CC BY
50
1 Проблемы безопасности и ее обеспечения
О правовом регулировании вынужденной миграции в условиях формирования единого миграционного пространства Союзного государства
К. Д. САЗОН,
доцент кафедры конституционного и международного права,
кандидат юридических наук, доцент (Учреждение образования «Академия МВД Республики Беларусь»)
On the Legal Regulation of Forced Migration in the Context of the Formation of a Single Migration Space of the Union State
K. D. SAZON,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor at the Department of Constitutional and International Law, (Educational Institution «Academy of the Interior Ministry
of the Republic of Belarus»)
В статье рассматриваются некоторые теоретические и практические аспекты унификации и гармонизации национального законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации в области вынужденной миграции в контексте формирования единого миграционного пространства Союзного государства.
Союзное государство, единое миграционное пространство, вынужденная миграция, беженцы, убежище.
Миграционные процессы в настоящее время оказывают существенное влияние на развитие не только отдельных государств, но и целых регионов. Миграционный кризис в Европе выявил множество проблем, достижение согласия в решении которых представляется весьма затруднительным, поскольку обусловливает для европейских государств необходимость принимать обременительные в политическом, экономическом, социальном и даже юридическом смыслах решения. В связи с этим институтам государственной власти в Беларуси и России целесообразно принимать во внимание протекающие во вне процессы и оценивать их возможные последствия для национальных правовых систем.
Разработка унифицированных подходов преодоления последствий миграционного кризиса сопряжена с формированием единого мигра-
124
УДК 325
The article considers some theoretical and practical aspects of unification and harmonization of the national legislation of the Republic of Belarus and the Russian Federation in the field of forced migration in the context of the formation of a single migration space of the Union State.
Union State, single migration space, forced migration, refugees, asylum.
ционного пространства Республики Беларусь и Российской Федерации. В настоящее время Советом Министров Союзного государства утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств — участников Договора о создании Союзного государства на 2017—2020 годы [7]. План содержит необходимый перечень мероприятий организационно-правового и организационно-практического характера, а также мероприятий по вопросам взаимодействия информационных ресурсов и кадрового обеспечения.
Принимая во внимание, что миграционная ситуация в Беларуси и России в последние годы характеризуется значительным увеличением числа вынужденных мигрантов, в рамках обеспечения реализации Плана в части научного обоснования направлений совершенствова-
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Проблемы безопасности и ее обеспечения 1
ния законодательства государств — участников Договора о создании Союзного государства в области вынужденной миграции с учетом общепризнанных норм международного права и передовой практики в данной сфере (и. 1.3), представляется целесообразным обратиться к национальному опыту правового регулирования вынужденной миграции с целью установления существующих проблем, обоснования способов их разрешения и разработки предложений по унификации подходов в законотворчестве и правоприменении.
Основополагающими международными актами в области вынужденной миграции являются Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев [2] (далее — Конвенция) и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. [4] (далее — Протокол). Правовое регулирование общественных отношений в области вынужденной миграции на национальном уровне в Беларуси осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Беларусь [8], законом Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» [12] (далее — закон Республики Беларусь о беженцах), Указом Президента Республики Беларусь от 5 апреля 2006 г. № 204 «Об утверждении Положения о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в республике иностранных граждан и лиц без гражданства» [10] и другими актами законодательства.
В Российской Федерации правовое регулирование вынужденной миграции осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации [9], Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» [13] (далее - ФЗ о беженцах), Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [11], другими актами законодательства.
Правовое регулирование вынужденной миграции в Беларуси и России осуществляется с позиции признания приоритета норм международного права. Внутригосударственные законодательные акты о беженцах содержат правовые нормы, устанавливающие необходимость в случае коллизии норм национального законодательства и норм международного договора руководствоваться нормами международного договора. В целом подобная практика в полной мере соответствует конституционно установленному в Беларуси и России принци-
пу правового государства. Вместе с тем следует признать, что анализируемые акты внутригосударственного законодательства не в полной мере согласуются с положениями Конвенции. Рассмотрим случаи, когда такие противоречия отражаются в национальной трактовке положений об исключении из международной защиты.
Например, Конвенция исключает из международной защиты лиц, которые совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев (раздел Е ст. 1). Закон Республики Беларусь о беженцах предусматривает, что иностранцу может быть отказано в предоставлении статуса беженца, если в период рассмотрения ходатайства о защите иностранец осужден за совершение преступления, отнесенного Уголовным кодексом Республики Беларусь к категории тяжких или особо тяжких (ст. 43). Согласно ст. 9 ФЗ о беженцах лицо лишается статуса беженца, если оно осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации (ч. 2). Представленные национальные правовые нормы, на первый взгляд, не в полной мере согласуются с положениями об исключении, содержащимися в ст. 1 Конвенции.
Вместе с тем детальный анализ конвенционных положений об исключении и оценка результатов следования императивной логике их исчерпываемости порождает в правотворчестве и правоприменении очевидное противоречие. При разъяснении содержания рассматриваемых положений особо подчеркивается, что они применимы только к лицам, совершивших преступления «вне пределов страны, предоставившей убежище» [14, 16]. Это, как полагает И. В. Салеев, свидетельствует о том, что создатели Конвенции хотели исключить ситуацию, когда в статусе беженца отказывается лицу, совершившему преступление на территории страны убежища [17]. Таким образом, по смыслу Конвенции, лицо, совершившее преступление на территории государства-убежища, не подпадает под положения об исключении из международной защиты и ему в Республике Беларусь, а равно и в Российской Федерации может быть предоставлен статус беженца.
Подобное истолкование конвенционных положений об исключении не устраняет их содержательную противоречивость, заключенную, по мнению автора, в том, что, с одной стороны, государство обеспечивает общественную безопасность, не предоставляя статус беженца лицу, нарушившему уголовный закон другой страны, с другой — должно пренебречь защи-
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
1 Проблемы безопасности и ее обеспечения
той собственных конституционных интересов и предоставить в установленных случаях статус беженца лицу, совершившему преступление на его территории. Подобная императивность и ограниченность конвенционных положений об исключении не согласуется с самой логикой правового государства, которое призвано защищать конституционный строй, законность и правопорядок, что в правоприменении приводит к результатам, которые, на наш взгляд, соответствуют критерию явной неразумности.
Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. [3] (далее — Венская конвенция) «договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора» (п. 1 ст. 31). При этом толкование международного договора должно иметь здравый смысл и не вести к абсурду [18].
В связи с этим отметим, что толкование международного договора, которое приводит к абсурдным или неразумным результатам, предусматривает возможность обращения к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение термина договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора (ст. 32 Венской конвенции). Исследование материалов, отражающих особенности подготовки Конвенции, позволило экспертам и ученым заключить, что целью исключения из международной защиты лиц, совершивших тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев, является «защита общества принимающего государства от опасности допуска беженца, совершившего серьезное уголовное преступление» [14, 16]. Следовательно, Конвенция в качестве защищаемой ценности рассматривает общественную безопасность принимающего государства. Представленное официальное и доктринальное толкование содержания конвенционных положений об исключении в контексте их согласования с аналогичными правовыми нормами Закона о беженцах и ФЗ о беженцах, по-нашему мнению, может быть охарактеризовано как толкование, которое приводит к результатам, которые являются неразумными (ст. 32 Венской конвенции) и не соответствуют целям рассматриваемого международного договора. Подобный результат, как утверждает Г. С. Гудвин-Гилл, не удивителен, если учитывать то, что «в подготовительных материалах Конвенции обнаруживается мно-
126
го нерешенных вопросов, касающихся общего отказа преступникам в предоставлении статуса беженца, вследствие чего в окончательном тексте Конвенции круг преступлений ограничен теми, которые совершены "вне страны, давшей убежище, и до того, как [виновные] были допущены в страну в качестве беженцев"» [19].
Принимая во внимание изложенное, учитывая официально артикулированную и доктринально обоснованную цель конвенционных норм об исключении, представляется возможным сделать вывод о том, что применение государством иных, не предусмотренных Конвенцией, мер, направленных на достижение заявленной цели международного договора, согласуется с принципом добросовестного толкования международного договора. С этой точки зрения законодательное установление возможности отказа в предоставлении статуса беженца лицу (признании беженцем), если в период рассмотрения ходатайства о защите иностранец осужден за совершение преступления на территории государства-убежища, может рассматриваться как надлежащее исполнение государством договорных обязательств, поскольку реализация указанной правовой нормы в правоприменительной деятельности обеспечивает «достижение согласованной цели договора, чтобы в полном объеме был получен результат, к которому вместе стремятся участники договора» [15]. Отметим, что подобная практика правового закрепления оснований исключения лиц из международной защиты не противоречит ч. 2 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., закрепляющей, что «право искать и пользоваться убежищем не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления» [1].
В связи с этим представляется целесообразным с точки зрения обеспечения целостности таких конституционных ценностей, как общественный порядок и национальная безопасность, существующую в Беларуси и России практику установления нормативных правовых оснований исключения лиц из международной защиты признать соответствующей конституционно защищаемым целям и принципам.
Далее отметим, что положения об исключении также указывают на признание не нуждающимися в международной защите лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны. Норма подобного содержания отражена и в национальных законах о беженцах. Статья 3 закона
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Проблемы безопасности и ее обеспечения 1
Республики Беларусь о беженцах закрепляет, что «в Республике Беларусь статус беженца, дополнительная и временная защита не могут быть предоставлены иностранцам, за которыми компетентные органы государства их постоянного проживания, не являющегося государством их гражданской принадлежности, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства». Положения ФЗ о беженцах также не распространяются на лицо, за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства (ст. 2).
В соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 25 декабря 1998 г. о равных правах граждан на территории договаривающихся государств [5] за гражданами России и Беларуси признаются равные гражданские и некоторые социально-экономические права. Договор о создании Союзного государства [6] устанавливает, что граждане России и граждане Беларуси являются одновременно гражданами Союзного государства. Закрепляется, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства — участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств — участников, договорами между ними (ст. 14). При этом каждый гражданин государства — участника имеет право на защиту на территории третьего государства, где не имеется представительства государства — участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений дру-
Список литературы:
1. Всеобщая декларация Организации Объединенных Наций прав человека [принята в г. Нью-Йорке 10.12.1948] // СПС Консуль-тантПлюс: Беларусь.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев [заключена в г. Женеве 28.07.1951] // СПС Консуль-тантПлюс: Беларусь.
3. Венская конвенция Организации Объединенных Наций о праве международных договоров [заключена в г. Вене 23.05.1969] // СПС КонсультантПлюс: Беларусь.
4. Протокол Организации Объединенных Наций, касающийся статуса беженцев [подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967] // СПС КонсультантПлюс: Беларусь.
того государства — участника на тех же условиях, что и граждане этого государства — участника (ст. 15).
Сказанное позволяет заключить, что за гражданами Беларуси на территории России, а за гражданами России на территории Беларуси признаются права и обязанности, связанные с гражданством страны пребывания. Следовательно, в отношении граждан государств — участников Союзного государства подлежат применению изложенные конвенционные и внутригосударственные нормы об исключении.
Таким образом, процесс унификации национального законодательства о вынужденной миграции государств — участников Договора о создании Союзного государства в контексте формирования единого миграционного пространства характеризуется признанием приоритета норм международного права. Идентичность законодательных решений в части исполнения международных обязательств по защите прав беженцев проявляется в нормативном правовом установлении дополнительных оснований исключения лиц из международной защиты в целях обеспечения целостности таких конституционно защищаемых ценностей, как национальная и общественная безопасность.
В то же время неприменимость положений об исключении одним государством — участником Договора о создании Союзного государства к гражданам другого государства — участника не в полной мере способствует достижению заявленных целей гармонизации национальной миграционной политики в рамках Союзного государства, что обусловливает потребность совершенствования соответствующей правоприменительной практики.
5. Договор между Российской Федерацией
и Республикой Беларусь о равных правах граждан [заключен в г. Москве 25.12.1998]. URL: http://postkomsg.com/documentation
(дата обращения: 22.06.2017).
6. Договор о создании Союзного государства [заключен в г. Москве 08.12.1999]. URL: http://postkomsg.com/documentation (дата обращения: 22.06.2017).
7. О Плане мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств — участников Договора о создании Союзного государства на 2017—2020 годы [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Союзного государства от 16 июня 2017 г. № 21. URL:
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
1 Проблемы безопасности и ее обеспечения
http://postkomsg.com/documentation/ (дата обращения: 22.06.2017).
8. Конституция Республики Беларусь: с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г. Минск: Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь,
2016.
9. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.: офиц. текст: с изм. от 30 дек. 2008 г. М.: Айрис-пресс, 2013.
10. Об утверждении Положения о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в республике иностранных граждан и лиц без гражданства: Указ Президента Респ. Беларусь от 5 апреля 2006 г. № 204: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 8 января 2013 г. № 8 // СПС Кон-сультантПлюс: Беларусь.
11. Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746; в ред. Указа Президента Российской Федерации от 7 декабря 2016 г. // СПС Кон-сультантПлюс.
12. О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Ре-
спублике Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 23 июня 2008 г. № 354-3: в ред. от 24 дек. 2015 г. № 331-3 // СПС КонсультантПлюс: Беларусь.
13. О беженцах: Федер. закон от 19 февр. 1993 г. № 4528-1-ФЗ: в ред. Федер. закона от 22.12.2014 // СПС КонсультантПлюс.
14. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Тематические рекомендации по международной защите (согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев). К.: BAITE, 2013.
15. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1997.
16. Зинченко Н. Н. Международное миграционное право: основы теории и практики / Н. Н. Зинченко. М.: Научная книга, 2011.
17. Салеев И. В. Совершенствование законодательства Республики Беларусь о беженцах / И. В. Салеев // Журнал международного права и международных отношений. 2007. № 1.
18. Талалаев А. Н. Право международных договоров (договоры с участием международных организаций) / А. Н. Талалаев. М.: Между-нар. отношения, 1989.
19. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве / пер. с англ., под ред. М. И. Левиной / Г. С. Гудвин-Гилл. М.: Юнити, 1997.
E-mail: sazon259@tut.by
128
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
