CC BY
71
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
(DE LEGE LATA)
К. А. Пшенко, * Н. Ф. Воробьев, ** В. В. Невский, *** Н. В. Шилова****
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
Зависимость эффективности государственного управления от объективной, своевременной и достаточной информации сегодня очевидна и не нуждается в дополнительном обосновании. Во всяком случае, исследованию данной проблемы посвящено большое количество научной литературы. Приняты федеральные законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие общественные отношения в сфере информации. Об актуальности этой проблемы объявляется на самых разных уровнях.
Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. дважды упоминается термин «информация». Первый раз в связи с тем, что в глобальной конкурентной борьбе активно используется, в том числе, и «информационное давление», а второй раз в связи с тем, что Содружество Независимых Государств должно объективно работать на граждан наших государств, в том числе через устранение барьеров на пути взаимной торговли и информационных потоков.
* Доктор юридических наук, секретарь Совета межпарламентской ассамблеи стран участников СНГ.
** Кандидат юридических наук, сотрудник аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
*** Кандидат юридических наук, сотрудник аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
****Сотрудник аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
Фактически, сегодня информационный ресурс обеспечивает всю содержательную сторону государственного управления.
С середины XX столетия формируются признаки и условия информационного века, а возможно — и тысячелетия.1
Если в начале века объем знаний удваивался каждые 50 лет, то с 1991 г. этот показатель удваивается за один год.2
Вместе с тем М. В. Ларин, опираясь на западные исследования, напоминает о нарастании разрыва в накоплении и усвоении знаний.3
В связи с изучением проблем глобализации по заказу ООН подготовлен каталог 53 чрезвычайных ситуаций планетарном масштабе. Проблемы информации занимают в каталоге одну из важных позиций. Они проявляются как информационные войны (разного направления) и в качестве составляющих всех других острых моментов жизни планеты.4
Пока же мир переживает полосу борьбы за власть, используя информационные войны как одну из форм утверждения мирового господства развитых стран или, что еще опаснее — одного государства.5
Станет ли информация ресурсом развития или разрушения — на этот главный вопрос необходимо искать ответ уже сегодня. По свидетельству И. Н. Пана-рина, скорость передачи информации увеличилась в 300 тысяч раз и составляет секунды.6 Очевидно, что решение данного вопроса связано с правовым упорядочением процессов информатизации.
Таким образом, многие вопросы в области информационных отношений еще нуждаются в дополнительной проработке и уточнении комплекса регулирующих их правовых норм.
В первую очередь это касается поиска соответствующих терминов, их определений, связанных с совершенствованием российского законодательства. К слову сказать, согласно пункту «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы информации и связи находятся в ведении Российской Федерации.
Наверное, нет такой области знаний, где бы понятие «информация» не использовалось. Дефиниции информации рассматриваются со многих сторон, разные авторы выявляют ее всевозможные сущностные аспекты.7
В латинском языке это слово означает «разъяснение», «изложение».
Впервые объектом глубокого научного исследования оно (понятие) стало с появлением кибернетики. Основатель этой науки Н. Винер определил, что
1 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. М., 2003. С. 4 .
2 Там же. С. 7.
3 Цит. по: Информационные ресурсы развития Российской Федерации. С. 7.
4 Там же. С. 8.
5 Там же. С. 11.
6 Там же. С. 14.
7 Закупень Т. В., Соболь С. Ю. Информация и ее правовое регулирование // Журнал Российского права. 2004. № 1. С. 31.
106
информация — это не энергия и не материя, а обозначение содержания, полученного от внешнего мира в процессе приспособления к нему.1
Как видим, здесь отражены два важных признака этого понятия.
Во-первых, устанавливается, что информация не материальна. Именно этот признак обусловливает специфику правового регулирования информационных отношений.2
Во-вторых, в определении Н. Винера указывается, что информация — это определенное содержание, то есть сведения, факты, получаемые из внешнего мира в процессе приспособления, а следовательно, в процессе взаимодействия с внешним миром.
Подобное определение можно найти и в словаре С. И. Ожегова, где информация — это «сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемых человеком или специальным устройством».3 Там же раскрывается понятие «сведения» — это «познания в какой-либо области, известия, сообщения, знания, представление о чем-либо».4
Подобное понимание информации нашло отражение и в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». В нем информация определяется как «Сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления» (абзац 2 ст. 2).
Вместе с тем приходится констатировать, что в настоящее время в федеральном законодательстве в целом терминологическая согласованность по данной проблематике отсутствует. Покажем это на примере использования таких терминов, как «информация» и «документ».
Так, например, ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» вводит понятие «информационная сфера (среда)». Это понятие раскрывается как сфера деятельности, связанная с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации. Однако указанное положение не согласуется с ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый наделяется правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. То есть такие составляющие как искать, получать, передавать и производить не нашли отражения в рассматриваемом Законе. С другой стороны, такие три составляющие понятия «информация», как сбор, хранение и использование, не нашли отражения ни в ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, ни в рассматриваемом Федеральном законе. Кроме этого, в Федеральном законе не нашло отражения и конституционное ограничение, согласно которому сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни
1 Там же. С. 32.
2 Там же. С. 32.
3 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 253.
4 Там же. С. 698.
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
лица без его согласия не допускается (ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации).
Наряду с этим необходимо отметить, что как минимум семь составных элементов понятия «информация» (нами выделено) требуют раскрытия своего содержания. Тем более, что в Конституции Российской Федерации слово «информация» используется пять раз. И если не будет выработано единое понимание этого термина и связанных с ним иных терминов, то осуществление таких процессов, как создание, распространение, преобразование, потребление и т. д. «информации» будет происходить довольно сумбурно.
Еще более сложной представляется ситуация, которая сложилась в законодательстве со словом «документ». Так, в некоторых законодательных актах используется понятие документированной информации, которая, по общей оценке специалистов, является главным объектом правового регулирования. Например, в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» (абзац 4 ст. 2), а также в Федеральном законе «Об участии в международном информационном обмене» (абзац 1 ст. 2) документированная информация (документ) — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
В Федеральном законе от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» речь идет о «дактилоскопической информации» (абзац 3 ст. 1 Закона).
В Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» словосочетание «документированная информация» отсутствует, а также отсутствует среди основных понятий термин «документ» (ст. 2 «Средства массовой информации. Основные понятия»).
В то же время в этом Законе раскрывается содержание словосочетания «массовая информация», под которой понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы (абзац 2 ст. 2).
В Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» слово «информация» используется в различных словосочетаниях, содержание которых, как правило, не раскрывается. Это такие словосочетания, как «массовая информация» и «научно-техническая информация» (ст. 1); «информационно-библиографическое обслуживание» (ч. 1 ст. 4); «статистическая информация» (ч. 1 ст. 4); «сигнальная и реферативная информация» (ч. 1 ст. 4 — «Цели формирования системы обязательного экземпляра»); «информационный характер» (ч. 1 ст. 5); «единое информационное пространство государств — участников Содружества Независимых Государств» (ст. 8); «технико-экономическая информация» (ч. 3 ст. 18); «информация об обязательном бесплатном федеральном экземпляре изданий для слепых и слабовидящих» (ч. 1 ст. 22).
Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» содержит следующие словосочетания: «международный информационный обмен»; «мировое информационное пространство» (ч. 1
-Ф-
108
ст. 1 Закона); «документированная информация (документ)»; «конфиденциальная информация»; «информационные услуги»; «информационные продукты (продукция); «информационные ресурсы»; «массовая информация» и др. (ст. 2 Закона). В целом, в этом Законе слово «информация» употребляется свыше 160 раз. Причем чаще всего употребляется словосочетание «документированная информация».
В Уголовном кодексе Российской Федерации около 40 раз используется слово «информация» в различных словосочетаниях: «средства массовой информации» (ч. 1 ст. 137); «негласное получение информации» (ч. 2 ст. 138); «неполная или заведомо ложная информация» (ст. 140); «заведомо недостоверная информация» (ч. 1 ст. 185); «злостное уклонение от предоставления информации» (ст. 185.1); «заведомо неполная или ложная информация» (ст. 185.1); «научно-техническая информация» (ст. 189); «иная информация» (ч. 1 ст. 195), «информация об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей» (ст. 237); «компьютерная информация» (гл. 28) и др.
Содержание вышеназванных словосочетаний, как правило, также не раскрывается.
Выше приведены лишь наиболее характерные определения понятия «информации» и его разновидности. Таким образом, можно убедиться, что почти все они различны, и общий подход к пониманию информации до сих пор не выработан. Все это существенно осложняет решение вопросов правовой защиты и выработку адекватных правовых механизмов регулирования отношений в данной сфере.
Не менее драматично складывается ситуация и с понятием «документ».
На территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке России.
Официальное делопроизводство в республиках ведется также на государственных языках данных республик. Порядок использования языков в официальном делопроизводстве определяется законодательством Российской Федерации и республик (ч. 1 ст. 16 — «Использование языков в официальном делопроизводстве» — Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»).
Тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей) и вывесок с наименованиями государственных органов, организаций, предприятий и учреждений оформляются на государственном языке Российской Федерации, государственных языках республик и иных языках народов Российской Федерации, определяемых законодательством республик (ч. 2 ст. 16 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»).
Прежде всего в этой связи представляется необходимым уяснить содержание понятия «документ».
Анализ различных вариантов определения данного термина в некоторых нормативных актах показывает, что он используется в разных областях общест-
-Ф-
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
венной деятельности и является объектом исследований разных научных направ-лений.1
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ использует такие термины, как «учредительные документы» (ч. 2 ст. 48 «Ведение дел в суде через представителей», ч. 3 ст. 53 «Оформление полномочий представителя»), «документы и материалы» (ч. 1 ст. 71 «Письменные доказательства»); «подлинные документы» (ч. 2 ст. 71), «иностранные официальные документы» (ч. 5 ст. 71), «исполнительный документ» (ст. 54 «Полномочия представителя»), «копии документов» (ч. 6 и 7 ст. 67 «Оценка доказательств»), «оригинал документа» (ч. 7 ст. 67), «материалы и документы» (ч. 3 ст. 79 «Назначение экспертизы», ч. 1 ст. 80 «Содержание определения суда о назначении экспертизы»), в то время как ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами; «документы или денежные суммы» (ч. 3 ст. 108 «Окончание процессуального срока»), «жалобы и документы» (ч. 2 ст. 109 «Последствия пропуска процессуальных сроков»), «процессуальные документы» (ч. 2 ст. 113 «Судебные извещения и вызовы»), «исполнительный документ» (ч. 2 ст. 121 «Судебный приказ»), «воинские документы» (п. 5 ч. 2 ст. 264 «Дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение»), «правоустанавливающие документы» (п. 5 ч. 2 ст. 264), «лицо, утратившее ценную бумагу на предъявителя или ордерную ценную бумагу (далее также в настоящей главе — документ) (ч. 1 ст. 294), «подложный документ» (ч. 3 ст. 445).
Анализируя вышеприведенные нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, можно убедиться, что с одной стороны, расширяется перечень документов, которые относятся к письменным доказательствам (это акты, договоры, справки, деловая корреспонденция и т. д. — более подробно см. ч. 1 ст. 71), но в то же время создана этим Кодексом благоприятная почва для того, чтобы интерпретировать термины «акт», «договоры», «справки» и т. д., а также такие словосочетания, о которых уже было сказано, как «документы и материалы», «подлинные документы», «копии документов», «правоустанавливающие документы» и др., содержание которых не раскрывается.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ также употребляет словосочетания «копии документов» (ч. 1 ст. 66, ч. 6 ст. 71 и др.), «оригинал документа», «иностранные официальные документы» (ч. 7 ст. 76), «учредительные документы» (ч. 4 и 5 ст. 59 «Ведение дел в арбитражном суде через представителей и др.), «подлинные документы» (ч. 9 и 10 ст. 75), «материалы и документы» (ч. 4 ст. 82), «иные документы и материалы» (ст. 89), «исполнительный или иной документ» (ст. 172), «правоустанавливающий документ» (ч. 3 ст. 219), «документ иностранного происхождения» (ст. 255),
1 Информационные ресурсы развития Российской Федерации. С. 79.
110
содержание этих словосочетаний также не раскрывается. А всего термин «документ» употребляется в этом Кодексе свыше 180 раз.
В то же время статья 75 («Письменные доказательства») этого Кодекса к письменным доказательствам относит «содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловую корреспонденцию, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа», а также «протоколы судебных заседаний, протоколы совершения отдельных процессуальных действий и приложения к ним» и др.
Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» раскрывает содержание термина «документ» следующим образом: это «материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенной для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения» (абзац 3 ст. 1 «Основные понятия»). Словосочетание «документированная информация» в этом Законе отсутствует.
В этом определении словосочетания «материальный носитель» и «в целях общественного использования и хранения» требуют раскрытия своего содержания, в противном случае термин «документ» не будет «работать». Свыше 100 раз в этом Законе употребляется слово «документ» в разных словосочетаниях, содержание которых почти всегда не раскрывается. Это «электронные документы», «отчетные документы», «управленческая и техническая документация», «архивные документы» и т. д.
В то же время п. 1 ст. 5 («Виды документов, входящих в состав обязательного экземпляра») названного Закона перечисляет следующие виды документов:
— издания (текстовые, нотные, картографические, книгоиздания);
— издания для слепых и слабовидящих;
— официальные документы;
— аудиовизуальная продукция;
— электронные издания;
— неопубликованные документы;
— патентные документы.
Эта же норма предлагает органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления определять с учетом своих потребностей виды документов, входящих в состав обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации и обязательного местного экземпляра. Таким образом, этот перечень может расширяться безгранично.
В Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» содержание термина «документ» несколько отличается от вышеприведенного и означает материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного пользования (абзац 5 ст. 1).
-ф-
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
Как видим, понятие «документ» в названных двух законах не в полной мере согласуется между собой. (Словосочетание «документированная информация» в этом Законе также отсутствует).
Слово «документ» около 40 раз используется в разных словосочетаниях Уголовного кодекса Российской Федерации, но их содержание, как правило, не раскрывается.
Например, «документ представителя власти» (п. «н» ч. 1 ст. 63 — «Обстоятельства, отягчающие наказание»); «поддельный документ» (п. «д» ч. 2 ст. 127.1 — «Торговля людьми»); «избирательные документы»; «документы референдума» (ст. 142 Кодекса); «документы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность» (ч. 1 ст. 164); «порча или разрушение предметов или документов» (п. «в» ч. 2 ст. 164); «иные учетные документы» (ч. 1 ст. 195 Кодекса); «официальный документ» (ч. 1 ст. 238); «документы, содержащие государственную тайну» (ст. 284); («документов, материалов)» — (ч. 1 ст. 287 Кодекса), «действительные документы» (ч. 1 ст. 322); «важный личный документ» (ч. 2 ст. 325) и др.
В Законе РФ от 6 июля 1993 г. № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах» термин «документированная информация» отсутствует, а также слово «документ» отсутствует среди основных понятий ст. 4.
В то же время появились такие словосочетания как «аудиовизуальное произведение», «запись», «база данных» и др. (ст. 2).
Аналогичная проблема имеет место и в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Так, в этом Законе 11 раз используется термин «информация» в разных словосочетаниях: «аэронавигационная информация» — ч. 8 ст. 9; «информация об угрозах безопасности Российской Федерации» — абзац 7 п. 1.1 ст. 28; «дактилоскопическая информация» — п. 14 ст. 30 и др.
20 раз используется термин «документ» в таких словосочетаниях, как «документы об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы на местности» — абзац 2 п. 1 ст. 5; «документы совместных проверок...» — ч. 2 ст. 8; «документы аэронавигационной информации» — ч. 8 ст. 9; «действительные документы» — ч. 2 ст. 11 и др. Но содержание названных терминов и словосочетаний не раскрывается.
Глава 28 Уголовного кодекса Российской Федерации посвящена преступлениям в сфере компьютерной информации (ст. 272—274) (словосочетание «документированная информация» в этом Кодексе отсутствует).
Так, действующее уголовное законодательство России (ст. 272, 273, 274), в отличие от законодательства других стран, относит преступления в сфере компьютерной информации к категориям преступлений небольшой и средней тяжести (за исключением ч. 2 ст. 273 УК РФ). Если федеральным законодательством США, уголовными кодексами Г ермании, Франции, Японии данные преступления рассматриваются в неразрывной связи с конечной целью их совершения и наступившими последствиями, то по российскому законодательству неправомер-
-ф-
112
ный доступ к компьютерной информации и иные посягательства подобного рода не увязываются с целями совершения тяжких и особо тяжких преступлений.
В тех случаях, когда общественно опасные деяния в области информационных отношений совершаются без применения компьютерных средств, законодатель нередко относит их к другим соответствующим родовым объектам.
Так, клевета или оскорбление (ст. 129, 130 УК), нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений (ст. 138), отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), нарушение авторских, смежных, изобретательских и патентных прав (ст. 146, 147) находятся в разделе «Преступления против личности». Кража, мошенничество, хищение предметов, имеющих особую ценность, умышленное уничтожение или повреждение имущества, заведомо ложная реклама, изготовление и сбыт поддельных кредитных карт, незаконный экспорт технологий, научно-технической информации (ст. 158, 159, 164, 167, 187, 189 УК РФ) — в разделе «Преступления в сфере экономики».
В статье 272 УК РФ имеется словосочетание «неправомерный доступ». В данной статье в части первой речь идет о неправомерном доступе к компьютерной информации, охраняемой законом. Таким образом, наказуем доступ не к любой информации, а только к законодательно защищенной. В то же время неправомерность — это не обязательно нарушение закона. Понятие неправомерности шире понятия незаконности. С другой стороны, нельзя рассматривать неправомерность как любой без исключения случай нарушения установленного порядка доступа к охраняемой законом информации.1 Не ясно содержание терминов «доступ» и «неправомерный доступ».
Ст. 237 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды.
В связи с этим не ясно содержание выражений «сокрытие», «искажение», «события, факты или явления, создающие опасность для жизни или здоровья людей...».
Ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении или уклонении от предоставления информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.
В этой связи возникает вопрос: «значит, правомерно можно отказать», и что такое «неправомерно», а что такое «уклонение от предоставления»? Это одно и то же, что и «неправомерный отказ», или нет?
Существует проблема, которая пока не привлекает к себе широкого внимания. Так, в случае противоправного использования возможностей компьютер-
1 Моденов А. К., Шабанов Г. X. Информационное право как комплексная отрасль права II Научные труды. Российская Академия юридических наук. М., 2002. Т. 2. С. 834.
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
ной техники и современных средств связи уже сейчас достаточно трудно юридически верно определить место совершения преступления.
С учетом существующих технических возможностей и тенденций развития преступного мира можно прогнозировать осложнение ситуации. Представляется, что место расположения ЭВМ, с помощью которой злоумышленник совершает посягательство, крайне редко будет совпадать с местом расположения объекта посягательства. Кроме того, для уголовно-правовой квалификации деяний значимо место, где наступили вредные последствия общественно опасного деяния. Если объектом посягательства явилась компьютерная информация, то преступные последствия деяния, в свою очередь, могут наступить в месте, отличном от места хранения этой информации. С учетом возможностей, предоставляемых компьютерными сетями, нельзя исключить, что преступные последствия наступят либо в какой-то конкретной и единственной точке земного шара, либо на территории всех государств, имеющих доступ к сети.
Также возникает вопрос о регистрации и постановке преступления на учет.1
Несколько слов о ст. 283 («Разглашение государственной тайны») Уголовного кодекса Российской Федерации.
В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ч. 2 ст. 8 и 10) вся информация с ограниченным доступом подразделяется на государственную тайну и конфиденциальную информацию. Причем из многочисленных видов конфиденциальной информации в законе упомянуты лишь личная и семейная тайна, персональные данные, тайна переписки, телефонных, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Позднее, в Федеральном законе от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» (ст. 8) государственная тайна определена как один из видов конфиденциальной информации. Эта путаница наблюдается во многих законах, где ссылки «на иные охраняемые секреты», «иные охраняемые законом тайны» предполагают продолжение перечня видов информации с ограниченным доступом и делают его открытым. Так, в Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 16) заявляется «государственная, коммерческая, банковская или иная охраняемая законом тайна, а также конфиденциальная информация». То есть, по логике этой нормы, любая тайна вообще не подпадает под понятие конфиденциальной информации.
В двусторонних межправительственных соглашениях (более 30) этот перечень продублирован, но уже с новыми вариациями: «секретный торговый процесс»; «информация, противоречащая государственным интересам»; «информация, раскрытие которой противоречит национальному законодательству», и т. д.
Необходимо разработать единый понятийный аппарат по названной проблеме, что позволит законодательно закрепить перечень видов конфиденциальной
1 Более подробно об этой проблеме см.: Моденов А. К., Шабанов Г. X. Информационное право как комплексная отрасль права. С. 835—836.
114
информации с определением их соотношения, механизмов реализации и установления ответственности за нарушения режима ограничения доступа к информации, а также механизмов изменения режимов ограниченного доступа к ней (в том числе замены одного режима другим).
Специалисты ряда стран выявили, что наиболее серьезную угрозу для национальной безопасности представляет комплексный анализ больших объемов несекретной информации, аккумулируемой в информационных системах.1 Такой анализ за счет сопоставления, обобщения и иных логических приемов позволяет воссоздать засекреченную информацию, либо получить новые сведения. В связи с этим, например, в США, введено в сентябре 1984 г. национальной директивой N800-145 понятие «важной несекретной информации», раскрытие, неправильное использование, изменение, потеря или разрушение которой может нанести ущерб национальной безопасности или «другим интересам федерального правительства». Причем «интересы правительства» могут распространяться также на коммерческую или частную информацию. Думается, что эта проблема является не менее важной и для России.
Необходимо предусмотреть защиту прав и интересов государства в отношении сохранения единого информационного пространства страны (исследователи отмечают угрозу полного распада единого информационного пространства России).
Следующей важной проблемой является защита права на информацию с ограниченным доступом. В современном законодательстве (на основе анализа более 90 законов) упоминается свыше 30 видов тайны, которые выступают в виде прямых ограничений при реализации информационных прав и свобод. А если проанализировать подзаконные нормативные акты, то перечень видов тайны будет превышать 40.
Все это дает основания для пересмотра и конкретизации таких понятий как «семейная тайна», «врачебная тайна», «порочащие сведения», «распространение сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан» и др. Кроме того, на наш взгляд, необходим институт защиты персональных данных (такой институт введен более 25 лет назад в Европе — более чем в двадцати государствах — для охраны и защиты права на неприкосновенность частной жизни в условиях автоматизированной обработки личных данных о гражданах).
На сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют нормативные требования к органам власти, обязывающие их выставлять определенную информацию в открытый доступ в Интернете, организовывать обсуждение проблем и проектов подготовленных решений, использовать Интернет для учета мнений и пожеланий населения.2
1 Более подробно см.: Иванова Е. В. Обеспечение информационной безопасности (опыт США): Информационно-аналитические материалы. Парламентский центр. Июнь 1994. С. 2; и др.
2 Казаков Ю. В. Развитие законодательства об информатике: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 6. С. 61.
К. А. Пшенко, Н. Ф. Воробьев, В. В. Невский, Н. В. Шилова
В Конгрессе США, например, документы соответствующих комитетов палат, первоначальный и исправленный варианты законопроекта и дословная расшифровка обсуждения публикуются и широко используются американскими юристами и судьями.
Если закон является нечетким, а его принципы неясными, американские суды анализируют документы Конгресса, чтобы удостовериться в намерениях законодателей, скрытых в тексте закона.
В британской же юриспруденции имеется другая, уже «седая» традиция, которая гласит, что текст закона говорит сам за себя и его нельзя интерпретировать, изучая другие парламентские документы.1
Развитие общества в настоящее время характеризуется возрастающей ролью информационной сферы. В окинавской Хартии глобального информационного общества, подписанной главами «восьмерки» 22 июля 2000 г., государства провозглашают следующий принцип: «Все люди повсеместно, без исключения, должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества» (С. 61—67).
Проблема правового регулирования отношений в области формирования и использования информационных ресурсов не может быть решена без законодательного урегулирования права на информацию (С. 62).
10 июля 2001 г. издано распоряжение Президента Российской Федерации № 366-рп «О подписании Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных». Ратификация этой Конвенции также повлечет за собой необходимость совершенствования национального законодательства и принятия закона о персональных данных.
Кроме того, выполнение положений Конвенции потребует принятия ряда нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доступа к информации, защиты конфиденциальной информации и неприкосновенности частной жизни.
Сегодня ряд ученых говорит о возникновении новой отрасли права — информационного права.2
В Российской Федерации действует сегодня более ста нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации.3 Тем не менее, понятие «доступа к информации» законодательно не закреплено, субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по разному, механизмы доступа к инфор-
1 Там же. С. 61.
2 Грибанова Д. В. Информация как объект правового регулирования: Теоретический аспект. Юрист. 2003. № 3.
3 Полякова Т. А., Мохова О. Ю., Лукина Л. А. Доступ к информации в Российской Федерации: Проблемы и перспективы правового регулирования II Тезисы научно-практической конференции «Проблемы законодательства в сфере информатизации». 17 декабря 2003 г., М., 2003. С. 11—13.
116
мации и/или информационным ресурсам также не определены, хотя от этого зависят правомочия субъектов.
Реализация указанных задач тесно связана с выполнением Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации 28.01.2002 г. № 65, которой предусмотрена разработка концепции обеспечения общедоступности государственных информационных ресурсов, а также проведение инвентаризации и анализа существующих в России государственных информационных систем и информационных ресурсов.
В настоящее время мировое сообщество озабочено состоянием защиты национальных информационных ресурсов в связи с расширением доступа к ним через открытые информационные сети.
Целью Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (Страсбург. 28 января 1981 г.) является обеспечение на территории каждой из сторон права каждого человека на неприкосновенность личной сферы в связи с автоматической обработкой касающихся его персональных данных («защиты данных») (ст. 1).
Для этого вводятся такие словосочетания (и содержание их при этом раскрывается), как «персональные данные», «автоматизированная база данных», «автоматическая обработка», «контролер базы данных».
Кроме этого, имеется Дополнительный протокол к этой Конвенции о наблюдательных органах и трансграничной передаче информации (Страсбург. 8 ноября 2001 г.), согласно которому наблюдательные органы, независимо осуществляющие свои функции, являются составной частью эффективной защиты физических лиц в отношении автоматизированной обработки персональных данных. Ни вышеназванная Конвенция, ни Дополнительный протокол к ней Российской Федерацией не ратифицированы.
Конвенция о ядерной безопасности (информационный циркуляр от 05.07.1994 г. № 449) 14 раз употребляет термин «информация», а для целей ст. 27 («Конфиденциальность») его содержание раскрывается. Этот термин не согласуется с содержанием аналогичного термина в Российском законодательстве (Российская Федерация приняла настоящую Конвенцию постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. № 377).
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (Будапешт. 23 ноября 2001 г.) применяет термин «информация» почти 50 раз в разных словосочетаниях, например, таких, как «электронная информация», «информационные технологии», «потоки информации», «поставщик услуг информации», «внеплановая информация», «законная информация», но содержание только некоторых из них раскрывается («компьютерная система», «компьютерные данные», «поставщик услуг»).
Кроме того, Конвенция предлагает ряд преступлений в компьютерной сфере, таких как «Противозаконный доступ» (ст. 2), «Неправомерный перехват» (ст. 3), «Воздействие на функционирование системы» (ст. 5), «Противозаконное исполь-
-ф-
В. Г. Павлов
зование устройств» (ст. 6), а подраздел 2 Конвенции посвящен правонарушениям, связанным с использованием компьютерных средств (ст. 7, 8); подраздел 3 предлагает правонарушения, связанные с содержанием данных (ст. 9), в которой речь идет о правонарушениях, связанных с детской порнографией и др.
Дополнительный протокол к Конвенции о преступлениях в сфере компьютерной информации (Страсбург. 28 января 2003 г.) дополняет положение Конвенции введением уголовной ответственности за правонарушения, связанные с проявлением расизма и ксенофобии, совершенные посредством компьютерных систем (ст. 1).
Российской Федерацией ни эта Конвенция, ни Дополнительный протокол к ней не ратифицированы, хотя многие положения этих документов заслуживают внимания с целью совершенствования Уголовного кодекса Российской Федерации.
В. Г. Павлов*
ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ ТРАНСПОРТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ СО СПЕЦИАЛЬНЫМ СУБЪЕКТОМ
Юридический анализ уголовно-правовой литературы, составов преступлений, посягающих на безопасность движения и эксплуатации различных видов транспорта (гл. 27 УК РФ), а также изучение прокурорской и судебно-следственной практики свидетельствуют о проблемах квалификации данной категории общественно опасных деяний с признаками специального субъекта.
При этом следует указать, что решение рассматриваемой проблемы не только напрямую связано с уголовно-правовым обеспечением безопасности движения и эксплуатации транспорта, но и, несомненно, с вопросами правильного применения институтов уголовной ответственности и наказания при совершении субъектами транспортных преступлений. В свою очередь, неточность при определении дополнительных признаков специального субъекта в преступлениях, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации транспорта (ст. 263—271 УК РФ), зачастую не только отрицательно сказывается на дифференциации уголовной ответственности и наказания, но и самым прямым образом связана с нарушением принципа законности (ст. 3) и вины (ст. 5 УК РФ).
Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта всегда представляли и в настоящее время представляют большую опасность для граждан и государства. Не случайно эти преступления впервые выделены зако-
*Доктор юридических наук, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин ЛГУ им. А. С. Пушкина, Заслуженный юрист Российской Федерации.
