CC BY
864
О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ДОГОВОРА СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА
ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
ОСТАПЕНКО Игорь Анатолиевич
Аннотация. В статье рассматривается договор социального найма, который обладает неоднозначной правовой природой, что и предопределило тему настоящего исследования. Изучая правовую природу соответствующего договора, автор приходит к выводу об отнесении указанной правовой конструкции к разновидности административного договора.
Annotation. The article considered the contract of social hiring. This agreement has ambiguous legal nature and that determined the theme of this study. Exploring the legal nature of the respective contract the author comes to the conclusion about reference of this agreement to the administrative contract.
Ключевые слова: административный договор, теория административного договора, практика административного договора, элементы административного договора, государственное управление.
Key words: administrative contract, administrative contract theory, administrative contract implementation, elements of administrative contract, public administration.
Стоит отметить, что правовая природа договора социального найма на сегодняшний день не вполне изучена в различных юридических аспектах. Его неоднозначная правовая природа позволяет выделить определенную специфику, присущую данному виду договора, не свойственную договорам частно-правового характера.
Ранее нами уже был рассмотрен ряд договоров1, которые по своей правовой сущности тяготеют не к частноправовой природе, а в большей или меньшей степени содержат в себе публично-правовые элементы, которые не присущи для гражданско-правовых договорных конструкций.
Такие договоры, на наш взгляд, с неоднозначной правовой природой, в большей или меньшей степени содержат в себе признаки, свойственные административному договору.
Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых в обязательном порядке является государственно-властный субъект, нормативной базой соответствующего соглашения являются нормы административного права, цель соглашения - удовлетворение публично-правовых интересов. Пра-
вовой режим данного договора содержит административно-правовые элементы, которые не свойственны частному праву. Такое соглашение является юридическим фактом, заключение его означает возникновение административного правоотношения, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей субъектов административного договора. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные пра-воотношения2.
В связи с тем, что административный договор - комплексное по своей юридической природе соглашение, имеющее элементы как гражданско-правовых договоров, так и иных публичных договоров, то порой достаточно сложно отграничить правовую природу одного соглашения (договора) от схожей иной договорной конструкции.
Традиционно к числу административных договоров относят3:
- договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
- договоры в сфере управления государственной собственностью;
1 См., например: Остапенко И.А. Правовая природа договора аренды лесного участка // Мы и право : науч.-практ. журн. Волгоград : Изд-во Волгоград. ин-та экономики, социологии и права, 2012. № 3 (16). С. 30-35 ; Он же. Правовые формы взаимодействия казачьих общин и органов исполнительной власти Российской Федерации // Там же. № 2 (15). С. 17-22.
2 Остапенко И.А. Теория административного договора : моногр. Волгоград : Изд-во Волгоград. ин-та экономики, социологии и права, 2011. С. 60.
3 Бахрах Д.Н. Административное право : учеб. для вузов.
М., 2000. С. 132-133.
- договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
- финансовые и налоговые соглашения;
- контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;
- договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
- различного рода концессии и инвестиционные соглашения;
- договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).
В процессе изучения правовой природы того или иного соглашения (договора) исследователь должен принимать во внимание сформировавшиеся в науке административного права существенные признаки административного договора.
К существенным признакам административного договора следует относить:
- сторонами административного договора выступают органы государственного управления (особый субъектный состав);
- предметом договора являются действия, представляющие собой реализацию их планово-организационных функций4;
- особый порядок заключения и исполнения данных соглашений;
- подобные договоры порождают дополнительные права и обязанности сторон, по сравнению с общей правсубъектностью сторон, закрепленной в административном законодательстве;
- административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют прежде всего, нормы административного права. В то же время, как было указано выше, подобные соглашения, помимо норм административного права, могут включать в себя правовые элементы иных отраслей права;
- цель подобных соглашений - удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;
- многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких отраслей;
- определенный уровень контроля за его реализацией со стороны органов управления;
4 Покровский Б.В., Покровский Б.В. Договор в народном хозяйстве. Алма-Ата : Наука, 1987. С. 68.
- административные договоры имеют, как правило, организационное содержание (управленческий характер), их целью является достижение общественно значимых результатов;
- автономия воли сторон административного договора не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Заключение административного договора не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права;
- административный договор может заключаться непосредственно на основе норм действующего законодательства либо на основе нормативных и индивидуальных административных актов;
- возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной.
Кроме того, анализируя ряд нормативноправовых актов5, а также специальную литературу можно выделить и иные признаки административного договора6.
По нашему мнению, административным договором следует признавать и договор социального найма жилого помещения.
Последний в настоящее время выступает одним из способов удовлетворения жилищных потребностей граждан. Основополагающим актом в правовом регулировании жилищных отношений, в том числе и договорных, выступает Конституция Российской Федерации. Так, ст. 40 закрепляет право каждого гражданина на жилище, которое выражается в юридически обеспеченной возможности улучшить свои жилищные условия любым доступным способом. Право на жилище может быть реализовано как путем приобретения жилья в собственность на основании совершаемых сделок, кооперативного и долевого участия в строительстве индивидуального жилищного строительства, так и получения жилья во владение и пользование на основании договора социального найма жилого помещения.
5 См. подробней: Остапенко И.А. Элементы административного договора в законодательстве Российской Федерации // Мы и право : науч.-практ. журн. 2011. № 2 (11) ; Он же. Элементы административного договора в региональном законодательстве // Бизнес. Образование. Право : Вестн. Волгоград. ин-та бизнеса. Волгоград, 2011. № 4 (17).
6 Остапенко И.А. О понятии «административный договор» // Мы и право: науч.-практ. журн. Волгоград, 2011. № 3 (12).
В России договор найма жилого помещения получает свое самостоятельное законодательное закрепление с принятием в 1961 году Основ гражданского законодательства, содержащих отдельную главу «Наем жилого помещения». Прежде отношения по пользованию жилыми помещениями регулировались нормами об имущественном найме. В частности, Гражданский кодекс 1922 года содержал лишь отдельные положения, специальным образом регулирующие наем жилья. Это нормы об основаниях и порядке расторжения договора, о размере платы за наем и др.
Полноценная кодификация жилищного законодательства была осуществлена в начале 80-х годов прошлого века: 24 июня 1981 года Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик7, а 24 июня 1983 года - Жилищный кодекс РСФСР8. Именно последний стал основой нормативно-правового регулирования найма жилья до введения в действие части второй Гражданского кодекса России. В частности, гл. 2 ЖК РСФСР закрепила нормы, регулирующие пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда. Что же касается отношений по пользованию жилыми помещениями в домах частного жилищного фонда, то они до 1 марта 1996 года складывались в рамках договора аренды на основании ст. 17 Закона РФ от 24 декабря 1992 года «Об основах федеральной жилищной политики»9.
С принятием второй части Гражданского кодекса РФ идея разграничения найма жилья на коммерческий и социальный получила законодательное закрепление. Общепринятый термин «договор найма жилого помещения» дал название одноименной гл. 35 ГК РФ, в которой предусматривается возможность заключения нанимателем с собственником жилого помещения (наймодателем) договора по поводу владения и пользования жилым помещением за плату. Такой договор получил название «договор коммерческого найма». Данное понятие используется, как правило, в научной литературе10, в Гражданском кодексе оно не содержится.
7 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 834.
8 Там же. 1983. № 26. Ст. 883.
9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 147.
10 См., например: Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С. 49 и далее; Толстой Ю.К. Жилищное
право. М., 1996. С. 21 и далее ; Сосипатрова Н.Е. Социальный и коммерческий наем в жилищной сфере // Государство и право. 1997. № 4. С. 13-18 ; Седугин П.И. Жилищное право. М., 1998. С. 156 и далее.
Проведя систематическое толкование норм гл. 35 ГК РФ, можно прийти к выводу, что статьи, содержащиеся в ней, регулируют прежде всего коммерческий наем жилых помещений, а к социальному найму применяются лишь отдельные положения, в частности: ст. 672 об объекте договора социального найма и правах членов семьи нанимателя, ст. 674 о форме договора, ст. 675 о сохранении договора найма жилого помещения при переходе права собственности на жилое помещение, ст. 678 об обязанностях нанимателя, ст. 680 о временных жильцах, п. 1-3 ст. 685 об отдельных условиях поднайма жилого помещения. Что же касается всестороннего регулирования договора социального найма жилого помещения, то оно осуществляется жилищным законодательством, как указывает п. 3 ст. 672 ГК РФ.
Вместе с тем ст. 672 ГК РФ содержит правила, определяющие объект этого договора, -он заключается по поводу жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищному фонду социального использования.
Полноценного определения договора социального найма Гражданский кодекс не содержит, его мы находим в п. 1 ст. 60 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ (далее - ЖК РФ): «По договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник государственного либо муниципального жилищных фондов (уполномоченный орган государственной власти либо орган местного самоуправления) или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) -жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем на условиях, установленных настоящим» (со^икаПр1^://оШте/ ref=C42FAE9CAAA0DF90BA9F9579006F012 0E9E49649F40E429859D59F60f8dFH)11.
Конструкция правоотношения по предоставлению жилого помещения закреплена в действующем законодательстве. Законодатель непосредственно устанавливает «право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях» (ст. 53, 55 ЖК РФ).
В советской и современной российской литературе практически все исследователи рассматривают правоотношения по пользованию жилыми помещениями в качестве граж-
11 Российская газета. 2005. 12 янв.
данско-правовых, чего нельзя сказать о правоотношениях по предоставлению жилых помещений.
В качестве административно-правового данное отношение характеризовали В.Ф. Чигир12, Р.А. Ханнанов13, А.Н. Кичихин, И.Б. Мартко-вич, Н.А. Щербакова14, косвенно Ю.Г. Басин15 и др. Основные аргументы в пользу указанной точки зрения: данные правоотношения «вытекают из исполнительно-распорядительной деятельности этих органов» и жалобы граждан, связанные с этими отношениями, суду неподведомственны, рассматриваются в административном порядке (второй аргумент в настоящее время утратил свое значение, однако его можно модифицировать, указав, что судам данные споры подведомственны, но рассматриваются в порядке производства из публичных отношений).
В вопросах правового регулирования жилых помещений, вытекающих из договора коммерческого найма жилых помещений, законодатель установил приоритет гражданского законодательства, а для договоров социального найма - жилищного.
Исследуемая специфика договора социального найма складывается из ряда существенных особенностей.
Прежде всего, договор социального найма имеет четко выраженную социальную направленность: удовлетворять жилищные потребности граждан. Тем и объясняется характерный для договора социального найма административный метод правового регулирования, который в наибольшей степени отражает его специфику и содержание. Действительно, отсутствие административных предписаний, составляющих основу правоотношений по социальному найму, лишило бы той социальной значимости, которую заложил законодатель.
Далее, договору социального найма не свойственен принцип свободы договора, раскрытый в ст. 421 ГК РФ. Наймодатель и наниматель не свободны в определении размера предоставляемого жилого помещения, платы за жилье, срока договора, возможности вселе-
12 Чигир В.Ф. Советское жилищное право. Минск, 1968.
С. 46.
13 Ханнанов Р.А. Основания возникновения советских жилищных правоотношений : дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1971. С. 12.
14 Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность. Комментарии и разъяснения. М., 1997. С. 128.
15 Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-
Ата, 1963. С. 24.
ния граждан, постоянно проживающих с нанимателем (за исключением несовершеннолетних детей). Кроме того, его заключение связано с наличием целого ряда административно-правовых предпосылок. Подтверждая этот вывод, П.И. Седугин абсолютно обоснованно указывал на то, что «право на жилое помещение социального использования возникает у гражданина из сложного юридического состава, который включает в себя такие элементы, как признание его нуждающимся в улучшении жилищных условий; решение соответствующих компетентных органов о предоставлении ему конкретного жилого помещения с выдачей ордера на вселение в это помещение; заключение договора социального найма между соответствующей организацией и гражданином, на имя которого выделено жилое помещение и выдан ордер»16. В Жилищном кодексе РФ практически не изменен этот порядок, за исключением выдачи ордера - она не предусмотрена.
Как уже отмечалось, договор социального найма заключается по поводу жилых помещений, входящих в государственный и муниципальный жилищный фонд социального использования. Под этим фондом в п. 1 и 3 ст. 19 ЖК РФ понимается совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. При этом получить жилье возможно только в пределах нормы согласно п. 1 ст. 50 ЖК РФ.
Другая особенность выражается в специальном субъектном составе. Наймодателями по договору социального найма, как правило, выступают дирекции единого заказчика. Однако такое право может быть предоставлено и иным юридическим лицам17. Нанимателем в договоре социального найма может быть только гражданин (п. 1 ст. 60 ЖК РФ). Закон предъявляет специальные требования к социально-экономическому статусу нанимателя, как мы это видим из ст. 49 ЖК РФ.
Договор социального найма по ряду своих существенных признаков тяготеет в большей
16 Седугин П.И. Жилищное право. М. : Норма, 2003. С. 114 ; на сложный юридический состав, из которого возникает право на жилое помещение по договору социального найма, указывает и Л.М. Пчелинцева (см.: Пчелинцева Л. Предоставление жилья по договору социального найма // Законность. 2004. № 5. С. 2324).
17 См., например: Пункт 1 ст. 21 Закона г. Москвы от
11 марта 1998 г. № 6 (ред. от 16 февраля 2005 г.) «Основы жилищной политики города Москвы» // Ведомости Моск. гор. Думы. 1998. № 5. Ст. 56.
степени к одной из разновидностей административного договора, так как:
во-первых, одной из сторон договора является орган государственной власти - орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий полномочия в сфере удовлетворения гражданами потребности в жилье;
во-вторых, условия договора, его форма и структура определяются не самими сторонами, а кодифицированным федеральным законом, который содержит необходимые условия и элементы указанного договора;
в-третьих, подобные договоры заключаются для удовлетворения общественного (публичного) так и государственного интереса (эффективное управление государственной собственностью), а административные договоры в свою очередь имеют, как правило, организационное содержание (управленческий характер), их целью является достижение общественно значимых результатов;
в-четвертых, прерогативные полномочия органов исполнительной власти по отношению к своему контрагенту и как следствие вышеуказанного в подобного рода соглашениях осуществляется обязательный контроль над его реализацией со стороны органов управления;
в-пятых, многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких отраслей. Договор социального найма жилого помещения, помимо своей специфики в содержании, в процессе заключения и исполнения, содержит много элементов из гражданско-правовых договоров, а именно договора коммерческого найма;
в-шестых, в ЖК РФ установлен особенный порядок заключения подобных договоров;
в-седьмых, в указанной правовой конструкции ограничен принцип свободы договора;
в-восьмых, особый порядок, предшествующий заключению договора, который не свойственен договорам гражданско-правового характера.
На основе вышеизложенного возможно с определенной долей уверенности утверждать, что договоры социального найма, заключаемые между органами исполнительной власти и нанимателями жилого помещения, попадают под ряд вышеуказанных свойств, присущих административному договору. Поэтому данный вид соглашений может быть отнесен к одному из видов административных договоров, которые заключаются органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере управления государственной собственностью.
