CC BY
25А. И. Каплунов, A. 1 Kaplunov,
доктор юридических наук, профессор, Doctor of Law, Professor, Honored
заслуженный работник высшей Worker of the Higher School of the
школы Российской Федерации, Russian Federation, Professor
профессор кафедры of the Department of Administrative Law
административного права of the Saint-Petersburg University
Санкт-Петербургского университета of the Ministry of the Interior ofRussia
DOI:
МВД России and-kaplunov@yandex.ru
О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ И КЛАССИФИКАЦИИ |
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ФОРМ |
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ *
Аннотация: в статье, опираясь на научное наследие Б.М. Лазарева, раскрыва- g ются правовая природа и видовая характеристика административно-процессуальных g форм деятельности органов исполнительной власти. Определяется их правовая при- jï рода, которая состоит в том, что они являются каналом реализации предписаний, Ж т.е. определяют порядок принятия субъектом государственного управления при S исполнении возложенных обязанностей властных решений. Предлагается классифи- s кация процессуальных форм в зависимости от их правовой природы, т.е. специфики реализации на отраслевом уровне основных типов материально-правового регулирования административно-правовых отношений (предписаний, дозволений и запретов). |
Ключевые слова: правовая природа, типы единого метода правового регулирования, административное производство, процессуальные формы реализации пред- § писаний, дозволений, запретов. о с
2 I § §
ON THE LEGAL NATURE AND CLASSIFICATION g g
OF ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL FORMS § Ж
§ ^
M
OF ACTIVITY OF EXECUTIVE AUTHORITIES
s
X
Abstract: the article reveals the legal nature and specific characteristics of
administrative and procedural forms of activity of executive authorities, based on the scientific s. ^
heritage of B.M. Lazarev. Their legal nature is determined, which consists in the fact that | |
they are a channel for the implementation of regulations, i.e. they determine the procedure | u for the subject ofpublic administration to make power decisions in the performance of their
duties. The classification of procedural forms is proposed depending on their legal nature, 53
i.e. the specifics of the implementation at the sectoral level of the main types of substantive -
regulation of administrative and legal relations (prescriptions, permits and prohibitions). 1»
Keywords: legal nature, types of a single method of legal regulation, administrative proceedings, procedural forms of implementation of regulations, permits, prohibitions.
s
п
H
В сентябре 2015 г. в Российской Федерации произошло событие, которое окончательно заставило ученых-администра-тивистов нашей страны скорректировать свои взгляды на понятие
и содержание административного процесса. Речь идет о вступлении в силу 15 сентября 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [1] (далее -КАС РФ), в котором, исходя из использованной в Кодексе терминологии, административное судопроизводство отнесено законодателем к административному процессу. Так, для характеристики участников данного судопроизводства, их процессуального статуса и действий в КАС РФ используется следующая терминология: «административный истец», «административный ответчик» (ст. 38), «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» (ст. 5), «административное исковое заявление» (ст. 4).
Принятие КАС РФ послужило для представителей судебного „о подхода к пониманию административного процесса дополнительным стимулом к дальнейшему продвижению среди коллег идеи административистов о том, что административным процессом сле-№ дует считать только административное судопроизводство [2, с. 6], § а деятельность органов государственного управления, прежде всего § органов исполнительной власти, необходимо рассматривать как 2 административно-процедурную, отрицая наличие процессуальных ^ форм их деятельности.
— Подтверждением того, что такой подход не соответствовал сфор-§ мировавшейся ранее отечественной административно-процессуальной доктрине, служит мнение Б.М. Лазарева, согласно которому «узковедомственный (судебный) подход к пониманию процесса, конечно, продиктован стремлением подчеркнуть особое значение уголовного и гражданского процессов, высокий уровень их развития, но он, по на-<3 шему мнению, все же не соответствует действительности. Процесс, ^ процессуальные формы присущи деятельности всех государственных С органов, а не только суда» [3, с. 10].
Исходя из национальной доктрины административного процесса, 54 его правовая природа как вида юридического процесса обусловлена ^ тем, что он является каналом реализации административно-правового (V типа регулирования общественных отношений в сфере государствен® ного управления [4, с. 68-71], в котором доминирует предписание (обязанность, функциональная обязанность). Административный
I
С
I
«V
процесс обеспечивает исполнение субъектом государственного управления (органами исполнительной власти и их должностными лицами) возложенных на него обязанностей и включает процессуальные формы реализации предписаний, т.е. порядка принятия
субъектом государственного управления при исполнении возложенных обязанностей властных решений (велений), обязательных для объекта государственного управления. Данный вид процессуальной деятельности регламентируется административно-процессуальным законодательством, речь о котором идет в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Административно-процессуальное законодатель- 0 ство, получившее конституционно-правовой статус с принятием 3 Конституции РФ 1993 г., отнесено к совместному ведению Российской § Федерации и ее субъектов. После внесения поправок в п. «о» ст. 71 ® Конституции РФ1, в котором речь стала идти о процессуальном за- д конодательстве, находящемся в ведении Российской Федерации, и поправок к Конституции РФ, внесенных Законом РФ от 14 марта 2020 г. * № 1-ФКЗ и одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля ?! 2020 г., п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ остался без изменения. Это ■§. свидетельствует о том, что наша Конституция не ставит под сомнение 3 наличие административно-процессуальной деятельности органов | исполнительной власти, которая является предметом регулирования административно-процессуального законодательства, а, наоборот, | поощряет ее нормативно-правовое регулирование. д Видовая характеристика форм административно-процессуальной § деятельности субъекта публичного администрирования определяется § тем, что в материальном правовом регулировании управленческих § отношений представлены все три типа единого метода правового д ®
§ И
лирования, определяющим правовую природу административного | |
процесса, в материальном административно-правовом регулировании § й
представлены как гражданско-правовой тип регулирования (путем 1 ■§
регулирования. Наряду с административно-правовым типом регу-
s т
в § § s
ш о о о
з и
а а
55
дозволений), так и уголовно-правовой тип (путем запретов). § ь
Административный процесс, осуществляемый субъектом публичного управления, включает административные производства, которые могут быть сгруппированы в зависимости от специфики реализации на отраслевом уровне основных типов материально-правового регулирования административно-правовых отношений, т.е. в зависимости от их правовой природы.
Так, административно-процессуальной формой исполнения воз- s ложенных на органы исполнительной власти обязанностей в рам- S ках нормотворческой деятельности выступают правотворческие S производства. в
1 Внесена Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: www.pravo.gov.ru, 2014, 6 февраля, № 0001201402060001).
В свою очередь, административно-процессуальными формами позитивного правоприменения, обеспечивающими реализацию дозволений, выступают правонаделительные (сервисные) административные производства.
Правоохранительная деятельность органов исполнительной власти, обеспечивающая соблюдение запретов, включает юрисдик-ционные административные производства.
Как справедливо отмечал Б. М. Лазарев, «всякая процессуальная форма - не самоцель, а средство достижения определенных целей» [3, с. 17]. В связи с этим юрисдикционные производства не являются однотипными по своей юридической природе. Например, к юрис-дикционным административным производствам, обеспечивающим реализацию запретов, относятся следующие производства: по делам об административных правонарушениях, по дисциплинарным делам, „о а также по рассмотрению жалоб о назначении административных наго казаний или наложении дисциплинарных взысканий.
К юрисдикционным административным производствам, обе-се спечивающим реализацию дозволений (защиту прав), принадлежат § производства: по рассмотрению жалоб на решения и действия (без-§ действие) федерального органа, предоставляющего государственную 2 услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, либо государственного служащего [5], по рассмотрению — жалоб на решения о государственной регистрации или об отказе § в государственной регистрации [6].
5 Сторонники судебного подхода к пониманию административного § процесса предлагают рассматривать деятельность органов исполни-С
I
тельной власти как административно-процедурную, а значит, лишить административно-правовой тип материально-правового регулирова-
о ния общественных отношений собственного процесса, являющегося ^ каналом реализации данного типа правового регулирования, и одно-
С
56
временно, по сути, предлагают подменить административный процесс гражданско-процессуальной состязательной формой рассмотрения судом споров о праве между гражданами или их организациями и ор-^ ганами публичного управления.
(V Нельзя не заметить, что происходит последовательное и настойчи-® вое наступление на отечественную административно-процессуальную доктрину и предпринимаются попытки ее трансформировать, а точнее, подогнать под западноевропейские взгляды (подходы), и уже началась модернизация процессуального законодательства под западноевропейские стандарты, в основе которой лежит внешняя идейно-ценностная экспансия и игнорирование мнения подавляющего большинства от-
ечественных цивилистов и административистов о процессуальной природе административного судопроизводства.
Начинаешь задумываться, насколько такого рода вектор теоретико-правового совершенствования отечественной административно-процессуальной доктрины, а по сути дела, отказ от нее, соответствует
национальным интересам Российской Федерации, в число которых 0
входит «7) укрепление традиционных российских духовно-нравствен- 3
§
ных ценностей, сохранение культурного и исторического наследия §
народа России» [7]. Защита этого национального интереса обеспечи- ®
вается путем решения такой задачи, как «8) сохранение материаль- д
ного и нематериального культурного наследия российского народа, |
популяризация достижений российской науки» [7]. *
Представители нашей научно-педагогической школы (научная !?
область деятельности «Административное право, административный ■§.
5
процесс»)1, созданной на базе Санкт-Петербургского университета 3
£
МВД России, основателем которой является В.Д. Сорокин, не рас- I сматривают существующие зарубежные подходы к пониманию и содержанию административного процесса, а также к процессуальной | идентификации административного судопроизводства как единствен- д но правильные. Это всего лишь возможные и очень спорные варианты, | не более того. §
Если рассматривать дискуссию о понятии административного § процесса через призму путей дальнейшего совершенствования адми- д ? нистративно-процессуального законодательства, о котором идет речь | 3 в п. «к» ст. 72 Конституции РФ, его систематизации, целесообразности | | принятия типизированных процессуальных законов, например «Об ад- § 1
N
министративном производстве», «Об административных процедурах»
для унификации отдельных видов процессуальной деятельности, § ь
то следует обратить внимание на следующее. | 3
Осуществить кодификацию административно-процессуального § 5
законодательства по образцу и подобию гражданского процессуаль- | | ного и уголовного процессуального законодательства невозможно
в силу многообразия административно-процессуальной деятельно- 57
сти, и прежде всего ее процессуальных форм, различных по своей ^
юридической природе. 0
По справедливому замечанию Б.М. Лазарева, «полная кодифи- £
кация всех административно-процессуальных норм практически 5
1 Указанная научно-педагогическая школа входит в Список научных и научно-педагогических
школ Санкт-Петербурга, включенных в реестр ведущих научных и научно-педагогических школ Санкт-Петербурга распоряжением Комитета по науке и высшей школе от 13 декабря 2013 г. № 99 в соответствии с решением Президиума Научно-технического совета при правительстве Санкт-
Петербурга.
не нужна и, более того, невозможна ввиду объективно необходимого разнообразия административных процедур. Целесообразнее, видимо, издать некоторые новые и усовершенствовать существующие нормативные акты, создав крупные акты о качественно отличных видах процедур» [3, с. 30].
Кодифицировать юрисдикционные производства нецелесообразно в силу того, что они являются процессуальными формами реализации различных видов юридической ответственности либо рассмотрения различных видов обращений. Возможна частичная унификация процессуальных форм правонаделения (позитивных, сервисных административных производств), но для этого необходимо четко определиться с разграничением процессуальных и процедурных форм публичного администрирования, линия разграничения между которыми должна проходить на уровне определения общих черт процесса как юриди-„о ческой категории.
I!
Список литературы:
1. О введении в действие Кодекса административного судопроизводства
I
99
Российской Федерации : федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ //
О СПС «КонсультантПлюс».
® 2. Старилов, Ю.Н. Административный процесс в системе современных
С; научных представлений об административной юстиции / Ю.Н. Старилов //
5 Государство и право. - 2004. - № 6. - С. 5-13.
^ 3. Лазарев, Б. М. Управленческие процедуры / Б.М. Лазарев. - М. : Наука,
§ 1988. - 272 с.
^ 4. Сорокин, В. Д. Административно-процессуальное право : учебник
^ для юридических вузов / В.Д. Сорокин. - СПб. : Юридический центр Пресс,
С 2004. - 536 с.
О; 5. Об организации предоставления государственных и муниципальных
§ услуг : федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 2 июля
§ 2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
§ 6. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
С предпринимателей : федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (в ред.
от 30 декабря 2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс». 58 7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : - указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // СПС «КонсультантПлюс».
