О правовом статусе и направлениях деятельности полиции в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Коннов И.А. ©

Кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной

деятельности Приволжского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»

О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ И НАПРАВЛЕНИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье рассматриваются особенности правового положения полиции на различных этапах исторического развития России.

Ключевые слова: милиция, полиция, управление, общепризнанные принципы, нормативные правовые акты.

Keywords: militia, police, government, generally recognized principles, normative legal acts.

Одним из древнейших и неотъемлемых компонентов мировой цивилизации, играющего главную роль в обеспечении внутренней безопасности любой страны является полиция. В Российской Федерации полиция это составная часть единой централизованной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) [3].

В статье 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» определено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка и для обеспечения общественной безопасности. При этом полиция должна «незамедлительно» приходить на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств [1].

Совершенствование государственных и правовых институтов предполагает их развитие с учетом опыта, наработанного предшествующими поколениями. Исследование деятельности современной российской полиции невозможно без обращения к вопросам истории.

История первых полицейских подразделений в России начинается с 1718 года, когда в Санкт-Петербурге впервые утверждается должность генерал-полицмейстера и в обязанность которого вменяется организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности [10].

Полиция того времени представляла собой единый централизованный орган, где главная полицмейстерская канцелярия в Санкт-Петербурге имела значительный вес в государственной и общественной жизни страны. Финансовую основу их деятельности составляли местные доходы, а также казенные средства, выделявшиеся на содержание местных военных гарнизонов.

Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции в России явилось издание в 1782 г. «Устава благочиния, или полицейского», который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния [9]. Большим преимуществом вновь принятого «Устава...» было то, что им вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников. Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению.

«Устав благочиния, или полицейский» 1782 г. впервые не только устанавливал строго определенные, профессиональные качества, необходимые полицейским чиновникам для полноценного несения службы, но и настойчиво прививал высоконравственные принципы поведения и отношения к своему делу. «Уставом...» подробно регламентировалась деятельность управ благочиния, других полицейских подразделений и должностных лиц.

«Устав... » не определял образовательный ценз при приеме на службу в полицию и не регламентировал вопросы профессиональной подготовки сотрудников. В то же время развитие общественных отношений диктовало необходимость объективного повышения уровня общей

© Коннов И.А., 2013 г.

грамотности работников полиции. В связи с этим безграмотному или малограмотному полицейскому невозможно было выполнять свои служебные функции в полном объеме [14].

Характерно, что полиция рассматриваемого периода была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной полицией. Следует обратить внимание на то, что в XVШ веке делались попытки превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции Российской империи, но они не имели успеха [11].

В начале 60-х годов XIX века были предприняты меры по реформированию полиции. 25 марта 1859 г. Александр II утвердил «Главные начала для устройства уездной полиции», которые легли в основу дальнейших преобразований [15]. В это же время из обязанностей полиции были исключены следственные и хозяйственно-распорядительные функции, а в июле 1860 года учреждается институт судебных следователей, и, соответственно, из ведения полиции выделяется проведение следствия.

Одновременно в 1860 года в «Наказе полициям о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» уточняются полномочия полиции по производству дознания. В 1861 г. Александр II утверждает «Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях», который был издан в развитие «Главных начал для устройства уездной полиции» и некоторым образом корректировал соответствующие разделы. 25 декабря 1862 г. Александр II утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах», которые должны были изменить структуру и организацию деятельности полиции. В соответствии с «Временными правилами...» городская и земская полиция объединялись в уездную полицию. В столицах и губернских городах сохранялась отдельная от уездной городская полиция. В городе начальником полиции оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом; в его подчинении был один офицер и один канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками как низшими чинами полиции [13].

Реформа полиции в дореволюционной России предусматривала внесение существенных изменений в структуру и методы полицейской службы Российской империи начавшегося XX столетия [12]. Российская полицейская служба на данный период представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений.

Изменившиеся условия политической и общественной жизни после революции 1905 года потребовали радикальных мер по перестройке полиции в Российской империи. По инициативе П.А. Столыпина была создана Особая «междуведомственная» комиссия для подготовки полицейской реформы в Империи, которая приступила к работе осенью 1906 года. Как и в 2010 году, когда активно обсуждался законопроект о полиции, в 1909 г. сведения о реформе полиции и подготовленных проектах также были представлены в средствах массовой информации. На страницах печати обсуждался прежде всего вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения, о видах полиции.

Данная реформа не была доведена до логического конца, т.к. 25 октября 1917 года власть в России в результате вооруженного восстания перешла к ЦК партии большевиков и все действующие органы власти были распущены.

В ходе установления диктатуры пролетариата возникла необходимость образовать специальный орган охраны революционного порядка. 28 октября 1917 года было издано постановление Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР «О рабочей милиции», которая учреждалась при Совете рабочих и солдатских депутатов.

Народный Комиссариат Внутренних Дел и Народный Комиссариат Юстиции (НКЮ) РСФСР в октябре 1918 года по поручению Совнаркома издали Инструкцию об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции, закрепившую основные принципы ее организации и деятельности [8]. Основными задачами милиции были: охрана революционного порядка, обеспечение соблюдения закона всеми гражданами. Милиция проводила дознание по уголовным делам, осуществляла в этих целях определенные процессуальные действия, выполняла поручения судебных и следственных органов, приводила в исполнение приговоры.

В 1921-22 годах милиции наряду с Государственным политическим управлением (ГПУ) при НКВД РСФСР пришлось вести широкую борьбу с бандитизмом. Большую роль сыграла милиция в охране народного достояния и борьбе с хозяйственными и должностными преступлениями. В 1925-26 годах на милицию были возложены обязанности оказывать содействие органам государственного управления в охране лесов, сборе налогов, исполнении решений судов по гражданским делам и т. д. Также была создана ведомственная милиция для охраны государственных предприятий и учреждений.

Позднее, в 1931 году, было издано Положение о Рабоче-крестьянской милиции Союза ССР [7]. В этом документе впервые регламентировалась организация милиции и её деятельность в масштабе всего Союза, оно также предусматривало более полное подчинение местных органов милиции ее центральным органам. Централизация была усилена еще больше, когда в 1932 году было создано Главное управление Рабоче-крестьянской милиции при Объединенном государственном политическом управлении (ОГПУ), подчинившее республиканские управления.

В 1934 году был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел, и Главное управление милиции было включено в его состав. В конце 30-х годов в составе НКВД СССР по-прежнему функционировало Главное управление милиции, которое руководило общей милицией и уголовным розыском. Сохранялись принципы организации деятельности советской милиции, сложившиеся еще в первые годы Советской власти.

В августе 1962 г. принимается постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам работы советской милиции, которое наметило ряд важных организационных мер, направленных на улучшение ее деятельности. В постановлении были определены меры по повышению уровня работы милиции, укреплению ее кадрового состава, обеспечению ее органов средствами связи, транспортом, специальной техникой.

Основные задачи милиции, ее место и роль в системе органов государственного управления были определены в Положении о советской милиции, утвержденном Советом Министров СССР 17 августа 1962 года. Положение указывало, что милиция является административно-исполнительным органом Советского государства, призванным охранять общественный порядок в городах, населенных пунктах и на транспортных магистралях, обеспечивать охрану социалистической собственности, личности и прав граждан от преступных посягательств, своевременно предупреждать, пресекать и раскрывать уголовные преступления. В нем подчеркивалось, что всей своей деятельностью милиция служит народу, поддерживает постоянную связь с широкими массами трудящихся и общественными организациями, опирается на их помощь и поддержку.

В 60-е -70-е годы было принято несколько важных нормативно-правовых актов,

направленных на совершенствование организации и деятельности милиции. 19 ноября 1968 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему укреплению советской милиции». В 1973 году был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью», Совет Министров СССР утвердил новое Положение о советской милиции. Были приняты нормативные акты об основах оперативно-розыскной деятельности, о прохождении службы в органах внутренних дел, Дисциплинарный устав и другие нормативные документы.

29 июля 1970 года приказом МВД СССР была введена в действие «Инструкция по службе участкового инспектора милиции», которая предусматривала, в частности, что на должности участковых инспекторов должны назначаться лица, имеющие не ниже среднего юридического образования. Для этого в специальных средних школах милиции открывались отделения подготовки участковых. В целях совершенствования службы участковых инспекторов милиции в ГУООП МВД СССР в декабре 1986 г. было создано управление по организации работы участковых инспекторов милиции и их взаимодействию с общественностью. 4 ноября 1987 г. ЦК КПСС и совет Министров СССР приняли специальное постановление «О мерах по совершенствованию работы участковых инспекторов милиции, улучшению их материального положения» [6].

В 70-е годы существенно активизировалось нормативно-правовое регулирование различных сторон организации и деятельности милиции. Кроме названных выше были приняты такие основополагающие акты как: Дисциплинарный устав органов внутренних дел, Положение о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Положение о Министерстве внутренних дел от 16 июня 1972 года, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 года «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» и др.

Резкое ухудшение криминогенной обстановки в стране с началом «перестройки» потребовало принятия адекватных мер. В 80-е годы большую остроту приобретает проблема усиливающейся в стране наркомании. В МВД СССР, МВД республик, УВД краевых и областных исполкомов и крупных городских отделах внутренних дел были созданы координационные комиссии для обеспечения взаимодействия с другими ведомствами и учреждениями. В декабре 1991 года в МВД России была создана самостоятельная служба по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

В ноябре 1987 года были образованы отряды милиции специального назначения (спецназ). Согласно приказу МВД СССР от 3 октября 1988 года вместо спецназа были созданы отряды милиции особого назначения (ОМОН), основной задачей которых является поддержание порядка при проведении различных массовых мероприятий, стихийных бедствиях, катастрофах и т.п.

В начале 1989 года в составе МВД СССР было создано 6-е Главное управление по борьбе с организованной преступностью.

Мероприятия по перестройке жизни страны логически привели к необходимости глубокой реформы политической системы. Ее главным звеном стала демократизация системы государственного управления, ослабление централизма, расширение компетенции республиканских органов. Поэтому важное значение имел Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 октября 1989 года «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР». С его созданием МВД СССР перестает непосредственно осуществлять свои функции на территории РСФСР. Все органы внутренних дел на территории Российской Федерации становятся подведомственными МВД РСФСР и входят в единую общесоюзную систему таких органов.

В новейшей истории России милиция входила в систему Министерства внутренних дел РФ. Задачи этой структуры регулировались Конституцией РФ, Федеральным Законом «О милиции» [2], положением «О службе в органах внутренних дел», другими федеральными законами и международными договорами.

Милиция подразделялась на милицию общественной безопасности и криминальную милицию. Отличия между ними заключались в функциях, управлении и финансировании: численность для первой из них определялась по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, для второй - Правительством РФ.

В основные функции милиции общественной безопасности входило обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности и общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых видов преступлений, розыск лиц. Оказывает содействие криминальной милиции.

В состав милиции общественной безопасности входили подразделения дознания, участковых уполномоченных милиции, по делам несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, исполнения административного законодательства, патрульно-постовая служба, органы вневедомственной охраны, отряды милиции особого назначения и государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД).

Задачами криминальной милиции являлось предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по большей части тяжких и особо тяжких, розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, лиц без вести пропавших. Органы криминальной милиции осуществляли борьбу с организованной преступностью.

Милиция общественной безопасности и криминальная милиция являлись органами дознания.

Политические и юридические предпосылки переименования российской милиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» [5], в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.

Вследствие этого Президентом Российской Федерации был предложен законопроект «О полиции», имеющий статус Федерального Закона с 1 марта 2011 года.

Данным нормативным документом устанавливается более цивилизованная модель отношений полиции и общества, сотрудника полиции и гражданина. Закон дает исчерпывающий перечень обязанностей полиции, делает деятельность сотрудника правоохранительных органов более прозрачной для гражданского общества. К сотруднику полиции предъявляются совершенно новые требования.

В Законе «О полиции» адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области создания полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию

правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.

Федеральный закон «О полиции» создает законодательные основы организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями, он предусматривает комплексное решение задач по устранению пробелов, которые существовали в правовом регулировании деятельности милиции. Полиция на современном этапе должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с существующими стандартами.

В пределах своих полномочий полиция оказывает содействие:

- федеральным органам государственной власти;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации и иным государственным органам;

- органам местного самоуправления и иным муниципальным органам;

- общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности и должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Законом также определены основные направления деятельности полиции. Так, деятельность полиции осуществляется по следующим направлениям:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлении и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; - государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

По решению Президента России сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральные законы, другие нормативные правовые акты Президента и нормативные правовые акты Правительства России, а также ведомственные акты МВД России. В своей деятельности полиция руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

МВД России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту и в Правительство России проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.

Полиция является составной частью единой централизованной системы МВД России (ст. 4), и в ее состав могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. Руководство деятельностью полиции осуществляют руководитель МВД России, руководители территориальных органов МВД России и руководители подразделений полиции, и они несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

Состав полиции, порядок ее создания, реорганизации и ликвидации определяются непосредственно Президентом России.

В соответствии с Указом Президента России «Вопросы организации полиции» [4] в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц;

в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при ЧС и осложнениях оперативной обстановки;

д) обеспечение безопасности дорожного движения;

е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к подведомственности полиции;

ж) осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД), оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

и) обеспечение собственной безопасности;

к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;

л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;

п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых ОВД РФ;

р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств -членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

Рассматривая вопрос о правовом статусе и деятельности современной полиции, следует отметить, что с применением Федерального Закона «О полиции» открывается новый этап в развитии форм и методов обеспечения внутренней безопасности государства. Характерный чертой закона является повышение уровня профессионализма кадров, совершенствование организационной структуры аппарата борьбы с преступностью, возрастание роли и значения научно - технических средств в работе полиции. Вместе с тем новый закон направлен на демократизацию полицейского аппарата, укрепление связей с общественностью, гражданами. Есть все основания считать, что реализация положений закона «О полиции» приведет к улучшению криминогенной обстановки в стране, укреплению общественного порядка.

Литература

1. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЭ (ред. от 03.12.2012) «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.

2. Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.04.1991, № 16, ст. 503.

3. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 12.07.2012) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ, 07.03.2011, № 10, ст. 1334.

4. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 «Вопросы организации полиции» // Собрание законодательства РФ, 07.03.2011, № 10, ст. 1336.

5. Указ Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.12.2009, № 52 (1 ч.), ст. 6536.

6. Постановление Совмина СССР от 03.02.1987 № 136 «О мерах по совершенствованию работы участковых инспекторов милиции, улучшению их материального обеспечения» (редакция от 20.07.1990) // Консультант плюс.

7. Постановление СНК СССР от 25.05.1931 № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции» // «СЗ СССР», 1931, № 33, ст. 247.

8. Постановление НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918 «Об организации Советской Рабочее -Крестьянской Милиции (Инструкция)» // «СУ РСФСР» 1918, № 75, ст. 813.

9. Устав благочиния, или полицейский, от 8 апреля 1782 г. // Российское законодательство X-XX веков. Т. 5. М., 1987. С. 324-387.

10. Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 23-25.

11. Курицын В.М. Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1999. С. 8.

12. Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Из исторического опыта реформирования полиции Российской империи (по материалам Особой междуведомственной комиссии по преобразованию полиции в империи сенатора А.А. Макарова, 1906-1912 гг.) // История государства и права. 2009. № 6. С. 23-28.

13. Седунов А.В. Реформирование исполнительной полиции России во второй половине XIX - начале XX века // Миграционное право. 2006. № 3. С. 25-29.

14. Смирнов К.С. Становление и развитие полиции в России: историко-правовой экскурс // Гражданин и право, 2011, №1. - С. 70-80.

15. Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке. СПб, 2002.