CC BY
87
ПРАВО
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
В статье анализируется специфика правосубъектности коммерческих банков, рассматриваются вопросы активной и пассивной административной правосубъектности коммерческих банков, в том числе вопросы делегирования банкам государственновластных полномочий, государственной регистрации коммерческих банков и лицензирования банковской деятельности с учетом научных достижений и судебной практики в данной области, анализируются вопросы банковского регулирования и банковского надзора, привлечения банков к административной ответственности, выявляются проблемные моменты, связанные с нормативно-правовым регулированием банковской деятельности, не соответствующим требованиям действующего законодательства и сложившимся общественным отношениям, формируются предложения, помогающие, по мнению авторов, преодолеть проблемы, связанные с ненадлежащим нормативно-правовым регулированием банковской деятельности.
ADMINISTRATIVE LEGAL PERSONALITY OF COMMERCIAL BANKS Bakhrakh D.N., Skorokhodova V.V.
Specificity of the legal personality of commercial banks is analyzed in the article, alongside with the problems of active and passive administrative legal personality of commercial banks, including problems of delegating state imperious powers to the banks, the state registration of commercial banks and licensing of bank activity taking into account scientific achievements in court practice in the given field, together with the problems of bank regulation and bank supervision, bringing the banks in to administrative responsibility, revelation of problematic points, connected with the standard-legal regulation of bank activity, not corresponding to requirements of the laws in force and existing social relations, offers are being shaped which under the authors’ opinion, help to overcome the connected with improper standard-legal regulation of bank activity.
Существовавшая в России более 70 лет государственная монополия на банковское дело упразднена1. Одноуровневая централизованная иерархическая многофилиальная банковская система, находящаяся в подчинении Совета Министров СССР, функционировала недостаточно эффективно. Экономическая реформа, проводимая в России в последнее время, обусловила активное формирование двухуровневой банковской системы, во главе которой стоит Банк России. Второй уровень банковской системы России составляют кредитные организации, к которым от-
носятся банки и небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Создание двухуровневой банковской системы фактически лишило государство возможности воздействовать на «обычных» участников гражданского оборота при осуществлении расчетов, ранее производившихся через государственные банки. Однако государство не утратило потребности в осуществлении ряда контрольных функций в области безналичных расчетов2. Делегирование государством коммерческим банкам
1 Лимонаев В.И. Инновационные аспекты управления ресурсами коммерческих банков. Дисс. ... кандидата экономических наук. М., 2002. С. 11.
2 Никулина И.А., Запольский С.В. Публично-правовые функции банков при осуществлении безналичных расчетов // Налоги. 2006. № 8.
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
властных полномочий может расцениваться как попытка возродить существовавшую ранее банковскую систему, поскольку свидетельствует об «огосударствлении» коммерческих банков. В связи с тем, что при делегировании государство может наделить банки абсолютно несвойственными природе коммерческой организации полномочиями (как это случилось, например, с наделением обязанностями по контролю за кассовой дисциплиной клиентов), необходимо очень тщательно выбирать орган государственной власти, который сможет выступить в качестве властного субъекта. И лишь в крайних случаях делегировать банкам свои полномочия. Наделение коммерческих банков несвойственными им полномочиями свидетельствует о том, что развитие идет в обратном направлении - возврат к «старой» банковской системе.
Относительно новое для истории нашей страны формирование двухуровневой банковской системы уже сейчас дает свои результаты. Финансовый кризис, наступивший в России в 2008 году, затронул и банковскую сферу. Все это свидетельствует о недостаточно развитой банковской системе, о ее неспособности приспособиться к меняющимся обстоятельствам, о необходимости ее пересмотра. Поэтому думается, что здесь требуется глубокий анализ существующей правосубъектности коммерческих банков, а также их административной правосубъектности. Коммерческие банки по своему правовому положению являются уникальными в системе коммерческих организаций. Необходимо отметить, что банки являются не только юридическими лицами, имеющими природу финансового посредника, чье положение крайне важно и взаимозависимо со всей кредитно-денежной системой страны, но и субъектами с делегированными им государством властными полномочиями. Поэтому вопросы правосубъектности коммерческих банков являются актуальными для научной разработки и осмысления.
Кроме того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрел административную ответственность юридических лиц. Вместе с тем анализ действующего законодательства Российской Федерации и обобщение практики привлечения коммерческих банков к административной ответственности показывает, что не все положения законодателя являются удачными. Исходя из изложенного, важнейшее значение приобретает теоретикопрактическое исследование административной ответственности коммерческих банков, проблем привлечения к ней, противоречивости законодательства в данной области.
Коммерческие банки являются юридическими лицами с особой правосубъектностью. Специфика правосубъектности коммерческих банков отмечается законодателем, уче-ными-правоведами, судебной практикой. Особенностями административно-правового регулирования банковской деятельности является то, что банки, с одной стороны, являются пассивными субъектами воздействия со стороны государства, которое проявляется в стремлении государства регистрировать и лицензировать банковскую деятельность, осуществлять надзор за нею, привлекать банки в определенных случаях к административной ответственности, а с другой стороны, банки - это активные субъекты, наделенные в отношениях с третьими лицами властными полномочиями, делегированными им государством. Данная особенность связана с тем, что банки - не простые коммерческие организации, обладающие общей правосубъектностью, созданные для извлечения прибыли. Это также публичные образования, призванные решать важные для государства и общества финансовые вопросы. Таким образом, проявляется частно- и публично-правовая природа коммерческих банков, а также особенность его административной деятельности в качестве объекта и субъекта управляющего воздействия.
Особенностями административно-правового регулирования банковской деятель-
ности являются: особый порядок регистрации и лицензирования банковской деятельности, осуществление надзора за ней со стороны специального органа - Центрального банка России и ограниченного конкретным кругом вопросов надзора со стороны других государственных органов, особенности административной ответственности банков, особые властные полномочия, которые государство делегирует банкам.
Закон о банках3 закрепляет возможность создания кредитных организаций только в организационных формах хозяйственных обществ. Думается, что расширение организационно-правовых форм коммерческих банков нецелесообразно и невозможно из-за публично-правовой природы банков и тех функций, выполнение которых возложено на банки законодательством.
Обращает на себя внимание наличие разветвленной филиальной сети многих банков в России и отраслевое различие в подходе к вопросу правосубъектности филиалов коммерческих банков: филиалы и представительства коммерческих банков обладают административной правосубъектностью, наделены ею в трудовом, налоговом праве. С точки зрения гражданского права ни филиалы, ни представительства коммерческих банков не являются субъектами права. Неоднозначно данный вопрос решен в банковском законодательстве: несмотря на положения, отраженные в Законе о банках, о том, что ни филиал, ни представительство коммерческих банков не являются самостоятельными субъектами права, можно отметить, что в вопросах, связанных с банковским надзором, банковским регулированием, структурные подразделения коммерческих банков (филиал, дополнительный офис, операционная касса вне кассового узла, кредитно-кассовый офис, обменный пункт, иное внутреннее структурное подразделение)
выделяются в отдельные субъекты права, тем более, что данная точка зрения выражена и Банком России4.
Особенностью правовой основы создания и деятельности коммерческих банков является множественность нормативных актов, регулирующих самые разнообразные аспекты банковской деятельности, а также непомерный удельный вес ведомственного нормотворчества.
Активная административная правосубъектность банков связана с делегированием банкам государственно-властных полномочий, под которым понимается законодательно закрепленная передача государством части своих полномочий банкам, выполняемая ими на безвозмездной основе без заключения каких-либо соглашений. При этом банки становятся обязанными выполнять государственновластные полномочия в силу своей природы с момента получения статуса коммерческих банков, поскольку они становятся носителями активной административной правосубъектности с момента государственной регистрации и получения лицензии на осуществление банковской деятельности. Таким образом, государственно-властные полномочия не выбираются банками и не принимаются ими добровольно на основании каких-либо соглашений, а императивно закреплены и присущи им как юридическим лицам, являющимся коммерческими банками.
Особенностью административно-правового регулирования банковской деятельности является то, что подобных правоотношений с участием банков в гражданском обществе больше, чем отношений с участием каких-либо других коммерческих организаций. Можно выделить следующие виды властных полномочий банков:
I. Полномочия по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций.
II. Полномочия, связанные с исполнени-
3 Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // РГ. № 27 от 10.02.1996 (далее - Закон о банках).
4 См., напр.: Письмо ЦБ РФ от 01.10.2004 № 116-Т «О методических рекомендациях по проверке кассовой работы в кредитных организациях (их филиалах) // СПС «Консультант Плюс». См. так же ст. 73 Закона о Банке России.
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
ем банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах:
1) по соблюдению порядка открытия счетов налогоплательщикам;
2) по исполнению поручений о перечислении налогов или сборов (взносов);
3) по исполнению решений о приостановлении операций по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов;
4) по исполнению поручений государственных внебюджетных фондов.
III. Полномочия по контролю за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
IV. Полномочия, связанные с выполнением коммерческими банками функций агентов валютного контроля.
Наделение банков несвойственными природе коммерческих организаций обязанностями по выполнению властных полномочий и установление административной ответственности за нарушение данных обязанностей может расцениваться как возврат к «старому» одноуровневому виду банковской системы, поскольку свидетельствует об «огосударствлении» коммерческих банков. По этой причине законодателю необходимо очень тщательно подходить к данному вопросу, чтобы не допустить создания ситуации, когда государство делегирует властные полномочия коммерческим банкам, хотя и без этого оно может осуществлять надлежащий надзор (как, например, это случилось с необходимостью осуществлять банками контроль за соблюдением правил ведения кассовых операций).
Законодатель вправе решать вопросы наделения банков властными полномочиями, основываясь на принципах, к которым можно отнести:
1) принцип обеспечения законности в банковской сфере: приоритет Конституции РФ, соблюдение принципа системности законодательства, требований норм материального и процессуального права;
2) принцип обеспечения интересов человека, общества (в том числе банковского сообщества) и государства в области реализации прав и обязанностей субъектов банковских отношений;
3) принцип «теории государства»: следование цели создания государства, его органов, делегирование обществом государству властных полномочий для достижения общего положительного результата;
4) принцип применения методов и средств правового регулирования, адекватных специфике банковских отношений и реально сложившейся практике в банковской сфере;
5) принцип адаптации правовых механизмов к динамике регулируемых отношений с учетом темпов и качества развития банковских отношений и технологий;
6) принцип приоритетного поддержания финансового здоровья человека, гражданина, нации;
7) принцип развития механизмов выявления угроз и правонарушений в банковской сфере, укрепление правовой основы обеспечения банковской безопасности;
8) принцип поддержания контактов и обмена опытом в рамках международного сотрудничества в области выработки норм и стандартов в банковской сфере при решении вопроса делегирования государственно-властных полномочий банкам.
Контроль государства за процедурой создания юридических лиц реализуется в ходе их государственной регистрации. Государственная регистрация юридических лиц -очень важный вопрос как для самого юридического лица (например, возможность выступать участником правоотношений), так и для государства (в частности, решение налоговых вопросов, выполнение надзорных функций), а также для других юридических лиц и граждан (возможность получения необходимой информации при выборе контрагента и осуществления хозяйственных операций).
Деятельность кредитных организаций строго регламентируется государством. Законом о банках установлен специальный порядок регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности. Государственную регистрацию банков и иных кредитных организаций осуществляет Банк России на основании ст. 12 Закона о банках, который в целях осуществления им надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций. Банк России с самого начального этапа - этапа создания коммерческих банков - предъявляет к ним определенные требования, которые служат целям государства и общества в целом. В случае соответствия кредитных организаций указанным требованиям они проходят регистрацию и лицензирование. При этом коммерческие банки обязаны соблюдать как общие правила, установленные для всех юридических лиц: противопожарные, санитарные и др., так и специальные банковские.
Нельзя согласиться с мнением о необходимости включения в перечень документов, необходимых для государственной регистрации банка и лицензирования им своей деятельности, документа, подтверждающего 100-процентную оплату уставного капитала банка5. Данное предложение можно рассматривать как нелогичное с точки зрения и оплаты уставного капитала того субъекта, который еще не существует и не зарегистрирован, и распределения среди учредителей акций или долей несуществующего лица. По этой причине следует согласиться с законодателем и оставить процедуру государственной регистрации банка и лицензирования его деятельности такой, какой она отражена в нормативных правовых актах6.
В интересах пользователей банковских услуг надо оставить за Банком России как
специализированным органом возможность осуществлять государственную регистрацию и лицензирование банковской деятельности. Наличие иного, более строгого по сравнению с общим порядка государственной регистрации коммерческих банков приводит к тому, что для банковской сферы неактуальны часто встречающиеся в судебной практике и неоднократно критикуемые в литературе проблемы, связанные с налогообложением отсутствующих контрагентов, фирм-однодневок. Существование специального органа - Банка России и усложненный порядок государственной регистрации банков исключают порождение подобных ситуаций, столь характерных для других коммерческих организаций.
Суды связывают момент возложения на банк предусмотренных законодательством обязанностей не с датой внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц, а с моментом получения сообщения, подтверждающего факт внесения изменений в учредительные документы, с направлением замененных Банком России лицензий на осуществление банковских операций и свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Для возникновения специальной правосубъектности коммерческих банков необходимо и достаточно двух юридических фактов - государственной регистрации в качестве юридического лица и получение лицензии на осуществление банковской деятельности. Если же вести речь о том, что с выдачей банку лицензии на осуществление им банковской деятельности правосубъектность кредитной организации не меняется, тогда можно рассуждать о том, что неполучение лицензии или ее лишение не влекут для банка никаких правовых последствий, поскольку у него сохраняется его правосубъ-
5 Тониян В.В. Проблемы совершенствования законодательства о создании коммерческих организаций. Дисс. ... кандидата юридических наук, М., 2005. С. 130.
6 Закон о банках. Ст. 15.
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
ектность. Однако это положение не соответствует ни законодательству, ни судебной практике: юридическое лицо (в случае неполучения лицензии) либо банк (в случае лишения лицензии) подлежат ликвидации или признанию банкротом. Таким образом, государство принудительно ликвидирует лицо, не соответствующее критериям субъекта права.
Банку России необходимо исполнять свои обязанности, связанные с государственной регистрацией и лицензированием деятельности коммерческих банков в соответствии с требованиями законодательства, поскольку в судебной практике встречаются случаи ненадлежащего исполнения Банком России возложенных на него законодательством обязанностей, что недопустимо, так как Банк России сам является органом, осуществляющим надзор за банковской деятельностью.
Суды при рассмотрении дел исходят из формальных признаков кредитной организации - необходимости специфической государственной регистрации юридического лица в качестве кредитной организации и лицензирования банковской деятельности. Если данных признаков нет, следовательно, юридическое лицо не является коммерческим банком. Тем не менее неправовая форма, предложенная законодателем, должна «примеряться» к конкретному делу, а правоотношение необходимо анализировать и идентифицировать как ту или иную правовую форму, закрепленную в нормативных правовых актах. Т.е. не слово «банк» в названии юридического лица и не наличие лицензии должно вызывать у правоприменителей ассоциации с банковской деятельностью, а сама деятельность юридического лица должна анализироваться с теми при-
знаками, которые отличают банковскую деятельность от небанковской.
За деятельностью кредитных организаций осуществляется два вида контроля: государственный и негосударственный контроль. Государственный контроль осуществляется органами государственной власти. Негосударственный финансовый контроль подразделяется на внутренний (внутрифирменный, корпоративный) и внешний (аудиторский).
Нормы, посвященные государственному регулированию банковской деятельности, содержатся в различных законах: о банках, о Банке России7, о страховании вкладов физических лиц в банках РФ8, о кредитных историях9 и др. Нет необходимости принимать отдельный закон о государственном регулировании банковской деятельности. Принятие подобного закона повлечет параллельное существование норм одних законов в другом, что приведет к дублированию норм. Исключить их также нецелесообразно, поскольку они касаются рассмотрения разнообразного круга вопросов, ради чего и приняты.
Действующее законодательство нечетко, расплывчато, неоднозначно определяет порядок составления банками финансовой отчетности, что на практике приводит к его неоднозначному толкованию со стороны работников банков и Банка России, возникновению различных коллизий, спорных ситуаций и невозможности представителями Банка России дать однозначные рекомендации по порядку составления финансовой отчетности.
Это особенно актуально после принятия Закона о страховании вкладов, поскольку для включения банка в систему страхования необходимо, в том числе, чтобы финансовая
7 Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // РГ № 127. 13.07.2002 (далее - Закон о Банке России).
8 Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (часть 1). Ст. 5029 (далее - Закон о страховании вкладов).
9 Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» // «Собрание законодательства РФ». 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 44; «Российская газета». № 2. 13.01.2005; «Парламентская газета». № 9. 18.0.2005.
устойчивость банка была удовлетворительной. Группы показателей для оценки финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов рассчитываются на основе отчетности, признанной Банком России достоверной, а также иной документально оформленной достоверной информации, необходимой для определения соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов. Соответствие отчетности кредитной организации федеральным законам, нормативным актам и правилам устанавливает Банк России. По этой причине необходимо, чтобы толкование законодательства Банком России было верным, не порождающим разночтения среди коммерческих банков. Для избежания нарушения презумпции невиновности, произвольного поведения Банка России и защиты прав и законных интересов банков при решении вопроса об их включении в систему страхования вкладов необходимо конкретизировать те качественные и количественные характеристики, на основании которых принимается решение о включении в систему страхования вкладов, привязать их к периоду времени, за который эти показатели анализируются и оцениваются. Необходимо более детально прописать процедуру отбора Банком России банков для включения в систему страхования вкладов, тем более, что судебные органы, рассматривая дела об оспаривании отказов Банка России включить в систему страхования, исходят из позиции Банка России, поскольку полномочия в данной сфере у него очень обширны и недетализированы, позволяют произвольно решать вопросы отбора, при этом не нарушая действующее законодательство. Суды неоднократно подчеркивали, что принятые Банком России решения не выходят за рамки его полномочий, являются видом его надзорной деятельности.
Ограничение на проведение Банком России более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период, предусмотренное Законом о Банке России, так же как и нераспространение данного ограничения на процедуру отбора банка для вступления его в систему страхования вкладов, оправдано и необходимо.
Создан институт кураторов банков, но он не всегда отличается высокими профессиональными и этическими качествами, о которых говорится в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года10. Меры, предложенные Стратегией для эффективной работы кураторов, на практике не действуют, контроль за деятельностью кураторов надлежащим образом не осуществляется. Банку России необходимо пересмотреть работу кураторов. Это помогло бы решить проблему неоднозначного толкования законодательства Банком России и коммерческими банками. Тем более, что анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что надзорная деятельность Банка России в виде проведения проверок и вынесения предписания является предметом многократного обжалования коммерческими банками в судебные органы.
Вывод некоторых ученых11 о необходимости выделения функции банковского надзора из Банка России связан с неэффективной правоприменительной практикой Банка России при решении вопроса о применении к банкам мер принудительного воздействия. Подобная практика вытекает из противоречий Закона о Банке России, Закона о банках и КоАП РФ, связанных с привлечением банков к административной ответственности. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство и оставить за Банком России надзорную функцию.
10 Заявление Правительства РФ № 983п-П13, ЦБ РФ № 01-01/1617 от 05.04.2005 «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» // Вестник Банка России. 2005. № 19 (далее - Стратегия).
11 См., напр.: Резник В. Особый правовой мир ЦБ // Ведомости. 21.02.2007. С. 44.
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
Надзор за деятельностью банков осуществляют и другие государственные органы, например, Счетная палата РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.
Коммерческие банки за совершенные правонарушения могут быть привлечены к гражданско-правовой или административной ответственности.
Административная ответственность коммерческих банков обладает следующими особенностями:
1) является разновидностью административной ответственности в области финансов;
2) основанием ее применения являются административные правонарушения, совершенные специальным субъектом - коммерческим банком, его должностным лицом;
3) существование наряду с «банковской» административной ответственностью, где субъектом ответственности могут быть только кредитные организации либо их должностные лица, административной ответственности банков как юридических лиц;
4) большинство норм о «банковской» ответственности содержатся в главе 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг»;
5) наличие исключений из монополии КоАП РФ как источника федеральных норм об административной ответственности банков в виде Налогового кодекса РФ, Закона о Банке России, Закона о банках, Закон об обязательном пенсионном страховании в РФ12;
6) подавляющее большинство норм КоАП РФ посвящены административной ответственности не самого банка, а его должностных лиц;
7) дублирование составов административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, совершаемых должностными
лицами банка, в Налоговом кодексе РФ, предусматривающем административную ответственность банков;
8) нормы КоАП РФ, посвященные административной ответственности должностных лиц банков, содержат исключения из общего правила КоАП РФ, закрепленного в ст. 2.4, о распространении статуса индивидуального предпринимателя на статус должностного лица;
9) необходимость широкого использования цивилистических категорий при анализе оснований ее применения;
10) подавляющее большинство норм КоАП РФ содержит лишь одну меру наказания - административный штраф. И только в двух статьях (ч. 2 ст. 15.26 и ст. 15.27 КоАП РФ) предусмотрены такие меры наказания, как предупреждение и приостановление деятельности на срок до 90 суток;
11) административная ответственность банков во многих случаях связана с делегированием им государственно-властных полномочий (ст. 15.2, 15.7-15.10, ч.6 ст. 15.25, ст. 15.27 КоАП РФ).
Административную ответственность банков по субъекту правонарушения можно поделить на два вида:
1) «банковская» административная ответственность - субъектом правонарушении может быть только специальный субъект: кредитная организация или ее должностное лицо;
2) административная ответственность банка как юридического лица - к этой ответственности могут быть привлечены наряду с кредитными организациями другие юридические лица, поскольку сами банки являются юридическими лицами и в случаях, предусмотренных законом, банки как юридические лица несут административную ответственность (например, ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидеми-
12 Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон об обязательном пенсионном страховании).
ологического благополучия населения; ответственность за нарушение требований пожарной безопасности).
Законом о лицензировании отдельных видов деятельности предусмотрен судебный порядок аннулирования лицензии. Однако данный Закон не распространяется на деятельность кредитных организаций. Отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности предусмотрен Законами «О Банке России», «О банках», в которых закреплено право Банка России отзывать лицензию у банков на осуществление банковской деятельности. Вместе с тем в КоАПе РФ в качестве административного наказания предусмотрено административное приостановление деятельности, отзыв лицензии отсутствует, что является нелогичным. Предлагается добавить в КоАП РФ административное наказание в виде отзыва лицензии, предусмотрев его судебный порядок, с внесением соответствующих изменений в Законы «О Банке России», «О банках».
Сохранение монополии КоАП РФ как источника федеральных норм об административной ответственности банков приведет к тому, что, с одной стороны, для государства и для всего банковского сообщества станет единообразной и понятной процедура привлечения банков к административной ответственности, с другой стороны, клиенты, контрагенты банков, инвесторы будут точно уверены, что государство, устанавливая административную ответственность банков и закрепляя ее в КоАП РФ, защищает их права от правонарушений со стороны банков. В конечном итоге, как следствие изложенного, повысится конкурентоспособность банковской сферы на внутреннем и международном рынках и улучшится экономическая сторона жизни нашего общества в целом и каждого потребителя банковских услуг в частности.
Подводя итог, можно отметить следующее:
1. В правосубъектности коммерческих банков по сравнению с другими коммерческими организациями достаточно весомое
место занимает административной элемент, выражающийся в делегировании банку государственно-властных полномочий, в специфическом порядке государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности, необходимости наличия двух данных юридических фактов для возникновения новых субъектов правоотношений -коммерческих банков, в осуществлении государственного надзора за деятельностью банка со стороны специализированного органа - Центрального банка России и других государственных органов, в существовании административной ответственности коммерческих банков.
2. Административную правосубъектность коммерческих банков в зависимости от положения банка в административных правоотношениях можно поделить на пассивную и активную. Для банков характерно то, что с момента обращения в Центральный банк России с вопросом о государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности, и тем более с момента приобретения статуса коммерческого банка они императивно законодательно наделяются и пассивной, и активной административной правосубъектностью.
3. В процессе создания и осуществления деятельности банки вступают в различные административные правоотношения с государственными органами. При этом последние оказывают на них управляющее, властное воздействие. Это отношения, связанные с государственной регистраций и лицензированием банковской деятельности, с осуществлением государственного надзора за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов, с привлечением банков к административной ответственности. В данных административных правоотношениях с государственными органами банки выступают носителями пассивной административной правосубъектности.
4. Активная административная правосубъектность банков связана с делегиро-
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В.
ванием банкам государственно-властных полномочий. Разработана систематизация властных полномочий банков, раскрывается их содержание, рассмотрены вопросы теории делегирования полномочий, предложены принципы делегирования банкам государственно-властных полномочий, основываясь на которые, государство установит пределы данных полномочий и не допустит навязывания банкам несвойственных полномочий (например, осуществление контроля за кассовой наличностью) и возврата к одноуровневой банковской системе.
5. Одним из способов осуществления банковского надзора за деятельностью коммерческих банков является индивидуальное регулирование, осуществляемое Банком России посредством издания административных актов по вопросам установки контрольных значений обязательных нормативов13.
6. Выявлены и проанализированы признаки, характеризующие административную ответственность коммерческих банков, сделан вывод, что административная ответственность банков во многих случаях связана с делегированием ему государственновластных полномочий (ст. 15.2, 15.7-15.10,
ч. 6 ст. 15.25, ст. 15.27 КоАП РФ).
7. Для сохранения монополии КоАП РФ как источника федеральных норм об административной ответственности банков
предлагается внести соответствующие изменения в ст. 15.2, 15.4, ч. 1 ст. 15.6, ст.ст. 15.7-15.9, 15.26, 15.27 КоАП РФ, Налоговый Кодекс РФ, Закон «О Банке России», Закон «О банках», Закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации14, признать Письмо Банка России «О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию тер-роризма»15 утратившим силу.
8. Поскольку статьи 304 и 305 Бюджетного кодекса РФ устанавливают составы правонарушений, за которые налагается административный штраф, предлагается привести их в соответствие с КоАП РФ.
9. Для устранения выявленных при анализе российского законодательства, касающегося вопросов административной ответственности коммерческих банков, противоречий и недостатков следует предусмотреть в КоАП РФ отзыв лицензии в качестве административно-правового наказания; закрепить судебный порядок отзыва лицензий; привести терминологию статей КоАП РФ, посвященных «банковской» административной ответственности, в соответствие с банковским законодательством и др.
13 Под установлением контрольных значений обязательных нормативов понимается установление значений обязательных нормативов на квартальные даты, которое позволяет обеспечить равномерное приведение значений нарушенных обязательных нормативов к требуемому (нормативному) значению (Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банка России. № 11. 11.02.2004).
14 Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 05.01.1998 № 14-П (утв. Советом директоров Банка России 19.12.1997, протокол № 47) // Вестник Банка России. 1998. № ; Финансовая газета.1998. № 7.
15 Письмо Банка России от 11.08.2003 г. № 117-Т «О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. 2003. № 47.
