CC BY
154
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Кузнецов А.П., д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ
Нижегородская правовая академия
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Развитие информационных технологий и их проникновение во все сферы жизнедеятельности общества предопределило формирование и становление системы их правового обеспечения. Информационные нормы регламентируют права, обязанности, ответственность субъектов права при производстве, распространении и использовании информации с учетом специфики информационных отношений. Будучи урегулированными такими нормами, информационные отношения становятся правовыми.
Учитывая всеобъемлющее влияние информационных технологий на развитие государственных и общественных институтов, мировое сообщество приняло ряд правовых документов, направленных на их регламентацию1. Анализ этих международно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что информационные отношения являются объектом особого правового регулирования. Подтверждением этому выступает Всеобщая декларация прав человека и гражданина, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, закрепившая в статье 19 право каждого человека на свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ. В свою очередь, в Окинавской Хартии глобального информационного общества подчеркивается, что «информационнокоммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. Информационно-коммуникационные технологии
быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность всем частным лицам, фирмам и сообще-
1 См.: Конвенция, учреждающая Всемирную Организацию Интеллектуальной Собственности 1967 г., Конвенция Совета Европы о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера 1981 г.; Окинавская Хартия глобального информационного общества. Окинава 2000.
ствам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы».
Характерная особенность исследованных международно-правовых актов состоит в том, что в них дается определение информации применительно к целям того или иного принятого акта. В частности, такой подход применяется в Конвенции о ядерной безопасности (Вена, 21 сентября 1994 г.)2. В ст. 27 Конвенции закрепляется, что информация включает в себя:
1) сведения личного характера;
2) информацию, охраняемую правами интеллектуальной собственности, или требованиями промышленной или коммерческой конфиденциальности;
3) информацию, имеющую отношение к национальной безопасности или к физической защите ядерных материалов или ядерных установок».
По мнению В.Г. Степанова-Егиянца приведенное определение некорректно, поскольку информация определяется через информацию. В то же время, считает он, закрепление понятия информации только для целей данного нормативного акта отвечает потребностям практики и делает более эффективной реализацию нормативного акта3.
Регулирование информационных отношений, компьютерных технологий содержится и в Конвенции о киберпреступности, в которой «компьютерные данные - любое представление фактов, информации или понятий в форме, подходящей для обработки в компьютерной системе, включая программы, способные заставить компьютерную систему выполнить ту или функцию»4.
Термин «информационные отношения» нашел свое юридическое закрепление в Рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 23 мая 1993г. «О принципах регулирования информационных отношений в государствах - участниках Межпарламентской Ассамблеи». Понятие информационных отношений в указанном документе раскрывается через связи между отдельными индивидами, их коллективами и объединениями, предприятиями, государственным и органами и учреждениями по поводу производства, распространения и потребления информации5.
2 Текст Конвенции официально опубликован не был и размещен в СПС «Гарант».
3 См.: Степанов-Егиянц В.Г. Преступления в сфере безопасности обращения компьютерной информации: сравнительный анализ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 14.
4 Текст Конвенции официально опубликован не был и размещен в СПС «Гарант». Текст перевода представлен Правовым управлением Государственной Думы фС РФ.
Гаврилов О.А. Курс правовой информатики. Учебник для вузов. - М., 2002. - С. 25.
Проблеме правовой защищенности информационных отношений в России также уделяется особое внимание. Систему российского законодательства, регулирующего отношения, связанные с информационными технологиями, образуют правовые нормы конституционного, гражданского, уголовного, административного, трудового и иных отраслей права. Основополагающие принципы регулирования информационных отношений содержат нормы Конституции РФ. Основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, ст. 29 Конституции Российской Федерации провозгласила право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации формулируется задача правовой защиты интересов личности, общества и государства в информационной сфере.
Учитывая особое значение информационных отношений, их роль и место в обществе, Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи была разработана Концепция государственной информационной политики Российской Федерации, которая была одобрена им 15 октября 1998 г., а также одобрена Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте РФ 21 декабря 1998 г. Концепция заложила основы подготовки государственной программы по разработке концептуальных направлений формирования в России информационного общества.
В рамках государственной информационной политики должны быть заложены основы для решения таких крупных задач, как формирование единого информационного пространства России и ее вхождение в мировое информационное пространство, обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства, формирование демократически ориентированного массового сознания, становление отрасли информационных услуг, расширение правового поля регулирования общественных отношений, в том числе связанных с получением, распространением и использованием информации. Государственная информационная политика должна способствовать укреплению связи Центра и регионов, укрепления федерализма и целостности страны.
В соответствии с Концепцией основными задачами государственной информационной политики являются: модернизация информационно-
телекоммуникационной инфраструктуры; развитие информационных, телекоммуникационных технологий; эффективное формирование и использование национальных информационных ресурсов и обеспечение широкого, свободного доступа к ним; обеспечение граждан общественно значимой информацией и развитие независимых средств массовой информации; подготовка человека к жизни и
работе в грядущем информационном веке; создание необходимой нормативной правовой базы построения информационного общества.
Базис информационной политики, как и политики вообще, составляют совокупность норм права и механизмы их реализации. В контексте государственной информационной политики речь идет о правах граждан, юридических лиц и государства на свободное получение, распространение и использование информации, защиту конфиденциальной информации и интеллектуальной собственности.
Основные положения государственной политики формулируются следующим образом:
■ государство исходит из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса;
■ государство совершенствует существующее и разрабатывает новое законодательство и нормативную-правовую базу информационных отношений в обществе, а также осуществляет контроль за безусловным исполнением законодательства;
■ ограничение доступа к информации есть исключение из общего принципа открытости информации и осуществляется только на основе законодательства;
■ ответственность за сохранность информации, ее засекречивание и рассекречивание персонифицируется;
■ государство законными средствами обеспечивает защиту общества от ложной, искаженной и недостоверной информации, поступающей через средства массовой информации;
■ государство обеспечивает предоставление гражданам универсальной общественной информационной услуги, способствует доступу к мировым информационным ресурсам, глобальным информационным сетям.
Реализация перечисленных задач государственной информационной политики необходимо решать путем:
■ разработки новых законов, дополняющих и развивающих существующее законодательство в информационной сфере;
■ согласования существующих и вновь разрабатываемых законов в информационной сфере с законодательством в других областях;
■ разработки подзаконных актов и руководящих документов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующего и разрабатываемого законодательства;
■ активного участия в разработке международного законодательства в сфере информационных отношений.
Для этого следует осуществить: анализ процессов развития информационной сферы и определение областей не имеющих правового обеспечения; разработку концепции развития информационного законодательства; исследование причин низкой эффективности существующего информационного законодательства и определение необходимого комплекса мер по исправлению этого положения; изучение существующей нормативноправовой базы обеспечения информационной безопасности с целью ее корректировки; формулирование общих принципов и рекомендаций по проведению согласованной политики по закупкам зарубежных программно-технических и телекоммуникационных средств и их использованию в стратегически важных областях.
Можно утверждать, что правовая компонента информационной политики должна предусматривать, прежде всего, формирование правового статуса всех субъектов в системе информационных отношений, пользователей информационных и телекоммуникационных систем (граждане, социальные институты, общественно-политические организации, органы государственной власти и управления) и определение их ответственности за обеспечение конституционного права на свободу информации.
В настоящее время законодательная деятельность по регулированию информационных отношений в российском обществе развивается. Однако действующее законодательство не дает однозначного ответа на ряд принципиальных вопросов, в частности, на какую информацию есть права у граждан, каков состав этих прав, и, наконец, как эти права реализовывать. Поэтому исполнительная и правоприменительная деятельность по реализации указанного законодательства сталкивается с существенными трудностями.
В Российской Федерации правовая регламентация информационных отношений осуществляется многочисленными нормативно-правовыми актами, например: Законом РФ от 23 сентября 1992 г. «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», Законом РФ от 2 октября 1992 г. «О правовой охране топологий интегральных микросистем», Законом РФ от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах»; Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. «О связи»; Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»; Федеральным законом от 4 июля 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене»6. Ряд важных положений, относящихся к регулированию в этой области, содержится в Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности»; Законе РФ от 27 декабря 1991г. «О средствах массовой информации»; Законе РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; Законе РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»; Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов»; Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»; Федеральном законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»; Федеральном законе от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»7 и др.
6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1992. - № 42. Ст. 2325; 1993. -№ 32. - Ст. 1242; СЗ РФ. - 1995. - № 8. - Ст. 600, 609; 1996. - № 28. - Ст. 3347.
7 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 6. - Ст. 492; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1992. -
Законодатель широко применяет понятие информации в нормативно-правовых актах в различных ее видах. Впервые правовое понятие информации было закреплено в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995г.8, впоследствии Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ9. В указанном нормативном акте как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от форм их представления. В данном законе формулируются общие понятия и впервые закрепляются определения информационных технологий, информационной системы, предоставления информации, документированной информации, конфиденциальной информации.
В Законе РФ «О средствах массовой информации» массовая информация понимается как «предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио сообщения, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы». Согласно Федеральному закону «Об участии в международном информационном обмене» информация о гражданах (персональные данные) - это «сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность».
Вопросы правового регулирования отношений, связанных с информацией, содержатся в ст. 128 ГК РФ «Виды объектов гражданских прав». В данной статье законодатель включает в состав объектов гражданских прав вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информацию (выделено авт. - А.К.); результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. В ст. 139 ГК «Служебная и коммерческая тайна» указывается, что «информация составляет служебную и коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность (выделено авт. - А.К.) в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации (выделено авт. - А.К.) принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами».
Ст. 7 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от
№ 7. - Ст. 300; № 17. - Ст. 888; СЗ РФ. - 1997. - № 41; 1995.
- № 1. - Ст. 1; Ведомости Съезда народных депутатов и Вер-
ховного Совета РСФСР. - 1993. - № 29. Ст. 1114; № 32. - Ст. 1242; СЗ РФ. - 1995. -№ 31. - Ст. 2990; 1996. - № 3. Ст. 143.
8 СЗ РФ. - 1995. - № 8. - Ст. 609.
9 СЗ РФ. - 2006. - № 31 (Ч.1). - Ст. 3448.
11 марта 1992 г., запрещает «разглашать собранную информацию, использовать ее в каких-либо целях вопреки интересам своего клиента». Согласно ст. 81 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 24 ноября 1995 г. лица, заинтересованные в совершении обществом сделки, обязаны довести до сведения совета директоров общества информацию о предполагаемых сделках, в которых они могут быть заинтересованы10.
Обращает на себя внимание то, что в ряде нормативных актов содержатся положения, которые затрагивают процесс информатизации как правовой, так и политической сферы. Например, в ст. 86 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. сформулированы правила использования государственной автоматизированной информационной системы (ГАС «Выборы»). В период голосования запрещается каких-либо данных от вышестоящих информационных центров нижестоящим11.
Вопросы правового регулирования информационных отношений находят свое отражение и в подзаконных нормативных актах. В числе таковых следует назвать Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 18812.
Вместе с тем, возникающие вопросы общества в свободном обмене информации вызывают потребность сохранения отдельных законодательно-регламентированных отношений в их распространении. Стремление законодателя урегулировать информационные отношения путем принятия многочисленных нормативно-правовых актов не всегда дает положительный результат. Чрезмерная разрозненность и противоречивость, отсутствие единого понятийного аппарата (использование узкоспециальных или отраслевых терминов и понятий, требующих пояснения, основанных на технических характеристиках) приводит к неопределенности правотворческих ориентиров в информационной сфере, нарушению системности законотворческого процесса.
Проблема действенности информационных отношений и повышения их результативности всегда стояла перед обществом, и была связана с характеристикой степени достижимости стоящих перед ним задач. Однако, реальная эффективность информационных отношений зависит от того, насколько они будут обеспечены средствами правовой охраны вообще и уголовно-правовой охраны в частности. Реализация указанных положений возможна только в рамках формирования научнообоснованной системы правового обеспечения информационной среды. Исходя из этого, между-
10 СЗ РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 1.
11 СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3178.
12 СЗ РФ. - 1997. - № 10. - Ст. 1127.
народное сообщество уделяет этой проблеме особое внимание. Подтверждением может служить принятый Советом Европы 27 апреля 2000 года рабочий вариант Конвенции о преступлениях в компьютерной сфере. В Конвенции определяется ответственность за преступления в сфере компьютерной информации:
1) неправомерный доступ к информации - умышленный доступ ко всей компьютерной системе или ее части без имеющегося на то права. Данное преступление может быть связано с нарушением мер безопасности с целью изменения компьютерной информации или с иной недобросовестной целью;
2) перехват информации - умышленный неправомерный перехват информации, непредназначенный для публичного распространения, совершенный техническими средствами, непосредственно из компьютерной системы или из вне ее, за счет снятия электромагнитных излучений, несущих такую информацию;
3) модификация данных - умышленное неправомерное повреждение, удаление, изменение или подавление (создание невозможности их ввода в компьютерную систему) компьютерных данных;
4) системная модификация - умышленное неправомерное создание серьезных препятствий для функционирования компьютерной системы путем ввода, передачи, повреждения, удаления, ухудшения, изменения или подавления компьютерных данных;
5) создание неправомерных устройств - неправомерное изготовление, продажа, использование, распространение:
а) устройств, включающих компьютерные программы, созданные или приспособленные для целей совершения неправомерного доступа к компьютерной информации;
б) компьютерных паролей, кодов доступа или подобных данных, дающих право доступа к компьютерной системе или ее части, с целью совершения неправомерного доступа к информации, ее перехвата, модификации данных или системной модифи-кации13.
13 См.: Grime in Cyberspace First Draft of instructional Convention Released for Public discursive // http: // conventions. coe. intltrecty / en / propjets / cybererime. htm.
