участников дискуссии пришли к общему выводу о том, что банковский надзор «стоит развивать на базе существующей системы и без революций» [1]. Такую позицию поддерживают не только представители собственно Банка России, но и крупнейших кредитных организаций и Ассоциации российских банков [3]. При этом никто не отрицает тот факт, что современный банковский надзор имеет свои недостатки и требует дальнейшего реформирования. Следует отметить, что в ходе вышеназванного обсуждения в качестве одной из центральных проблем называлась проблема применения санкций к кредитным организациям по результатам банковского надзора. При этом ряд участников обсуждения указывали на то, что Банк России незаконно «присвоил» себе полномочия по применению мер воздействия к банкам. Данное мнение было основано на том, что между Законом о ЦБ, в соответствии с которым Банк России применяет санкции, и принятым в 2001 г. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) существует серьезная коллизия. При этом Кодекс является «исключительным» законодательным актом по применению мер административного воздействия.
Полагаем, что виновник возникновения указанной коллизии вовсе не Банк России. В Российской Федерации исторически сложилась
такая ситуация, когда правовое регулирование отношений в сфере ответственности кредитных организаций и порядка применения к ним санкций Банком России развивалось как самостоятельный правовой институт. Можно предположить, что это обусловлено особым статусом Банка России в сфере государственного управления. При этом законодатель на протяжении более 10 лет не проводил сопоставление положений банковского законодательства и, например, норм законодательства об административной ответственности. До принятия Кодекса никакой конкуренции норм об ответственности в российском законодательстве не существовало. Основные проблемы применения Банком России мер ответственности к кредитным организациям возникли с момента принятии нового Кодекса. В настоящее время Кодекс содержит в себе три статьи: 15.25 «Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования»; 15.26 «Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности» и 15.27 «Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Банк России может в ходе осуществления банковского надзора выявлять факты нарушения кредитными организациями норм всех вышеуказанных отраслей законодательства. Мало того, Банк России обладает вполне законными полномочиями по осуществлению банковского надзора именно в этих сферах, предусмотренными вышеназванным Законом о ЦБ, а также федеральными законами от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Вместе с тем Кодекс не предоставляет Банку России практически никаких прав в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Должностные лица Банка России имеют право только составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.26 Кодекса. То есть законодатель при разработке порядка административной ответственности никак не учел права Банка России по применению мер ответственности, предусмотренных уже действующим законодательством. В результате в настоящее время действует две независимые процедуры привлечения к ответственности: одна исключительно для кредитных организаций в соответствии со статьей 74 Закона о ЦБ и другая для неопределенного круга граждан, должностных лиц и юридических лиц, предусмотренная Кодексом. При этом в законодательстве нигде не предусмотрено четкого разделения полномочий Банка России и иных государственных органов по применению мер воздействия. Банк России пытался урегулировать эту проблему путем издания своих рекомендаций. Так, в письмах от 11 августа 2003 г. № 117-Т и от 2 июля 2002 г. № 84-Т [4] Банк России высказал свою позицию о применении ответственности за нарушения банковского законодательства и законодательства по противодействию легализации преступных доходов к кредитным организациям только на основании Закона о ЦБ. Полагаем, что такие меры не являются выходом из сложившейся ситуации. Да и на практике иные государственные уполномоченные органы (Росфиннадзор или Росфинмониторинг) при применении санкций не принимают во внимание рекомендации Банка России, которые не являются обязательными к исполнению.
Кроме того, в настоящее время сложилась весьма устойчивая судебная практика, где ставятся под сомнение полномочия Банка России по применению санкций к кредитным организациям в соответствии с Законом о ЦБ. Так, согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 [5] при рассмотрении дел судам следует исходить из того, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Федеральным законом «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей Кодексу. Соответственно, правоприменительная практика руководствуется именно указанной позицией [6].
В этой связи нельзя не отметить, что в ряде научных работ предлагают различать административную ответственность и ответственность в сфере государственного регулирования банковской деятельности. Такую ответственность на-
зывают «банковской». Иногда ее определяют как разновидность «финансово-правовой ответственности» [7]. Полагаю, что выделение особых видов ответственности, таких как «финансовая» или «банковская», безусловно, вызвано объективными причинами: возникновением новых или изменением уже существующих общественных отношений. Выделение новых видов ответственности имеет смысл с теоретической точки зрения, в целях более глубоко изучения их характерных особенностей. На практике же выделение разнообразных видов ответственности может привести к такой ситуации, когда за одни и те же правонарушения лицо может быть неоднократно привлечено к ответственности, например к административной и «банковской». На практике такие случаи уже возникают.
Полагаем, что в целях предотвращения подобных ситуаций в дальнейшем целесообразно придерживаться менее развернутой классификации видов юридической ответственности. Так, в большинстве работ, посвященных теории права, выделяют: дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, уголовную и иногда материальную ответственность [8]. Если придерживаться такой классификации, то ответственность, предусмотренную Законом о ЦБ, безусловно, следует отнести к административно-правовой. Соответственно, если ответственность носит административный характер, то нормы об ответственности кредитных организаций следует просто перенести из Закона о ЦБ в Кодекс. При этом в законодательстве можно установить особый порядок проведения проверок Банком России. Кстати, предложения по инкорпорации соответствующих норм Закона о ЦБ в Кодекс уже неоднократно высказывались практическими специалистами, работающими в области банковского дела [9].
В этом случае может возникнуть вопрос: почему следует применять именно тот порядок применения санкций, который сложился в банковском законодательстве? Считаем, что применение именно этого порядка административной ответственности более предпочтительно, так как он учитывает специфику банковского надзора. Ведь по общему правилу при осуществлении банковского надзора Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и не ставит перед собой целью наказания виновных. Банковский надзор должен в первую очередь содействовать повышению финансовой устойчивости и конкурентоспособности банков, обеспечивать интересы как кредитных учреждений, так и потребителей банковских услуг. Именно по этой причине
Банк России в Инструкции от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» [10] чрезвычайно подробно предусмотрел процесс выбора санкций. При этом обязательно принимается во внимание финансовое состояние банка. Действующий в настоящее время Кодекс такие особенности банковского надзора, безусловно, не учитывает. Считаем, что рассматриваемую проблему следует решить в максимально короткие сроки, так как существующая сегодня практика применения ответственности ведет к серьезным нарушениям законности, необоснованному неоднократному применению санкций к кредитным организациям за одни и те же правонарушения, что оказывает серьезное негативное влияние на их финансовое состояние. А от финансового состояния кредитной организации зависит не только положение ее учредителей, но и многих кредиторов и вкладчиков, доверивших свои денежные средства этим банкам.
1. См., например: Мелькьян Г.Г. Для перемен нет подтвержденных практикой аргументов // Коммерсантъ. 2007. 9 марта.
2. См., например: Информация о выступлении председателя комитета Государственной Думы Российской Федерации по кредитным организациям и финансовым рынкам // Интерфакс. Сообщение от 20 февраля 2007 // interfax.ru
3. Выступления на съезде АРБ президента АРБ Г. Тосуняна, президента, председателя прав-
ления Сбербанка России А. Казьмина и президента, председатель правления ВТБ А. Костина // Сообщения «РИА Новости», «Рейтер» от 5 и 6 апреля 2007 // www.vedomosti.ru/newsline/index.shtml
4. Вестники Банка России. 10 июля 2002. № 38; 20 августа 2003. № 47 // www.cbr.ru
5. Вестник ВАС РФ. 2003. № 3 //
www.cbr.ru.
6. См., например: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 декабря 2006 г. по делу № КА-А40/9517-06 // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».
7. См., например: Арсланбекова А.З. Правовая природа ответственности, применяемой к нарушителям банковского законодательства // Банковское право. 2006. № 2.
8. См., например: Проблемы общей теории права и государства / Под. ред. В.С. Нарсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999; или Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учеб. пособие. М.: Изд-во «Ось-89», 1998.
9. Новиков Д.М. Некоторые вопросы применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям // Актуальные проблемы правового обеспечения банковской деятельности: Материалы науч.-практ. конф.: 26 октября 2004. Омск, 2004.
10. Вестник Банка России. 1997. № 23. 17 апреля.
