О ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ПРИРОДЕ И СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

А. И. Каплунов,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный работник высшей школы РФ

A. I Kaplunov,

LL.D., Professor, Professor of the Department of Administrative Law of the Saint-Petersburg University of the Ministry of the Interior ofRussia, Honored Worker of the Higher School of the Russian Federation

DOI:

О ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ПРИРОДЕ И СОДЕРЖАНИИ ®

АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА 1

®

о

Аннотация: в статье представлен критический анализ позиции сторонников *

судебного подхода к пониманию административного процесса, процессуальной при- |

роды административного судопроизводства. Доказывается, что процессуальная &

природа административного судопроизводства определяется не предметом (от- О

раслевой принадлежностью материальных норм, закрепляющих дозволения, ставшие g

предметом «спора о праве»), а методом правового регулирования, представленным m

гражданско-правовым типом регулирования общественных отношений, в котором °

доминируют дозволения. Каналом реализации данного типа правового регулирования ^ является гражданский процесс, основанный на состязательном типе юрисдикцион-

ного юридического процесса. Выявлены недостатки закрепленной российским законо- |

дательством модели административного судопроизводства, суть которых состоит *

в том, что состязательный тип юрисдикционного процесса, предназначенный для g

судебной защиты в тяжебных делах истца, т.е. лица, пострадавшего от действий |

должностного лица, применяется также при рассмотрении других администра- Ц

тивных дел по реализации отдельных властных требований к ответчику, а именно Ц

к лицу, нарушившему установленные запреты и ограничения либо совершившему |

административное правонарушение. По сути, для реализации санкций за нарушение g

запрета используется процессуальный порядок, обеспечивающий защиту прав и свобод у

лица при реализации предоставленных ему дозволений. о

Ключевые слова: админитративный процесс, административное судопроизвод- о

ство, предмет и метод правового регулирования, тип юрисдикционного юридического &

процесса, состязательный, следственный. о

га

ON THE PROCEDURAL NATURE AND CONTENT 57^

OF "ADMINISTRATIVE" LEGAL PROCEEDINGS """

s

Abstract: the article presents a critical analysis of the position of supporters of the ^

judicial approach to understanding the administrative process about the procedural nature |

ofadministrative proceedings. It is proved that the procedural nature ofadministrative legal 0

proceedings is determined not by the subject (the branch affiliation of the material norms ° that fix the permits that have become the subject of a "dispute about law "), but by the method of legal regulation represented by the civil law type of regulation of public relations, in which permits dominate. The channel of implementation of this type of legal regulation is a civil

process based on an adversarial type of jurisdictional legal process. The shortcomings of the model of administrative legal proceedings fixed by the Russian legislation are revealed, the essence of which is that the adversarial type of jurisdictional process intended for judicial protection in the litigation cases of the plaintiff, i.e. the person who .suffered from the actions of an official, is also used when considering other administrative cases on the implementation of certain power requirements to the defendant, namely, the person who violated the established prohibitions and restrictions, or committed an administrative offense. In fact, for the implementation of sanctions for violation of the ban, a procedural procedure is used that ensures the protection of the rights and freedoms of a person when implementing the permissions granted to him.

Keywords: administrative process, administrative proceedings, subject and method of legal regulation, type of jurisdictional legal process, adversarial, investigative.

Трудно переоценить вклад сотрудников сектора административного права и административного процесса Института „о государства и права РАН в разработку отечественной доктрины го административного процесса, поскольку отечественная теория адми-^ нистративного процесса берет свое начало с монографии Салищевой а Надежды Георгиевны «Административный процесс в СССР», опу-§ бликованной в 1964 г., в которой был представлен юрисдикционный § подход к пониманию административного процесса [1, с. 16]. Ровно 2 через 40 лет, в 2004 г., Н.Г. Салищева представила свой обновлен-^ ный взгляд на понятие административного процесса [2, с. 221-232], — в котором обосновала «существование и развитие трех видов адми-§ нистративного процесса ... - административные процедуры, адми-5 нистративная юрисдикция, административное судопроизводство» § [3, с. 27-28] (выделено мной. - А.К.). Данный подход можно назвать

«комплексным на основе юрисдикционного».

Вступление в силу Кодекса административного судопроизвод-о ства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [4] (далее ^ - КАС РФ), в котором административное судопроизводство было С отнесено к административному процессу, вызвало недовольство представителей гражданско-процессуального права, а у представителей 58 судебного подхода к пониманию административного процесса появился дополнительный стимул к дальнейшему продвижению среди СЧ коллег-административистов идеи о том, что административным про® цессом следует считать только административное судопроизводство. ^ В связи с этим возникла необходимость обратиться к анализу про-(V) цессуальной природы административного судопроизводства, исходя из процессуальных положений, разработанных в рамках отечественной теории административного процесса. Термин «административное» в наименовании одноименного вида судопроизводства указывает

на связь данного типа судопроизводства с административным правом. Материальные нормы и вид юридического процесса, обеспечивающий их реализацию, несомненно имеют отраслевую связь или корреляцию. Однако она не всегда имеет линейный и прямой характер, как может показаться на первый взгляд, если брать за основу отраслевое материальное и процессуальное терминологическое единство уголовного права и уголовного процесса и гражданского права и гражданского процесса.

В отечественной теории в числе основных свойств процесса как

юридической категории выделяется такое его свойство, как наличие °

«несомненной, хотя и своеобразной связи процесса, прежде всего Л

гражданского, уголовного и административного, с методом правового ^

регулирования» [5, с. 154]. Данное свойство юридического процесса |

указывает на его связь как с предметом правового регулирования (и от- |

раслевой привязкой материальных норм, реализацию которых он обе- |

спечивает), так и с типами единого метода правового регулирования. £

Эта связь в трудах В. Д. Сорокина раскрывается следующим образом. £

Материально-правовое регулирование на макроуровне (на уровне |

правовой системы в целом, имеющей отраслевое деление) представ- Ц

лено тремя типами единого метода правового регулирования: граж- |

данско-правовым (в правовом регулировании которого доминируют 3

дозволения), административно-правовым (в котором доминируют |

предписания) и уголовно-правовым (в нем доминируют запреты). |

Основные разновидности юридического процесса в форме граждан- |!

ского, административного и уголовного процессов есть своего рода |

каналы реализации одноименных типов метода правового регулиро- д

вания [6, с. 18; 7, с. 61-71]. £

Наименования типов метода правового регулирования в этой |

теоретической конструкции получили соответствующую отраслевую §

привязку, поскольку именно в этих отраслях данные типы метода £

материально-правового регулирования (путем дозволений, предпи- 3 саний, запретов) являются доминирующими и проявляются наиболее ярко и рельефно. Такая отраслевая привязка в определенной степени

59

условна, поскольку в любой материальной отрасти в той или иной а

степени представлены все указанные типы регулирования. х

Реализацию гражданско-правового типа регулирования обще- |

ственных отношений, в котором превалирует дозволение, обеспе- |

чивает гражданский процесс, который направлен на защиту прав » физических и юридических лиц от нарушений (включает судебный порядок разрешения споров). Гражданское судопроизводство представлено состязательным типом юрисдикционного юридического

процесса [8, с. 25, 278, 320]. Процессуальная форма этого типа используется для разрешения споров о праве; она включает две стороны спора и арбитра - государство, представленное судом.

В рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются административные дела «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций» (тяжебные дела), о чем прямо сказано в ст. 1 КАС РФ. По сути это «споры о праве» граждан и организаций с властным субъектом по поводу проблем в реализации дозволений; для разрешения этих споров судом используются состязательный тип юрисдикционного юридического процесса и соответствующая процессуальная форма. Термин «административное» не указывает на процессуальную природу данного судопроизводства, а обусловлен отраслевой принадлежностью материальных норм, закрепляющих ^ дозволения, ставшие предметом спора.

§ Материально-правовые нормы, закрепляющие дозволения, % лежащие в основе спора о праве, независимо от их отраслевой принадлежности, имеют одинаковую типологию с точки зрения элементов единого метода правового регулирования (он именуется как гражданско-правовой тип). Их реализация обеспечивается в рамках

g

С одного и того же типа юрисдикционного юридического процесса (со-S стязательного), который по своей процессуальной природе является 2 гражданско-процессуальным.

Гражданское и административное судопроизводства объединяет то, что они обеспечивают реализацию гражданско-правового типа С регулирования, основанного на дозволениях. Отраслевая принадлежность дозволений, по поводу которых возникает спор в рамках § административного судопроизводства, предметное содержание и субъектный состав последнего должны учитываться при устаем новлении особенностей порядка его разрешения; «состязательная» процессуальная форма может иметь модификации, но они не влекут 60 изменения типа юрисдикционного юридического процесса, в рамках

которого разрешается этот спор о праве. {у Таким образом, административное судопроизводство является ® разновидностью процессуальной деятельности, являющейся каналом реализации гражданско-правового типа регулирования общественных отношений, именно это обстоятельство определяет его процессуальную природу. Следовательно, о процессуальном законодательстве, регламентирующем данный вид судопроизводства, речь идёт в пункте «о» ст. 72 Конституции РФ.

Однако для наименования данного вида судопроизводства использована терминология, производная от категории рассматриваемых дел, получивших в ст. 126 Конституции РФ название административных. В свою очередь, видовая процессуальная идентификация административного судопроизводства и отраслевая принадлежность норм КАС РФ определены законодателем в самом КАС РФ только на основе предмета материально-правового регулирования, при полном игнорировании особенностей метода правового регулирования. Соответственно, для характеристики участников данного

судопроизводства, их поцессуального статуса и действий в КАС РФ Щ

используется следующая терминология: «административный истец», Л

«административный ответчик» (ст. 38), «административная процес- ^

суальная правоспособность», «административная процессуальная |

дееспособность», «административная процессуальная правосубъект- |

ность» (ст. 5), «административное исковое заявление» (ст. 4). |

Как видим, терминологическое сопровождение данного вида £

судопроизводства обусловлено категорией рассматриваемых дел, £

получивших наименование административных, а не процессуальной £

природой порядка рассмотрения этих дел, при том, что само наимено- Ц

вание категории рассматриваемых дел не вполне корректно, поскольку |

оно не охватывает всего материально-правового разнообразия рассма- £

триваемых дел. В статье 1 КАС РФ разработчики вынуждены были |

указать, что кодекс «регулирует порядок осуществления администра- 1

.я

тивного судопроизводства при рассмотрении и разрешении ... других §

административных дел, возникающих из административных и иных |

публичных правоотношений». Этот факт свидетельствует о том, что д

материально-правовое содержание рассматриваемых и разрешаемых £

дел выходит за рамки административно-правового регулирования; ма- я

териально-правовая основа «споров о праве» для административного |§

судопроизводства не является определяющей. Его процессуальная £

природа обусловлена не предметом, а методом правового регулиро- 3 вания, представленным гражданско-правовым типом регулирования

общественных отношений, каналом реализации которого является 61

состязательный тип юрисдикционного юридического процесса, 3

который по своей природе является гражданским процессом. X

Представленный анализ свидетельствует о том, что отраслевая Щ

процессуальная природа административного судопроизводства и тип |

юрисдикционного юридического процесса, который лежит в его " основе, определяются в конечном счете не материально-правовым предметным содержанием рассматриваемых дел, а видом метода правового регулирования, который определяет порядок их судебно-

го рассмотрения как канала реализации гражданско-правового типа регулирования общественных отношений. «Поскольку данный тип правового регулирования охватывает различные по своему предмету группы общественных отношений, постольку гражданский процесс "обслуживает" соответствующие этим группам отношений материальные отрасли» [9, с. 46-47]. Поэтому у представителей гражданско-процессуального права и науки гражданского процесса есть достаточные и веские основания рассматривать данный вид судопроизводства в качестве составной части гражданского процесса. После изложенных выше доводов трудно не согласиться с мнением А. Т. Боннер о том, что «административное судопроизводство в Российской Федерации, в полной мере использующее гражданско-процессуальную форму рассмотрения дел, вряд ли может быть названо административно-процессуальной формой рассмотрения дел или административным .а процессом. Это, по существу, слегка подправленное гражданское го судопроизводство, которое к тому же создает для граждан и судей

ряд серьезных, а порой и трудноразрешимых проблем» [10, с. 50]. а Действующее российское законодательство об административном § судопроизводстве создает трудноразрешимые проблемы не только со для граждан и судей в ходе правоприменения, но и проблемы теоре-2 тического и законотворческого характера для ученых и законодателя. s Так, закрепленная в КАС РФ процессуальная форма админи-— стративного судопроизводства, основанная на состязательном типе § юрисдикционного процесса, используется для рассмотрения двух 5 категорий административных дел (тяжебных и по реализации от-§ дельных властных требовании), несмотря на их принципиальное ^ материально-правовое отличие.

Нормы, которые становятся предметом спора в каждой из ука-

99

о занных категории дел, относятся к различным типам единого метода g правового регулирования: в первом случае - к гражданско-правово-С му (закрепляют дозволения), а во втором - к уголовно-правовому (устанавливают запреты на различные виды противоправного и иного 62 девиантного поведения).

В процессуальном смысле тяжебные дела имеют, как справедливо CV отмечает Л. А. Терехова, «ярко выраженный защитный характер». Это ® не просто «механизм рассмотрения спора в суде, а механизм судеб-^ ной защиты лица, пострадавшего от действий должностного лица» (Y) [11, с. 36] (выделено мною. - А.К.). Именно для данной категории дел предназначен состязательный тип юрисдикционного процесса.

При рассмотрении второй категории дел по реализации отдельных властных требований суд « реализует функцию контроля за деятель-

ностью государственных органов и должностных лиц» [12, с. 105], которые выступают в данных делах в качестве административного истца, и принимает решение по существу дела о применении к ответчику (физическому лицу или организации) мер принудительного воздействия. В КАС РФ эти дела получили наименование «других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» (ч. 1 ст. 1). Эти дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за Щ соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций л при реализации отдельных административных властных требований ^ к физическим лицам и организациям, перечислены в ч. 3 ст. 1 КАС РФ. | Административное исковое заявление подается в связи с нарушением | лицом установленных запретов и ограничений либо иным его недо- I пустимым девиантным поведением и необходимостью применения £ в отношении таких лиц санкций и иных мер принудительного воз- | действия (например: п. 1) о приостановлении деятельности или £ ликвидации политической партии; п. 2) о прекращении деятельности Ц средств массовой информации; подп. 2.3) о признании информацион- | ных материалов экстремистскими), а также других принудительных 3 мер (например: п. 6) о госпитализации гражданина в медицинскую | организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационар- 1 ных условиях, в недобровольном порядке). "§

Предметное содержание данной категории дел связано с на- | рушением лицом, являющимся ответчиком в деле, установленных д запретов и ограничений, то есть основано на уголовно-правовом £ типе регулирования общественных отношений, каналом реализации .§ которого является следственный тип юрисдикционного юридиче- § ского процесса, используемый для применения мер ответственности £ за правонарушение. Однако согласно КАС РФ, данная группа адми- 3 нистративных дел рассматривается в гражданско-процессуальном порядке, основанном на состязательном типе юрисдикционного 63 юридического процесса, обеспечивающем реализацию дозволений, 3 и являющимся инструментом «судебной защиты лица, пострадавшего X от действий должностного лица». В этом случае имеет место явное Щ несоответствие между типом правового регулирования и процессу- I альной формой его реализации, а если быть точнее, для реализации » санкций за нарушение запрета используется процессуальный порядок, обеспечивающий защиту прав и свобод лица при реализации предоставленных ему дозволений.

Кроме того, несмотря на усилия законодателя по кодификации административного судопроизводства, КАС РФ так и не стал актом-монополистом в регламентации данного вида судопроизводства. В арбитражных судах административное судопроизводство регулируется разделом III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [13] (далее - АПК РФ). В частности, § 1 главы 25 АПК РФ содержит нормы, устанавливающие «рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности» (ст. 202-206). Согласно этим нормам (ч. 1 ст. 202), рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей арбитражного суда, основано на «состязательном» (исковом) типе юрисдикционного процесса, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях (а точнее, КоАП РФ). В результате получилась гибридная процессуальная форма „о привлечения лиц к административной ответственности, включающая элементы двух типов юрисдикционного правоприменительного процесса - состязательного и следственного, несмотря на «сущностное а различие между судебной защитой и "наказательной" юрисдикцией» § [11, с. 44]. Трудно не согласиться с мнением цивилистов, что «дела § об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции 2 арбитражных судов, лишь формально могут быть отнесены к арби-^ тражному судопроизводству, а по сути они противоречат цивилистиче-— ской природе этого судопроизводства» [14, с. 29-30], «они чужеродны § для арбитражного суда» [11, с. 38].

5 Процессуальный порядок привлечения к административной от-§ ветственности, как представляется, независимо от субъекта, принима-^ ющего решение о назначении наказания, и субъекта, привлекаемого к ответственности, нельзя превращать в спор между правонарушите-о лем и должностным лицом контрольно-надзорного органа, выявившим ^ административное правонарушение. Этот процессуальный порядок С должен быть урегулирован в едином нормативном акте и основан не на состязательном, а на следственном типе юрисдикционного право-64 применительного процесса. Думается, что процессуальная форма реализации административной ответственности как способа охраны СЧ правопорядка в публично-правовой сфере и реакции государства ® на административное правонарушение должна быть урегулирована ^ в новом процессуальном КоАП РФ.

(*} Рассмотренные варианты административного судопроизводства являются примерами общей опасной тенденции встраивания в правоохранительные институты, и прежде всего в институт административной ответственности, инструментов либерализации, таких как

«состязательные формы юрисдикционного типа процесса» (при применении мер административного принуждения) или «медиация». Эти инструменты используются там, где это совершенно неуместно и противоречит нашим представлениям о законности и справедливости.

Список литературы:

1. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева.

- М. : Юрид. лит., 1964. - 158 с.

2. Салищева, Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные 0 проблемы / Н.Г. Салищева / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина.

- М., 2004. - С. 221-232. |

' (О

3. Салищева, Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административ- ,о ного процесса на современном этапе развития российской правовой системы § / Н. Г. Салищева // Актуальные проблемы административного и администра- § тивно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской науч- щ но-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля .§ науки РФ В. Д. Сорокина: в 2 ч. - СПб. : Изд-во Санкт-Петербур. ун-та МВД :§ России, 2010. - Ч. 1. - С. 26-30. а

4. О введении в действие Кодекса административного судопроизводства £ Российской Федерации : федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ // ■§ СПС «КонсультантПлюс». |

5. Сорокин, В.Д. Правовое регулирование. Предмет, метод, процесс I (макроуровень) / В.Д. Сорокин. - СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003. - 661 с. ё

6. Сорокин, В.Д. Административный процесс и административно-про- | цессуальное право / В.Д. Сорокин. - СПб. : Изд-во Юрид. ин-та, 2002. - 474 с. §

7. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник для § юридических вузов / В.Д. Сорокин. - СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. - 536 с. §

8. Павлушина, А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, о перспективы развития / А.А Павлушина ; под ред. В. М. Ведяхина. - Самара : ° Изд-во Самар. гос. эконом. акад., 2005. - 480 с. §

9. Сорокин, В.Д. Административно-процессуальное право / В.Д. Сорокин. §

- М. : Юрид. лит., 1972. - 240 с. §

10. Боннер, А. Т. Административное судопроизводство в Российской £ Федерации: миф или реальность, или Спор процессуалиста с администра- § тивистом / А.Т. Боннер // Закон. - 2016. - № 7. - С. 24-51. 3

11. Терехова, Л. А. Дрейф административного судопроизводства / 65 Л.А. Терехова // Вестник гражданского процесса. - 2020. - № 3. - С. 30-50. -

12. Громошина, Н.А. О принципе активности суда в административном ь судопроизводстве / Н. А. Громошина // Вестник гражданского процесса. X

- 2019. - Т. 9. - № 4. - С. 96-112.

13. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 1 июля 2021 г., с изм. от 22 июля 2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

14. Воскобитова, Л.А. Судопроизводство по делам об административных правонарушениях и его место в системе реализации судебной власти / Л.А. Воскобитова // Мировой судья. - 2017. - № 2. - С. 28-34.

|