CC BY
208
Вопросы конституционного права
УДК 342.7(470)
О ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
© Колосов А. В., 2012
Статья посвящена анализу правовых основ деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Исследуются изменения в законодательстве, произошедшие в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.
Ключевые слова: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка; права ребенка; защита прав и интересов ребенка; правовые основы; совершенствование законодательства.
Российская Федерация, являясь полноправным членом мирового сообщества, последовательно проводит государственную политику по обеспечению прав и свобод человека, закрепленных в различных международно-правовых актах, а также в национальном законодательстве. При этом особое значение придается вопросам реализации и защиты прав детей, которые в силу своего возраста нуждаются в повышенном внимании со стороны родителей, общества и государства.
Как провозглашается в Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первыми получают защиту и помощь [1]. В развитие данных положений Конституция Российской Федерации (ст. 38) [2] устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Более подробное регулирование условий, процедуры защиты прав и законных интересов детей производится как в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, так и в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, что
обусловлено федеративным устройством нашего государства, предполагающим разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [3] к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся установление порядка судебной защиты и судебная защита прав и законных интересов ребенка.
К полномочиям же органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся реализация государственной политики в интересах детей, решение иных вопросов, предусмотренных законом.
Федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается существование различных органов, способствующих защите и охране прав и законных интересов детей.
1 сентября 2009 г. после подписания Президентом Российской Федерации Указа
№ 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [4] в Российской Федерации был образован новый институт несудебной защиты прав ребенка.
Целью учреждения должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в соответствии с названным Указом было провозглашено обеспечение эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации.
И, как показывает практика, в области обеспечения прав ребенка Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка предпринимается очень многое. Значительным шагом в повышении роли Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка стало принятие Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [5].
Представляется крайне важным, что институт Уполномоченного по правам ребенка получил закрепление на уровне федерального закона, а не только указа Президента Российской Федерации. Так, в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» была включена статья 161, названная «Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации». Согласно части 1 указанной статьи Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в пределах своих полномочий, предусмотренных соответствующим указом Президента Российской Федерации, обеспечивает защиту прав и законных интересов детей. Поправки, детализирующие особенности деятельности Уполномоченных по правам ребенка, были внесены в Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 54734 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [6], Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [7], Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-
ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» [8], Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации [9] и некоторые другие нормативные правовые акты.
Но, вместе с тем, есть еще отдельные проблемы, касающиеся правовых основ деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, которые нуждаются в решении.
Согласно Указу Президента Российской Федерации Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей предоставляется достаточно широкий круг полномочий. Примечательно, что в Указе Президента Российской Федерации не установлено ни одной конкретной обязанности Уполномоченного, что можно отнести к пробелам данного правового акта. Не определены обязанности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».
Институты Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеют немало схожих черт. Поэтому если проанализировать Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [10], то можно сделать вывод о возможности установления некоторых обязанностей и для Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Например, обязанность извещать заявителя о результатах рассмотрения жалобы; обязанность в случае установления факта нарушения прав ребенка принимать меры в пределах компетенции Уполномоченного; обязанность предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность давать свои объяснения, мотивировать свою позицию и т. д. Их четкое нормативное закрепление, думается, позволило бы устранить
имеющийся пробел, сбалансировать права и обязанности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, повысить эффективность его работы.
При этом не потерял актуальности и вопрос о необходимости принятия специального федерального закона, посвященного институту Уполномоченного по правам ребенка.
Далее следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации применительно к правам человека используются термины «защита» и «охрана» (например, в Конституции Российской Федерации, соответственно в ст. 45 и 82). В п. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [11] используется выражение «законодательство Российской Федерации об охране прав и свобод граждан», в п. 2 ст. 1 — «защита прав и свобод человека и гражданина».
В международных актах также встречаются оба термина. Так, в преамбуле Декларации прав ребенка указано, что ребенок ввиду физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения.
В науке этим терминам, как правило, придается различное значение [12]. Несмотря на очевидную связь между защитой и охраной прав человека, понятия «защита» и «охрана» не следует отождествлять. В данном случае заслуживает внимания позиция, согласно которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушения прав, на устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод, а под защитой — принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке конкретными органами в целях восстановления нарушенного права [13].
По обоснованному мнению В. Г. Бессарабова, специфическая функция охраны государством прав состоит в ее превентивном характере, поскольку на всех ее стадиях существует возможность нарушения этого права, основными же условиями отнесения тех или иных мер к защите являются наличие нарушения права или попытки его нарушить [14].
В этой связи необходимо разобраться в характере той деятельности, которую осуществляет Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для того, чтобы определить, насколько она соответствует заявленным целям.
Указом Президента Российской Федерации предусматривается, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка имеет права, которые реализуются не только при защите уже нарушенных прав ребенка, но и в процессе предупреждении возможных нарушений. Так, право направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и интересов ребенка, заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов, как следует из приведенной формулировки, реализуется уже после обнаружения нарушения прав ребенка. Право же запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы, беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ научные и иные организации, ученых и специалистов и некоторые другие права могут быть осуществлены и в целях предупреждения нарушения прав детей. Точно так же могут быть оценены и права, предоставленные Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».
Таким образом, фактически Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка занимается не только защитой, но и охраной прав детей, профилактической работой по предупреждению их нарушения.
Положительной оценки заслуживает внесение вышеназванным Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [15]. Установление административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, невыполнение его законных требований будет способствовать повышению эффективности работы Уполномоченного. Однако нельзя не заметить, что в некоторых случаях привлечь кого-либо к административной ответственности по ст. 17.2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях будет весьма сложно. Связано это с тем, что в законодательстве, например, не установлен срок, в течение которого федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица должны рассмотреть заключение Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, содержащего рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и интересов ребенка. В этой связи следует юридически оформить обязанность указанных субъектов письменно сообщать Уполномоченному о результатах рассмотрения такого заключения не позднее одного месяца со дня его поступления.
Помимо этого, некоторые виды деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка остаются не урегулированными в законодательстве. Так, на нормативном уровне не решен вопрос об участии Уполномоченного в правотворческом процессе (при разработке и принятии правовых актов, затрагивающих права детей). Например, в ст. 38 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [16] среди лиц, которые вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка не указан. Не упомянут он и среди тех, кто вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях (ст. 66 Регламента). В данном случае весьма интересен Закон Иркутской области от 12 июля 2010 г. № 71-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ир-
кутской области» [17], в ст. 13 которого предусматривается право Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области участвовать в заседаниях Законодательного собрания, в работе постоянных комитетов и постоянных комиссий Законодательного собрания, участвовать в разработке проектов законов Иркутской области, иных нормативных правовых актов Иркутской области по вопросам защиты прав ребенка. Кроме того, Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области в соответствии со ст. 16 названного Закона Иркутской области имеет право обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о принятии федеральных законов и законов Иркутской области по вопросам защиты прав ребенка. Как представляется, подобный опыт регионального законотворчества может быть использован и применительно к Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, что потребует внесения дополнений в первую очередь в Указ Президента Российской Федерации «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и, возможно, некоторые другие нормативные правовые акты.
На сегодняшний день уже существует практика участия аппарата Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в разработке отдельных законопроектов. Это, в частности, проекты Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», проекты некоторых других федеральных законов [18].
Но в целях предотвращения возможного нарушения прав и законных интересов детей важно, чтобы право Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, в разработке проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам защиты прав ребенка было формально закреплено в соответствующих нормативных правовых актах.
Детального правового регулирования требует и процедура рассмотрения поступающих Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка жалоб, обращений. Необходимо установить, при каких условиях они принимаются к рассмотрению, какими могут быть результаты их рассмотрения.
Для правового просвещения в сфере прав ребенка, форм и методов их защиты, размещения заключений, докладов Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка должен иметь свободный доступ к средствам массовой информации. Чтобы обеспечить такую возможность, следует нормативно закрепить положение о том, что периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Схожее требование для периодических печатных изданий содержит Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в части опубликования документов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Поэтому такой же подход логично было бы применить и по отношению к Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.
Проведенное исследование позволяет прийти к выводу о положительной динамике совершенствования правовых основ деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, что, очевидно, свидетельствует о стремлении повысить эффективность его работы, усилить гарантии защиты прав детей в Российской Федерации. Однако наличие целого ряда недостатков и пробелов в законодательстве, регулирующем данную область общественных отношений, предопределяет необходимость продолжения данного процесса с учетом существующей правозащитной практики. И
1. Международная защита прав и свобод человека : сб. документов. М., 1990. С. 385—388.
2. Рос. газ. 2009. 21 янв.
3. Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.
4. Рос. газ. 2009. 4 сент.
5. Рос. газ. 2011. 7 дек.
6. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
7. Собр. законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
8. Собр. законодательства РФ. 2001. № 17. Ст. 1643.
9. Собр. законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
10. Собр. законодательства РФ. 1997. № 9. Ст.1011.
11. Собр. законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
12. См., напр.: Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе / под ред. Л. Д. Воеводина. М., 1987. С. 91.
13. См.: Бутылин В. Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Тюмень, 2001. С. 13; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 21.
14. См.: Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722—2002 гг.): История, события, люди. М., 2003. С. 188—189.
15. Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
16. Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
17. Областная. 2010. 23 июля.
18. Подробнее об этом см.: иК^
http://www.rfdeti.ru/content.php (дата обращения: 15.01.2012).
The legal Basics Actions of Children's
Rights Commissioner
for the President of the Russian
Federation
© Kolosov A., 2012
The article is devoted to analyzes of legal basics actions of Children's Rights Commissioner for the President of the Russian Federation. The changes in legislation which caused by establishing Children's Rights Commissioner for the President of the Russian Federation are analyzed in the article.
Key words: Children's Rights Commissioner for the President of the Russian Federation; children rights; protection of children's rights and interests; legal basics, perfection of legislation.
