CC BY
0Е.Л. Васянина,
доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук
БО!:
E. L. Vasyanina,
Doctor of Law, Leading Researcher of the Administrative Law and Process Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences elenavasianina@yandex.ru
■a
О ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ
Аннотация: в настоящей статье автор рассматривает назревшие вопросы совершенствования правового регулирования денежного обращения. Акцентирует внимание на проблемах в сфере функционирования денежного механизма, вызванные, прежде всего, отсутствием юридической конструкции управления денежной массой, разрозненностью правового инструментария, обеспечивающего оборот национальной ЭС и иностранной валюты, а также нескоординированностью действий Банка России 5 и Правительства РФ по ряду ключевых для развития денежно-кредитной системы государства направлений. В статье сформулированы выводы, которые могут иметь 5 значение для развития науки финансового и административного права и служить Со в качестве направлений формирования научной концепции правового регулирования § денежного обращения.
2 Ключевые слова: денежное обращение, Банк России, Правительство РФ, де-
^ нежно-кредитная политика, министерства, экономика, кредит, бюджет, деньги, ^ право, бюджетная политика.
£ ON THE LEGAL PROVISION OF MONETARY CIRCULATION
§
Ç Abstract: in this article, the author examines the urgent issues of improving the legal
I 00
124
cv
regulation of money circulation. He focuses on the problems in the functioning of the monetary mechanism caused, first of all, by the lack of a legal structure for managing the money supply,
O the fragmentation of legal instruments ensuring the turnover of national andforeign currency, as well as the uncoordinated actions ofthe Bank of Russia and the Government ofthe Russian Federation in a number of key areas for the development of the monetary system ofthe state. The article formulates conclusions that may be importantfor the development of the science of financial and administrative law and can serve as directionsfor the formation ofa scientific concept of legal regulation of monetary circulation.
Keywords: money circulation, Bank of Russia, Government of the Russian Federation, ^ monetary policy, ministries, economy, credit, budget, money, law, budget policy.
В условиях формирования современной правовой модели финансовых отношений перед представителями правовой науки стоит задача, связанная с разработкой юридических конструкций, обеспечивающих управление движением денежных средств и отве-
чающих национальным целям и стратегическим задачам Российской Федерации.
Отказ от правового инструментария, регулирующего денежный оборот в условиях плановой экономики ввиду невозможности его применения в период экономических преобразований, привел к тому, что денежно-кредитный механизм государства оказался встроен в международную финансовую систему, основанную на доминировании доллара [1]. Произошедшее на рубеже ХХ-ХХ1 вв. формирование денежно-кредитной системы по лекалам «западных финансовых консультантов» вызвало создание такой правовой модели денежного обращения, которая спровоцировала бум на финансовые пирамиды, крах организаций, привлекающих деньги граждан под большие проценты, банкротство банков, а также отсутствие у государства возможности исполнить обязательства перед гражданами - держателями государственных ценных бумаг.
Все изложенное обусловлено невозможностью Российского государства в период экономических преобразований сформировать независимую от глобальной финансовой архитектуры денежно-кредитную систему, обеспечивающую финансовый суверенитет ^ Российской Федерации. Сознательные действия коллективного Запада по разбалансировке российской экономики привели к необходимости
■о
л
0
построения качественно нового уровня правового регулирования °
денежно-кредитного механизма, способного создать условия для |
финансирования структурных преобразований экономики. |
Сегодня развитие законодательства в области правового обеспече- I
ния денежно-кредитных отношений свидетельствует об исправлении 1
ошибок прошлых лет, появляются новые финансово-правовые инсти- |
туты, механизмы государственного управления, соответствующие со- |
временным экономическим вызовам. Тем не менее сформированный .§>
правовой режим денежного обращения заставляет задуматься над Л
1
вопросом о том, достаточно ли применяемого правового инструмен- | тария управления денежной массой для обеспечения финансовой
стабильности Российской Федерации. 125
Отвечая на поставленный вопрос, автор настоящей статьи пред- ^
принимает попытку решить назревшие вопросы совершенствования ь
правового регулирования денежного обращения и сформулировать ^
выводы, которые могут иметь значение для развития науки финансо- |
вого и административного права. щ
Очередной экономический кризис, беспрецедентный санкци-онный режим, введенный в отношении России, стали лакмусовой бумагой, позволившей выявить существующие проблемы в сфере
функционирования механизма денежного обращения, развитие которого не представляется возможным без правового обеспечения экономической безопасности и финансового суверенитета государства. Органами публичной власти проводится серьезная работа по устранению барьеров, препятствующих экономическому развитию страны, вводятся меры, способствующие укреплению финансового суверенитета Российской Федерации, к числу которых относятся: переход на расчеты по внешнеторговым контрактам в национальных валютах дружественных стран; ужесточение контроля за движением капитала; введение специальных экономических мер в отношении блокируемых лиц; создание собственного механизма трансграничных платежей, способного заменить ставшей рискованной систему международных расчетов и др.
Несмотря на коренные изменения в развитии правового регулиро-„о вания денежного механизма, проведенный анализ позволил выявить го тот факт, что по ряду важных для обеспечения финансовой стабиль-^ ности государства направлений наблюдается несогласованность се действий финансового мегарегулятора и федеральных министерств, § что не позволяет оперативно реагировать на экономические вызовы § и предотвращать такие негативные для российской экономики послед-2 ствия, как: отток капитала и применение схем легализации доходов, ^ полученных преступным путем; закредитованность населения на фоне — недостаточных объемов кредитования производственного сектора; § дисбаланс на отдельных рынках товаров; рост инфляции и даже по-^ явление такого необычного для российской экономики феномена, как § офшорный рынок рубля [2].
Сегодня периодически разгораются дискуссии Банка России с Министерством финансов РФ, Министерством экономического раз-о вития РФ по вопросам введения требования обязательной продажи ^ экспортерами валютной выручки, контроля за выводом капитала. С В октябре 2023 г. возникшие между ведомствами разногласия были сняты Президентом РФ, подписавшим Указ, закрепивший требова-126 ние об обязательной продаже экспортерами выручки в иностранной валюте [3].
СЧ Долгое время мегарегулятор отказывался от предложений ® Правительства РФ по регулированию криптовалютного рынка, ссы-^ лаясь на то, что «легализация криптовалют будет подспорьем для инвестиций в этот инструмент, который является финансовой пирамидой» [4]. На деле же именно неурегулированность операций с децентрализованной цифровой валютой привела к тому, что криптовалюта превратилась инструмент нелегальной деятельности на финансовом
рынке, что подтверждается данными Банка России, согласно которым организаторы финансовых пирамид чаще всего получают средства от клиентов в виде криптовалют [5].
Потребность в разработке правового инструментария, обеспечивающего качественно новый уровень взаимодействия Банка России и федеральных министерств, а соответственно и скоординирован-ность инструментов денежно-кредитной, бюджетной и фискальной политики подтверждается сформированными в экономической науке концепциями совместного регулирования цен и налогов [6], методологическими основами интеграции бюджетной и денежно-кредитной политики [7]; финансово-правовыми исследованиями, в рамках которых обосновывается необходимость формирования и развития таких регулятивных комплексов в составе финансового права, как эмиссионное право [8] и право денежного обращения [9]; законодательными инициативами, направленными на усиление координации действий Банка России и Правительства РФ [10].
Причины слабой координации действий Банка России и Правительства РФ можно объяснить, основываясь на подходах, выработанных юридической и экономической наукой, особенностями раз- ^ вития финансового и административного законодательства. |
С позиции экономической науки рассинхронизация действий о мегарегулятора и федеральных органов исполнительной власти по во- ° просам применения инструментов, способствующих достижению эко- | номического роста, объясняется оторванностью денежно-кредитной | политики от других видов политики, включая развитие финансовых | рынков, международных платежей и финансовой стабильности [11], £ а применяемый ЦБ РФ режим процентной политики рассматривается | экономистами в качестве ограничителя роста в большинстве отраслей | экономики [12]. .§>
С точки зрения теории финансового права и современного уровня Л развития финансового законодательства проблема несогласованности | действий ЦБ РФ и Правительства РФ в сфере регулирования денежного механизма и экономики вызвана не только и не столько отсутствием 127 конкретизации закрепленных в Федеральном законе «О Центральном ^ банке Российской Федерации (Банке России)» форм взаимодействия ь Банка России и Правительства РФ, сколько неразработанностью юри- ^ дических конструкций, обеспечивающих процесс управления денеж- | ной массой и взаимодействие кредитного и бюджетного механизмов. щ
На сегодняшний день параметрам соотношения инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики в финансовых законах посвящено крайне мало статей. К их числу относятся: ст. 22
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Росси)», согласно которой Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении; гл. 13.2 БК РФ, закрепляющая механизм взаимодействия Банка России и Министерства финансов РФ в рамках бюджетного правила, позволяющего, с одной стороны, управлять бюджетными расходами, а с другой - курсом национальной валюты посредством проводимых ЦБ РФ валютных интервенций.
Сложившийся в правовом регулировании подход вкупе со стойким мнением законодателя о том, что регулятором денежной эмиссии является исключительно Банк России, привел к управлению денежной массой на основе выработанной экономистами политики «по типу инструментов, означающей управление отдельно денежно-кредитной „о и бюджетной сферами» [13]. Наряду с ЦБ РФ и поднадзорными ему го финансовыми организациями регулятором денежной массы является бюджет как финансовый план государства, а бюджетно-правовой механизм, обеспечивающий распределение бюджетных рублей между участниками гражданского оборота, активизируется в условиях жесткой монетарной политики Банка России. Об этом свидетельствует 2 увеличение объемов субсидирования на фоне повышения ключевой ^ ставки.
— С учетом подходов, выработанных в теории административного § права, слабое взаимодействие ЦБ РФ и федеральных органов испол-^ нительной власти по вопросам обеспечения финансовой стабильно-§ сти РФ и управления денежно-кредитным механизмом объясняется ^ тем, что функции этих органов не в полной мере соответствуют их компетенции и средствам ее реализации [14]. Это вызвано отсут-о ствием в актах, закрепляющих статус субъектов публично-правовых ^ отношений, четких рамок компетенции и взаимоотношений [15], что С на сегодняшний день привело к расщеплению функции по управлению денежно-кредитным механизмом между ЦБ РФ, Правительством РФ 128 и финансовыми институтами развития. Последние играют активную ^ роль в распределении кредитов и бюджетных средств между хозяй-(V ствующими субъектами, а фактически осуществляют передачу денег ® в экономику в обход банковской и бюджетной систем. ^ Избегая оценки результатов проведенных в России административных реформ, стоит отметить, что на современном этапе федеральные министерства практически не могут влиять на процесс управления экономикой и лежащим в ее основе денежно-кредитным механизмом. Нередко предложения министров, сформулированные на базе научных
разработок в сфере права и экономики, не находят должной оценки и применения. Например, было оставлено без внимания, имеющее научное обоснование и положительный опыт применения в СССР, а в настоящее время в Китае, предложение Министра экономического развития РФ М. Г. Решетникова о создании мембраны между внутренним и внешним рынком рублей [16], позволяющей избежать высокой инфляции и волатильности рубля1 [17]. Не был поддержан подход А. В. Улюкаева, возглавлявшего Министерство экономического развития РФ в период 2013-2016 г., об отмене «заморозки» накопительной части пенсии [18], которая уже приобрела перманентный характер [19]. Не нашло поддержки и предложение М. С. Орешкина, пребывавшего на посту Министра экономического развития РФ с 2016 по 2020 гг.,
0 переходе от политики управления по типу инструментов [20], то есть отдельно денежно-кредитной и бюджетной системой, к политике управления конкретными переменными, структурой спроса, что с правовой точки зрения означает применение комплексного подхода в правовом обеспечении денежно-кредитного механизма.
Сближение действий Банка России, Правительства РФ и федеральных министерств, денежно-кредитной, бюджетной и фискальной а
"о
политики можно достичь посредством проведения административ- | ной реформы, направленной на изменение статуса Банка России. о Идея о проведении такой реформы, сфокусированной на интеграции ° применяемых ЦБ РФ инструментов монетарной политики с целями | Правительства РФ по созданию условий экономического роста, | не является новой. В советскую эпоху для обеспечения соотношения | ресурсов банка и бюджета Госбанк СССР находился в подчинении 1 Минфина или Правительства [21]. |
Зависимость центральных банков от министерств присутствует | на сегодняшний день в правовых моделях управления денежно-кре- .§* дитным механизмом, созданных другими государствами. Например, Л на основании данных, заимствованных учеными из официальных | документов, Казначейство Великобритании владеет акциями Банка Англии, определяет цели монетарной и финансовой политики, от- 129 ветственно за банковское и финансовое регулирование [22, с. 204]. ^ На основании реформы, начатой в Китае в марте 2023 г., влияние ь Народного банка Китая в сфере регулирования финансового сектора ^ снижается в пользу Государственного совета КНР. |
--а
1 Опыт применения двухконтурного валютно-финансового механизма имеется у СССР, являющегося участником Соглашения о многосторонних расчетах в переводных рублях и организации Международного банка экономического сотрудничества от 22 октября 1963 г. и Китая, использующего оншорные (обращаются на территории материкового Китая) и офшорные юани (используются за пределами КНР).
Помимо выявленных автором проблем, вызванных слабой координацией действий Банка России и Правительства РФ в финансовой сфере, развитию правового регулирования денежного обращения препятствует разрозненность правовых инструментов, обеспечивающих регулирование оборота национальной и иностранной валюты. Это не позволяет создать необходимый уровень гарантий финансовой устойчивости Российской Федерации и не способствует формированию единого правового режима регулирования финансов, к которым не относятся и никогда не относились «...денежные отношения, возникающие между участниками гражданского оборота в связи с продажей товаров» [23, с. 7], ошибочно причисляемые некоторыми представителями правовой науки к частным финансам.
На фоне развития в правовой науке дискуссии о разграничении финансов на частные и публичные, до сих пор не создан правовой инструментарий, обеспечивающий управление процессом движения § денежных средств, который должен был прийти на смену применяемому в условиях плановой экономики кредитному плану, лежащему ^ в основе возникновения финансовых правоотношений и устанавли-§ вающему объем денежной массы, находящейся в обращении [24]. ® В результате на современном этапе процесс управления денежной С массой оказался не охвачен должным образом актами финансового ^ законодательства.
2 Во многом это является последствием развития отраслевого подхода к праву, а также сформированного на рубеже ХХ-ХХ1 вв. ошибочного утверждения, согласно которому «.монополия госу-С дарства на денежное обращение превратит нормы о праве частной 5 собственности в мертворожденные» [25]. На сегодняшний день
8 '
с; ставляются непригодными для противодействия геополитическим рискам и экономическим кризисам.
130 Проведенный анализ позволил сформулировать ряд выводов, которые могут иметь значение для развития науки финансового и административного права и служить в качестве направлений формирования
О
«V
СЧ
правовой режим денежного оборота формируется преимущественно с помощью частноправовых методов регулирования, которые пред-
научной концепции правового регулирования денежного обращения.
1. Необходимо решительно пересмотреть правовой режим денежного обращения, сформированный в условиях развития отраслевой системы права преимущественно с помощью частноправовых методов регулирования, и не способствующий развитию процесса структурной перестройки экономики.
На наш взгляд, правовое регулирование денежного механизма должно основываться на интегративной модели строения права, обеспечивающей конвергенцию частноправовых и публично-правовых методов регулирования, в рамках которой отрасли права выступают носителями целеполагания как процесса выбора целей воздействия на общественные отношения.
Развитие такого подхода в правовой доктрине будет способствовать синхронизации инструментов монетарной, бюджетной и иной политики, направленной на регулирование денежного механизма, и, как следствие, - повышению уровня гарантий финансовой стабильности государства.
2. Проблемы в сфере взаимодействия ЦБ РФ и Правительства РФ по ряду ключевых направлений регулирования денежно-кредитного механизма во многом вызваны тем, что в соответствии с действующим законодательством Банк России в сфере регулирования финансового сектора наделен монопольной властью, реализация которой не обеспечена необходимыми правовыми инструментами управления денежной массой. ь
Данная проблема может быть решена двумя способами. Во-первых, а с помощью создания и закрепления в финансовом законодательстве § правовых средств, способствующих интеграции денежно-кредитной о
о
и бюджетной политики. В качестве примера и основы для развития т
данного подхода может служить юридическая конструкция финансо- ®
вых обязательств, возникновение и исполнение которых происходит |
в рамках закрепленного БК РФ бюджетного правила, регулирующего ь
действия Министерства финансов РФ и Банка России по осуществле- |
нию операций с нефтегазовыми доходами федерального бюджета. о
Во-вторых, посредством проведения административной ре- о
формы, способствующей усилению координации действий Банка Л
России и Правительства РФ. В контексте изложенного заслуживает | внимания административная реформа, стартовавшая в Китае в марте
2023 г., в рамках которой снижается влияние Народного банка Китая 131 в сфере управления финансовым сектором в пользу Государственного
совета КНР. ^
3. Для создания качественно нового уровня правового обеспечения т денежного обращения целесообразным представляется совершенство- || вание механизма контроля за внутренним и внешним рынком рублей. а В связи с этим обсуждаемое на площадке Московского финансового форума в 2023 г. предложение Министра экономического развития РФ
о создании мембраны между внутренним и внешним рынком рублей
■а
заслуживает внимания и потребует разработки соответствующего правового инструментария.
4. Важное значение для обеспечения действенного контроля за денежным обращением будет иметь правовая модель интеграции механизма оборота криптовалют в финансовую систему государства, в рамках которой в качестве ключевых правовых инструментов следует назвать: конструкцию элементов налогообложения майнинга и оборота криптовалют, позволяющую определить момент возникновения налоговой базы и порядок ее исчисления; процедуру выдачи лицензии на осуществление конвертации законных средств платежа в цифровую валюту, что позволит усилить контроль за оборотом криптовалюты.
Список литературы:
1. О вступлении в Международный валютный фонд, Международный ЭС банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития : S постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 г. % № 2815-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992.-№22,ст. 1180. ^^ 2. Обзор финансовой стабильности (информационно-аналитический ма-
g териал Банка России) II-III кварталы 2023 года. - М., 2023. - № 2 (23). - 83 с. // cq ЛюдиИпотеки.рф. - URL: http://ludiipoteki.ru/shop/researches/entry/2022 (дата 2 обращения: 20.04.2024).
3. Об осуществлении обязательной продажи выручки в иностранной ^ валюте, получаемой отдельными российскими экспортерами по внешнеторго-2 вым договорам : указ Президента РФ от 11 октября 2023 г. № 771. - Документ ¡5 не опубликован. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Целищев, А. Центробанк РФ: криптовалюты являются финансовой О пирамидой / А. Целищев // Газета.ги. - URL: https://www.gazeta.ru/business/ ^ news/2022/04/06/17528317.shtml (дата обращения: 20.04.2024).
5. Официальный сайт Банка России. - URL: https://cbr-release.demo. § pointid.ru/analytics/inside/2023_1/ (дата обращения: 20.04.2024)
CQ
6. Захарова, Т. А. Денежно-финансовый механизм преобразования экономики России в направлении ее переориентации на максимизацию синергетического эффекта / Т.А. Захарова. - М. : Дашков и К°, 2009. - 47 с.
7. Концептуальные модели интеграции денежно-кредитной и бюджетной политики / под ред. В.А. Слепова. - М. : РУСАЙНС, 2024. - 156 с.
8. Гудкова, М.В. Денежная эмиссия и денежное обращение в Российской (V Федерации: особенности финансово-правового регулирования : автореф. дис.
132
канд. юрид. наук / М.В. Гудкова. - Саратов, 2021. - 38 с. ^ 9. Кучеров, И. И. Право денежного обращения : курс лекций /
М И. И. Кучеров. - М. : Магистр: ИНФРА-М, 2013. - 252 с.
10. О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и координации взаимодействия с Правительством Российской Федерации по вопросам обеспечения финансовой стабильности в Российской Федерации : проект федерального закона
№ 41152-8 // Система обеспечения законодательной деятельности. - URL : https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 20.04.2024).
11. Медведев, И. Д. Денежно-кредитная политика Банка России в условиях структурной трансформации экономики / И.Д. Медведев, О.Г. Солнцев // Научные труды. Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН.
- 2023. - № 2. - С. 6-28.
12. Братченко, С.А. Несогласованность целей в государственном управлении / С.А. Братченко // Вестник Института экономики. - 2023. - № 6.
- С. 78-108.
13. Набиуллина против смешения бюджетной политики и ДКП // Финмаркет. - URL: http://www.finmarket.ru/news/5343656 (дата обращения: 20.04.2024).
14. Правовые инструменты обеспечения финансовой стабильности Российской Федерации / под общ. ред. М.Н. Кобзарь-Фроловой. - Воронеж : Научная книга, 2023. - 354 с.
15. Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. - М. : Юстицинформ, 2001. - 355 с.
16. Сайт РБК. - URL: https://www.rbc.ru/economics/25/09/2023/651125db 9a794725d9880e05 (дата обращения: 20.04.2024).
17. Соглашение о многосторонних расчетах в переводных рублях и организации Международного банка экономического сотрудничества (вместе о с «Уставом Международного банка экономического сотрудничества») £ (г. Москва, 22 октября 1963 г.) // Ведомости ВС СССР. - 1964. - № 7, ст. 83. §
18. Улюкаев выступил против заморозки накопительной части пенсии. g
- URL: https://www.interfax.ru/business/500063 (дата обращения: 20.04.2024). °
19. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской | Федерации : федеральный закон от 5 декабря 2022 г. № 472-ФЗ // Собр. за- | конодательства Рос. Федерации. - 2022. - № 50, ч. 3, ст. 8766. |
20. Орешкин увидел переосмысление экономической полити- ь ки в развитых странах. - URL: https://www.finam.ru/publications/item/ Ь oreshkin-uvidelpereosmyslenie-ekonomicheskoiy-politiki-v-razvityx- 1 stranax-20201029-121222/ (дата обращения: 20.04.2024). 11
21. О Госбанке СССР : постановление Совета министров СССР от 22 мая .§> 1946 г. № 1078. - Документ не опубликован. - Доступ из справ.-правовой ^ системы «КонсультантПлюс». |
22. Ануреев, С.В. Денежно-кредитная и бюджетная политика, диспро- а порции и кризисы / С.В. Ануреев. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : КноРус, ¡оо
2020. - 589 с. _
23. Советское финансовое право : учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. г^
- М. : Юрид. лит. 1985. - 272 с. ^
24. Ровинский, Е. Кредитный план как основа возникновения финансо- g вых правоотношений : [Тезисы доклада Е. Ровинского; на правах рукописи] | / Е. Ровинский. - М., 1940. - 5 с. £
25. Лукашевич, Д.А. Юридические основы формирования рыночной экономики в СССР в период перестройки / Д.А. Лукашевич. - М. : Родина,
2021. - 478 с.
