CC BY
4
УДК 614.8.004.5
О ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ И ПРАВОПРИМЕНЕНИИ СТАТЬИ «20.4 НАРУШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ» КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В. Б. КОРОБКО1, Е. Н. КИЯТКИНА2
1 Академия государственной противопожарной службы МЧС России, Российская Федерация, г. Москва 2 Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России, Российская Федерация, г. Железногорск Е-mail: vkorobko@mail.ru, Katusha_kt@mail.ru
В данной статье сформулированы предложения по корректировке действующей редакции статьи 20.4 КоАП РФ по критериям, установленным статьей 219 УК РФ и Федеральным законом «О техническом регулировании». Новая редакция позволяет в полной мере раскрыть ст. 219 УК РФ на этапе административного права. Результатом проведенного исследования, стал вывод о том, что современные условия жизни общества, создают яркий тренд на перераспределение полномочий на проведение государственного контроля (надзора) с государственных органов власти на хозяйствующих субъектов, а также вывод о том, что основным необходимым условием современного администрирования хозяйственной деятельности, как со стороны государственных органов, так и со стороны хозяйствующих субъектов, является необходимость производства инженерного расчетно-сценарного моделирования рисков причинения вреда и мер по защите от этих рисков.
Ключевые слова: организация контроля (надзора), риск причинения вреда, расчетно-сценарное моделирование, обязательные требования, администрирование хозяйственной деятельности.
ON LAW-MAKING AND LAW ENFORCEMENT OF ARTICLE «20.4 VIOLATION OF FIRE SAFETY REQUIREMENTS» OF THE CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES IN MODERN CONDITIONS
V. B. KOROBKO1, E. N. KIIATKINA2
1 State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Russia, Мoscow Siberian Fire and Rescue Academy EMERCOM of Russia, Russia, Zheleznogorsk Е-mail: vkorobko@mail.ru, Katusha_kt@mail.ru
This article formulates proposals for correcting the current version of Article 20.4 of the Administrative Code of the Russian Federation according to the criteria established by Article 219 of the Criminal Code of the Russian Federation and the Federal Law "On Technical Regulation". The new edition makes it possible to fully disclose Article 219 of the Criminal Code of the Russian Federation at the stage of administrative law. According to the results of the conducted research, it was concluded that modern living conditions of society create a bright trend for the redistribution of powers for the production of state control (supervision) from state authorities to economic entities, as well as the conclusion that the main prerequisite for modern administration of economic activity, both from state bodies and from on the part of economic entities, there is a need to produce engineering calculation and scenario modeling of the risks of harm and measures to protect against these risks.
Key words: organization of control (supervision), risk of harm, calculation and scenario modeling, mandatory requirements, administration of economic activity.
© Коробко В. Б., Кияткина Е. Н., 2023
К настоящему времени по задаче однообразного и результативного применения положений статьи «20.4 Нарушение требований пожарной безопасности» Кодекса об административных правонарушениях в Российской Федерации (далее - Статья 20.4)1 сложились обстоятельства, требующие научно-методического осмысления:
Во-первых, Статья 20.4 является базовой статьей для организации контроля (надзора) за обеспечением пожарной безопасности, определяющей стратегию и тактику производства контрольно-надзорных мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности, включая деятельность по экспертизе и расследованию (дознанию) пожаров.
Во-вторых, в научной литературе практически не встречаются научные обоснования (доказательства) смысловых кодов статьи, включая стратегические цели и тактические приемы их достижения.
В-третьих, как правило, правоприменение положений Статьи 20.4 имеет высокий уровень разнообразия, о чем подробно изложено в НИР В. Р.Джуган, В. В.Плешаков «Совершенствование административно-правовой нормы предусмотренной ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности»», Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций «Моя законодательная инициатива» [1, Введение, Раздел 2], что однозначно указывает на высокий уровень диспозитивности (широты трактовки) правовой нормы, создает питательную среду для недобросовестной деятельности всех участников правоотношений и ослабляет государственное регулирование по вопросам обеспечения пожарной безопасности, и это безусловно снижает уровень защищенности общественных ценностей от вреда пожара.
Изучение указанных выше обстоятельств, в контексте современных условий, позволили сформулировать следующие выводы и их обоснования:
1. Правотворческая идея, реализованная в диспозиции Статьи 20.4, основана на двух правилах:
а. первое, норма статьи 20.4 является бланкетной, не раскрывающей природу и содержание требований пожарной безопасности, за нарушение которых предусмотрена санкция. Таким образом, норма статьи 20.4 отсылает любого применителя к другим нормативным правовым актам, содержащим требования пожарной безопасности (далее - Правило № 1).
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 19.10.2023).
б. второе, под требованиями пожарной безопасности (и нормативным документом, в котором такие требования содержатся), указанными в статье 20.4, как правило [2], понимаются положения «Правил противопожарного режима в Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 14792 (далее - ППР) (Правило № 2).
2. Вместе с этим, современные условия характеризуются вступлением в действие Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»3 (далее -ТРоТПБ), положения которого должны раскрывать правовую природу и содержание требований пожарной безопасности, за нарушение которых предусмотрена санкция по статье 20.4, трансформирующие правовую идею статьи 20.4.
3. Следовательно, правила противопожарного режима2, как основа проверочной и экспертной контрольно-надзорной деятельности, замещаются требованиями пожарной безопасности, закрепленными в ТРоТПБ, что приводит к Новой редакции Правила № 2, а именно: «Под требованиями пожарной безопасности, указанными в статье 20.4 понимаются положения Федерального закона от 22 июля
2008 года № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее -Новая редакция Правила № 2).
4. Не смотря на такую новую правовую идею, закрепленную в специальном федеральном законе3, и, как следствие, не смотря на новое правило применения нормы 20.4, установленное специальным федеральным законом, очередная редакция пПр утверждается в 2020 году (и в них также вносятся изменения 31 декабря 2020 г., 21 мая 2021 г., 24 октября 2022 г.), то есть спустя 11 лет после вступления в действие ТРоТПБ в июле
2009 года.
5. Таким образом, создается впечатление, что главный орган исполнительной власти Российской Федерации придерживается Правила № 2 применения статьи 20.4 в прежней редакции, в которой, под требованиями пожарной безопасности, понимаются положения ППР (далее - Прежняя редакция Правила № 2).
2 Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479.
3 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»
6. Изучением названия и содержания ТРоТПБ установлено, что в содержание ТРоТПБ были включены положения из документов по стандартизации, прежде всего из СНИП 21-01-91* «Пожарная безопасность зда-
- 4
нии и сооружении» , которые в соответствии с положениями Главы 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании»5, а в последствии с положениями статьи 4 Федерального закона от «О стандартизации в Россиискои Федера-ции»6, обладают правовым статусом добровольного многократного применения, соразмерно рискам причинения вреда в каждом конкретном случае (в конкретных обстоятельствах) применения.
7. Следовательно, правотворчество ТРоТПБ было основано на странной правовой идее «Наделения положении документов по стандартизации (готовых технических решений), обладающих природным правовым статусом добровольного применения, более высоким правовым статусом - обязательного применения, что соответствует правилу «Прямого непосредственного применения, без проверки их необходимости и достаточности»».
8. Изучением положений Федерального закона «О техническом регулировании»5 ч.1 ст.1, ст.4, ст.7, ст.16.1 было установлено, что основное содержание ТРоТПБ должно быть посвящено другой правовой идее, сформированной следующими положениями:
а. во-первых, надлежащее правовое название (а следовательно и содержание) ТРоТПБ - «Порядок установления (разработки, утверждения, применения и исполнения) обязательных требований пожарной безопасности» (далее - ПУОТПБ).
б. во-вторых, основными правоприменителями ПУОТПБ являются хозяйствующие субъекты, в том числе, и прежде всего, те, которые в процессе хозяйствующей деятельности используют здания и сооружения, а также иное движимое и недвижимое имущество (например, временные строения и движущиеся, самодвижущиеся устройства и оборудование), а не представители органов и организаций по государственному контролю (надзору),
4 Строительные нормы и правила Российской Федерации 21-01-91* «Пожарная безопасность зданий и сооружений», приняты и введены в действие 1 января 1998 года постановлением Минстроя России 13.02.1997 года № 18-7.
5 Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
6 Федеральный закон от 2 июня 2015 года № 162-ФЗ
«О стандартизации в Российской Федерации».
включая органы и организации по экспертизе и расследованию (дознанию).
в. в-третьих, ПУОТПБ должен содержать закрытый перечень объектов регулирования и/или порядок их идентификации.
г. в-четвертых, ПУОТПБ должен содержать правило соразмерности регулирования рискам причинения вреда.
д. в-пятых, ПУОТПБ должен содержать ссылки на перечень стандартов, содержащих методы (способы) измерения, применяемые для обеспечения единства измерений (оценки соответствия, подтверждения соответствия) мер пожарной безопасности рискам причинения вреда (далее - Перечень методов (способов) измерения).
е. в-шестых, ПУОТПБ не должен противоречить Федеральному закону «О техническом регулировании»5, в противном случае, положения ПУОТПБ (или положения действующей редакции ТРоТПБ применяются только в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании».
и. в седьмых, Перечень методов (способов) измерения применяется на добровольной основе, что означает возможность применения иных методов (способов) измерения, которые будут адекватны измеряемым параметрам и апробированный иным способом, что также зафиксировано положениями части 6 статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»7.
к. в-восьмых, порядок установления (разработки, утверждения, применения и исполнения) дополнительных (к обязательным) требований пожарной безопасности (ПУДТПБ) не предусмотрен в качестве обязательного, что позволяет хозяйствующим субъектам создавать его самостоятельно, либо применять любой порядок или не применять вообще, по своему усмотрению. Представители государственной контрольно-надзорной деятельности не обладают полномочиями по самостоятельной разработке ПУДТПБ и вменения неисполнения такого порядка в вину проверяемым.
л. в-девятых, органы исполнительной власти Российской Федерации, включая Правительство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не наделены полномочиями по самостоятельному изменения или установлению нового (общей и специальной частей) ПУОТПБ, так, например, представители органов исполнительной власти Российской Федерации, субъ-
7 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
ектов Российской Федерации и местного самоуправления не наделены полномочиями наделять себя полномочиями по разрешению отступать от ПУОТПБ или дополнять ПУОТПБ процедурами каких-либо разрешений или согласований, как сторона в общественном государственном договоре, в том числе по вопросам специальных технических условий. Любые документы указанных выше органов исполнительной власти обладают правовым статусом «добровольного применения» для любых хозяйствующих субъектов.
9. В деловой оборот введен новый термин и новая определенность «Обязательные требования конкретного вида техносфер-ной (технической) безопасности» (далее -ОТВТБ) и «Обязательные требования пожарной безопасности» (далее - ОТПБ), что означает, что объектом регулирования являются не физические объекты (например, здания и сооружения, оборудование и установки), а отношения (деятельность) по обеспечению техно-сферной (технической) безопасности по видам. Например, по пожарной безопасности, по механической (конструктивной) безопасности, по взрывобезопасности и так далее, в соответствии с положениями части 1 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании».
10. ОТВТБ и ОТПБ должны в обязательном порядке разрабатываться уполномоченным лицом (руководителем хозяйствующего субъекта), либо по его поручению (договору) специалистом, обладающим надлежащей квалификацией. Разработка ОТВТБ и ОТПБ способом прямого применения готовых технических решений из документов по стандартизации допустима только на правила «Добровольное применение положений стандартов (готовых технических решений), либо положений стандартов включенных в иные документы (в том числе в федеральные законы, включая ТРоТПБ), только по условию соответствия используемых мер рискам причинения вреда охраняемых общественных ценностей.
11. В случае разработки ОТПБ, охраняемой общественной ценностью являются риски причинения вреда от пожара, установленные положениями статьи 219 Уголовного кодекса Российской Федерации8 (далее - Статья 219).
12. Между положениями действующих редакций Статьи 20.4 и Статьи 219 в современных условиях, в условиях действия Федерального закона «О техническом регулирова-
нии», наблюдается идейная дисгармония, а именно:
а. правовая идея Статьи 219 направлена на реализацию защиты критически важных общественных интересов (ценностей) от вреда пожара: в случае пожара люди не должны погибнуть и получить тяжкий вред здоровью, которую (защиту) должен обеспечить хозяйствующий субъект на основе правила соразмерности мер по защите рискам причинения вреда охраняемым ценностям. А правовая идея Статьи 20.4 направлена на исполнение неизвестного (бланкетного) набора готовых технических решений, применимость которых, в каждом конкретном случае применения, не подлежит проверке на соразмерность критическим общественным рискам причинения вреда, установленным в Статье 219. По сути, правовая идея Статьи 20.4, направлена на легализацию правила прямого применения готовых технических решений из документов по стандартизации, равно как готовых технических решений из федеральных законов или документов органов исполнительной власти, без оценок их соразмерности угрозам причинения вреда защищаемым общественным ценностям, прежде всего критически важным (Статья 219).
б. правовая идея Статьи 219 соответствует положениям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, которая установила порядок минимально необходимого уровня защиты критически важных общественных ценностей исключительно положениями соответствующего федерального закона, что соответствует принципу минимально необходимого уровня безопасности (соответствия). В данном случае, таким соответствующим федеральным законом является Федеральный закон «О техническом регулировании». Вместе с этим, разработка дополнительных требований пожарной безопасности, соразмерных рискам причинения вреда и минимально необходимым интересам хозяйствующих субъектов будет соответствовать принципу оптимального уровня безопасности. Принцип максимального уровня безопасности может быть реализован хозяйствующими субъектами по критерию максимальной возможности затрат на меры безопасности. При этом, правовая идея Статьи 20.4 направлена на реализацию принципа максимального уровня затрат на меры пожарной безопасности по критерию 100 тысяч требований в 1700 нормативных документах, что представляется слабоисполнимым не только с финансовой и с материальной точек зрения, но и чисто технической (технологической) точки зрения.
8 «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.10.2023
13.Квалификация правонарушения по действующей редакции Статьи 20.4 должна производиться по упрощенной схеме, а именно: без квалификации субъективной стороны правонарушения. В таком случае, принято говорить, что общественный материальный вред заключается в несоблюдении установленного порядка по прямому применению готовых технических решений из документов по стандартизации в качестве обязательных правовых требований соразмерных рискам вреда, для предотвращения которого они предназначены. В таком варианте применения, требуется минимальная квалификация от правоприменителя, заключающаяся в способности запомнить (или прочитать) и сопоставить готовое техническое решение из технического стандарта с натурой, например, ширину двери 0,8 метра из проектной документации или из технического стандарта с шириной реальной двери, измеренной рулеткой. По сути, такой способ квалификации правонарушения означает объективное вменение вины (вменение вины по объекту правонарушения, по нарушенной норме - техническому решению без учета объективной стороны правонарушения - установления причинно-следственной связи между неисполненным техническим решением и вредом, который возник или на предотвращение которого данное техническое решение предназначено. Такое регулирование отношений по защите от вреда пожаров трудно признать современным, соответствующим современному уровню знаний, современным технологиям изучения рисков причинения вреда, современной квалификации специалистов (подавляющее большинство которых обладает квалификацией для производства расчетно-сценарного моделирования динамики опасных факторов пожара и мер по защите людей от опасных факторов пожара), а также уровнем развития национальной и региональных экономик, которые позволяют производить такие расчетно-сценарные оценки в каждом конкретном случае применения готовых технических решений или, при необходимости, для разработки индивидуальных. Из этого следует, что такое регулирование не отвечает требованиям статьи 3 Федерального закона «О техническом регулировании» и не может применяться по основанию части 2 статьи 4 Федерального закона «О техническом регулировании».
14.Квалификация по действующей редакции Статьи 219 производится по полной схеме, в том числе, по критерию объективной стороны правонарушения, что требует производства необходимых расчетно-сценарных оценок рисков причинения вреда и применяемых мер по защите от таких рисков, что полностью отвечает принципам технического регу-
лирования, установленным требованиям статьи 3 Федерального закона «О техническом регулировании», что обеспечивает необходимые условия для надлежащего правоприменения.
15.Сохранение действующей редакции Статьи 20.4, в связи с рассинхронизацией со Статьей 219, приведет, а по факту уже приводит, к повышенным организационным рискам органов и организаций по контролю (надзору), должностные лица которых подвергаются объективному вменению вины в не проверке или не надлежащей проверке 100 тысяч технических решений из 1700 технических стандартов.
16.Изучение временных параметров контроля (надзора) 100 тысяч технических решений из 1700 технических стандартов показало, что поиск и идентификация одного технического решения по документу из 1700 технических стандартов занимает по оценкам не менее 10 минут, если пользователь сумел сформировать индивидуальный способ по поиску нужного стандарта, и, не менее 5 минут для идентификации технического решения в техническом стандарте, а также не менее 5 минут для идентификации всех обстоятельств (если такое удается установить) применения найденного технического решения. Проверка в натуре идентифицированного в норме готового технического решения по оценкам может занять в среднем 2 минуты.
а. формальный условный расчет бюджета времени для проверки технических решений из документов по стандартизации, известных применителю в общем виде, можно представить в следующем виде:
(10 + 5 + 5 + 2) * 100000 = 2 200 000,
2,2 миллиона минут равны 36,(6) тысяч часам или 4583,3 суткам (с рабочим лимитом 8 часов) или 12,56 годам работы одного должностного лица по государственному контролю (надзору) без выходных и праздничных дней, а также без учета отпуска и времени, потраченного на транспорт и заполнение документов.
б. при уровне заработной платы должностного лица 50 тысяч рублей в месяц, следовательно 600 тысяч рублей в год, проверка 100 тысяч требований обойдется около 7,54 миллиона рублей.
в. показанный расход времени и финансов применим не для одного проверяемого зданий (сооружения), а только для некоторой незначительной его части, например, для одного помещения или нескольких типичных помещений.
г. для всего проверяемого здания, указанные лимиты могут быть увеличены минимум на порядок для небольших зданий и сооружений, что полностью лишает какой-либо естественно-научной логики запредельные значения показанных временных и финансовых лимитов для исполнения действующей редакции Статьи 20.4, не говоря о более крупных зданиях и сооружениях, которые, в последнее время, характерны для крупных и крупнейших городов.
17.Общим итоговым выводом основной части исследования стал вывод о том, что действующая редакция Статьи 20.4 не отвечает установленным Федеральным законом «О техническом регулировании», и не может применяться по основанию части 2 статьи 4 Федерального закона «О техническом регулировании». Аналогичный вывод был сделан и в работе [1, Введение], что указывает на стабильный вывод квалифицированных специалистов о необходимости производства работ по совершенствованию действующей редакции Статьи 20.4.
На следующем этапе исследования была произведена корректировка действующей редакции Статьи 20.4 по критериям, установленным Статьей 219 и Федеральным законом «О техническом регулировании». За методическую основу разработки рабочей редакции Статьи 20.4 были использованы положения
Список литературы
1. Джуган В. Р., Плешаков В. В. Научно-исследовательская работа «Совершенствование административно-правовой нормы предусмотренной ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности»» Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций «Моя законодательная инициатива», 2017.
References
1. Dzhugan V. R., Pleshakov V. V. Nauchno-issledovatel'skaya rabota «Sovershenst-
научно-исследовательской работы [1, раздел 3]. Итоговым выводом, сформулированным по результатам проведенного исследования, стал вывод о том, что современные условия жизни общества, создают яркий тренд на перераспределение полномочий на производство государственного контроля (надзора) с государственных органов власти на хозяйствующих субъектов, а также вывод о том, что основным необходимым условием современного администрирования хозяйственной деятельности, как со стороны государственных органов, так и со стороны хозяйствующих субъектов, является необходимость производства инженерного расчетно-сценарного моделирования рисков причинения вреда и мер по защите от этих рисков, которое (моделирование) создает необходимый для осторожного и ответственного поведения порядок защиты важных общественных ценностей от вреда пожара.
Следует отметить, что результаты рас-четно-сценарного моделирования, а также все этапы установления обязательных требований пожарной безопасности, должны быть основой для производства любых видов экспертиз (оценок, расследований, дознаний), что также отмечено в работе9, в качестве объективной основы оценки добросовестности поведения уполномоченных должностных лиц по защите критически важных общественных ценностей, а не сам факт свершившегося пожара.
vovaniye administrativno-pravovoy normy pre-dusmotrennoy st. 20.4 KoAP RF «Narusheniye trebovaniy pozharnoy bezopasnosti»» Vse-rossiyskogo konkursa molodezhi obrazovatel'nykh uchrezhdeniy i nauchnykh organizatsiy «Moya zakonodatel'naya initsiativa», 2017 [Research work «Improvement of the administrative and legal norm provided for in Article 20.4 of the Administrative Code of the Russian Federation «Violation of fire safety requirements» of the All-Russian Youth Competition of educational institutions and scientific organizations «My legislative initiative», 2017].
Коробко Вадим Борисович
Академия государственной противопожарной службы МЧС России, Российская Федерация, г. Москва доктор технических наук, профессор E-mail: vkorobko@mail.ru
9 Методические рекомендации по выявлению, пресечению, документированию административных правонарушений, предусмотренных статьями 8.32 и 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и профилактике правонарушений в области пожарной безопасности среди правообладателей земельных участков, граничащих с лесом (утв. МЧС России)
Korobko Vadim Borisovich
State Fire Academy of EMERCOM of Russia,
Russian Federation, Moscow
doctor of Technical Sciences, professor
E-mail: vkorobko@mail.ru
Кияткина Екатерина Николаевна
Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России,
Российская Федерация, г. Иваново
Ученый секретарь
E-mail: Katusha_kt@mail.ru
Kiiyatkina Ekaterina Nikolaevna
Siberian Fire and Rescue Academy EMERCOM of Russia, Russian Federation, Zheleznogorsk Academic Secretary E-mail: Katusha_kt@mail.ru
