CC BY
135
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНЫХ И НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ФИЗИЧЕСКИХ И
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
2.56. О ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СОГЛАШЕНИЙ МЕЖДУ МВД РОССИИ И ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ПРЕДУСМОТРЕННЫХ КОДЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Соколова Юлия Александровна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Ростовский государственный экономический университет. Подразделение: кафедра финансового и административного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются некоторые правовые проблемы заключения соглашений между Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных региональными законами. Заключение указанных соглашений предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Министерством внутренних дел Российской Федерации подготовлен проект такого типового соглашения. Однако до настоящего времени в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации соответствующие соглашения так и не были заключены, в том числе и по причинам финансово-правового характера. В статье рассматриваются возможные варианты разрешения сложившейся ситуации.
Ключевые слова: материальные и финансовые средства, административная ответственность, полномочия полиции, общественный порядок, общественная безопасность.
ABOUT LEGAL PROBLEMS OF THE CONCLUSION OF AGREEMENTS BETWEEN THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA AND EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION PROVIDED BY THE RUSSIAN FEDERATION CODE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES
Sokolova Yulia Aleksandrovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Rostov State Economic University. Department: financial and administrative law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with some legal problems of concluding agreements between the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the executive authorities of the subjects of the Russian Federation on the transfer of a part of the rights to take infringement notices on administrative violations entrenching upon public order and public safety as provided for by regional laws. The conclusion of these agreements is provided by the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses. The Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation has prepared a draft of such a model agreement. However, so far in the vast majority of subjects of the Russian Federation the relevant agreements haven't been concluded, including for financial and legal reasons. In article possible options of solutions of current situation are considered. Keywords: resources and funds, administrative responsibility, police authority, public order, public safety.
В связи с реформированием системы органов внутренних дел, итогом которого явилось принятие в 2011 году Федерального закона «О полиции» [1], должностные лица органов внутренних дел (полиции) утратили полномочия по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. На протяжении нескольких лет в Верховном Суде Российской Федерации признавались не соответствующими действующему федеральному законодательству региональные законы об административных правонарушениях в части возложения полномочий по составлению протоколов на органы полиции [2].
Решением данной проблемы явились изменения норм статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятые 21 июля 2014 года [3]. В соответствии с частью 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в действующей с 22 июля 2014 года редакции, протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
Введение данной правовой конструкции в КоАП РФ основано на нормах статьи 268 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4], согласно которым исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление
ЗАКЛЮЧЕНИЕ СОГЛАШЕНИЙ
Соколова Ю.А.
части своих полномочий. При этом установлено, что передача полномочий должна сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств.
В целях организации работы по заключению данных соглашений Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2014 году был подготовлен проект типового соглашения между МВД России и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий субъектов Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (в 2016 году его примерная форма была утверждена Минюстом России [5]).
Данный проект был направлен во все субъекты Российской Федерации для организации работы по заключению соглашений. В сопроводительном письме к нему указывалось, что в соответствии с действующим законодательством в проекты соглашений должны быть включены положения, предусматривающие передачу как материальных, так и (или) финансовых средств. В связи с этим проект типового соглашения содержал раздел 3, регламентирующий материальное и финансовое обеспечение передаваемых полномочий.
Следует отметить, что в рассматриваемый период правовой механизм предоставления федеральному бюджету субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации в случае передачи полномочий с регионального на федеральный уровень не был закреплен бюджетным законодательством. Соответственно, до ликвидации указанного пробела речь шла лишь о возможности материального обеспечения передаваемых полномочий, в связи с чем субъекты Российской Федерации были обязаны самостоятельно приобретать необходимое имущество для последующей передачи его в безвозмездное пользование территориальным органам МВД России или в собственность Российской Федерации с закреплением данного имущества на праве оперативного управления за территориальными органами МВД России. Порядок такой передачи определен постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 года № 374 [6].
С целью методического обеспечения расчетов материальных и финансовых средств МВД России были разработаны и доведены до субъектов Российской Федерации Методические рекомендации по расчету объемов материальных и финансовых средств. Данные методические рекомендации предусматривают закупку за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации различных бланков документов (протоколы, постановления, определения, объяснения и др.), бумаги для оформления материалов об административных правонарушениях, канцелярских принадлежностей, средств связи, оргтехники, картриджей и других расходных материалов, транспортных средств, горюче-смазочных материалов, а также предоставление средств региональных бюджетов на техническое обслуживание передаваемой техники, почтовые расходы и другие.
Потребность в материальных и финансовых средствах на указанные цели определяется территориальным органом МВД России на региональном уровне совместно с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с ежегодным оформлением соответствующего протокола, преду-
смотренного пунктом 3.2 проекта типового соглашения (в количественном и стоимостном выражении), который составляется до заключения соглашения и включает конкретный перечень материальных и финансовых средств, необходимых для реализации передаваемых полиции полномочий. При этом указанный примерный перечень материальных и финансовых средств не является исчерпывающим и может быть изменен с учетом региональных особенностей, а также статистических данных правоприменительной практики.
Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ [7] в Бюджетный кодекс РФ была введена статья 138.2, которая предусматривает возможность предоставления федеральному бюджету субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъектов Российской Федерации, переданных в установленном порядке для осуществления федеральным органам исполнительной власти.
В связи с этим, согласно письму Минфина России от 24 марта 2015 г. №10-05-05/16110, в случае заключения соглашения в бюджете субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субвенции федеральному бюджету в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении переданных полномочий субъекта Российской Федерации. Объем финансовых расходов на реализацию передаваемых полномочий зависит от прогнозируемого количества административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, средней стоимости приобретения материальных ценностей и тарифов на услуги, сложившихся в регионах, а также времени оформления (документирования) материалов по каждому составу правонарушения.
Таким образом, в настоящее время сформирован правовой механизм бюджетного финансирования указанных полномочий полиции. Однако ни изменения бюджетного законодательства, ни разработанные методические рекомендации по расчету материальных и финансовых средств в части реализации полномочий полиции, ни проводимая МВД России разъяснительная работа по подготовке проектов соглашений пока не привели к должному результату. Несмотря на активную работу регионов в направлении подготовки соглашений, большинство проектов не прошли согласования с МВД России, в том числе и в части объемов материального и финансового обеспечения передаваемых полномочий. По имеющимся данным, рассматриваемые соглашения имеются только в Оренбургской области и Республике Татарстан. Соответственно, в настоящее время полицейские в большинстве субъектов РФ не имеют административно-юрисдикционных полномочий по пресечению и документированию административных правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности, предусмотренных региональными законами об административных правонарушениях. А в их числе такие злободневные составы, как «нарушение и тишины и покоя граждан», «изготовление и сбыт алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки», «торговля в неустановленных местах». Целый ряд административных правонарушений не пресекается и не наказывается. В связи с этим в обществе рас-
тет социальная напряженность, увеличилось число жалоб граждан на бездействие со стороны правоохранителей, не реагирующих на факты нарушения тишины и другие противоправные деяния. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на опасность самой идеи «возмездности», платности услуг федеральных правоохранителей. Ведь, по-сути, безопасность общества сейчас поставлена в зависимость от соглашений с МВД.
В связи с изложенным, возможным вариантом решения проблемы являются следующий. Прежде всего, при любых дальнейших вариантах разрешения ситуации с соглашениями представляется необходимым включить наиболее типичные для всех регионов составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в действующий КоАП РФ. Это позволит «разгрузить» региональные законы об административных правонарушениях от большинства тех составов, которые являются предметом рассматриваемых соглашений. А составление протоколов по тем административным правонарушениям, которые имеют актуальность для субъектов Российской Федерации с учетом их экономических, географических, исторических и иных особенностей, отнести к полномочиям полиции при условии заключения соответствующих соглашений на безвозмездной основе.
Данные предложения представляются актуальными не только для разрешения сложившейся ситуации в рамках действующего законодательства, но также могут быть учтены и при доработке проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [8].
Список литературы:
1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Например, определения Верховного Суда РФ от
29 августа 2012 г. № 5-АПГ12-21, от 27 февраля 2013г. № 46-АПГ13-2, от 14 августа 2013 г. № 78-АПГ13-15, от 13 ноября 2013 г. № 91-АПГ13-2.
3. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2014. №
30 (Часть I). Ст. 4248.
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5. Приказ Минюста России от 10 августа 2016 г. № 182 «Об утверждении примерных форм соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления части полномочий федерального органа исполнительной власти, соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче федеральному органу исполнительной власти осуществления части полномочий высшего исполнительного органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru, 15.08.2016
6. Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 года № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 25. Ст. 2734.
7. Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 48. Ст. 6656.
8. Проект федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» См.: [Электронный ресурс] URL: http://www.duma.gov.ru/
«Материал выверен, цифры, факты, цитаты сверены с первоисточником. Материал не содержит сведений ограниченного распространения. Статья проверена в системе «Антиплагиат»
