CC BY
24
ареста [9]. Неудачность подобной законодательной конструкции очевидна, взятие ее на вооружение в большинстве случаев лишит смысла действия органов расследования по получению судебного разрешения на арест имущества.
По уголовным делам о преступлениях, расследуемых в форме дознания, наложить арест на имущество подозреваемого, учитывая сокращенный срок дознания (20 суток с правом его продления прокурором не более чем на 10 суток), вообще проблематично, если принять во внимание возможность кассационного обжалования подозреваемым постановления судьи о наложении ареста [9].
Данные суждения являются не совсем обоснованными, так как отсутствие возможности обжалования постановления суда о наложении ареста на имущество будет являться нарушением права лица на обжалование процессуальных действий и решений, предусмотренное ст. 19 УПК РФ и являющееся принципом уголовного судопроизводства.
Согласно данной статье, действия (бездействие) и решения суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя могут быть обжалованы в порядке, установленном УПК РФ.
Пункт 14 ч. 4 ст. 47 УПК РФ предусматривает право обвиняемого приносить жалобы на действия (бездействие) и решения суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя и принимать участие в их рассмотрении судом.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 127 УПК РФ, жалобы на судебные решения, принимаемые в ходе досудебного производства по уголовному делу, приносятся в порядке, установленном гл. 43-45 настоящего Кодекса.
Необходимость и обоснованность положений уголовно-процессуального закона, регламентирующих возможность обжалования указанных судебных решений подтверждается судебной практикой. Так, Д. обратился с жалобой в Краснодарский краевой суд на постановление Ленинского районного суда г. Краснодара о наложении ареста на принадлежащее ему имущество, указав в жалобе, что имущество, на которое наложен арест ему не принадлежит, кроме того, о времени рассмотрения дела он и его адвокат не были извещены, в связи с чем он был лишен права на защиту. Судебная коллегия признала постановление Ленинского район-
Кубанский государственный университет
ного суда г. Краснодара законным и обоснованным, указав, что, согласно положению ст. 165 УПК РФ, ходатайство о производстве следственного действия подлежит рассмотрению судьей единолично не позднее 24 часов с момента его поступления. В судебном заседании вправе участвовать лишь прокурор и следователь. Участие других лиц не предусмотрено. Несостоятельными являются также доводы обвиняемого Д. о том, что суд незаконно дал разрешение на наложение ареста на имущество, не принадлежащее ему на праве собственности. Согласно имеющимся в деле документам, указанное в постановлении имущество принадлежит обвиняемому Д. на праве частной собственности.
УПК РФ обеспечиваются все предусмотренные законом возможности активно участвовать в судебном разбирательстве в соответствии с принципом равенства сторон и состязательности процесса.
Обеспечение охраны общества от преступных посягательств, несомненно, согласуется с задачей охраны чести, свободы, неприкосновенности и иных законных личных интересов гражданина. Именно поэтому одним из важнейших конституционных принципов уголовного процесса является гарантированное право на защиту, позволяющее обвиняемому как самому лично, так и с помощью защитника отстаивать свои имущественные интересы.
Литература
1. Петрухин И.Л. Свобода личности и уголовно - процессуальное принуждение. М., 1985.
2. Петрухин И.Л. Неприкосновенность личности и принуждение в уголовном процессе. М., 1989.
3. Путеводитель по Европейской Конвенции о защите прав человека. Совет Европы. М., 1994.
4. Петрухин И.Л. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). М., 1999.
5. МюллерсонР.А. Права человека, идеи, нормы, реальность. М., 1991
6. Люблинский П.И. Свобода личности в уголовном процессе. М., 1906;МартынчикЕ.Г., РадьковВ.П., ЮрченкоВ.Е. Охрана прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве. Кишинев, 1982; Международные акты о правах человека. М., 2000
7. Булатов Б.Б., Николюк В.В. Меры уголовно-процессуального принуждения (по главе 14 УПК России). М., 2003
31 мая 2006 г.
© 2006 г. О.А. Стукалова
О ПОНЯТИИ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (далее - наделение полномочиями или - наделение) не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой прак-
тике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений. В рамках настоящей статьи сделана попытка провести теоретическую интерпретацию данного понятия, отграничить его от смежных категорий и предложить необходимую дефиницию.
В начале 90-х гг. ХХ в. в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использо-
вался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается (выделено нами. - О.С.) с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом» (п. 1 ст. 6). При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» (п. 1 ст. 6).
В Законе РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в п. 1 гл. 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 ст. 9 Закона (подпункт «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия. Такой же подход был закреплен в Конституции РФ 1978 г. в ходе конституционной реформы 1991-1992 гг. Законом РФ от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» предложена новая редакция ст. 138 Конституции РФ 1978 г.: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации».
В Конституции РФ 1993 г. заложено иное понимание исследуемого понятия. Согласно ч. 2 ст. 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных (выделено нами. -О.С.) полномочий подконтрольна государству».
Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 19-21). В Законе Оренбургской области от 7 мая 2001 г. № 206/267-П-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» дано легальное определение наделения как передачи государственных полномочий органу местного самоуправления.
Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (п. 5 ст. 4). Разумеется, такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве - как федеральном, так и региональном - данные термины нередко употребляются как идентичные.
Так, ст. 17 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» определено, что полномочия Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления.
Законом Псковской области от 25 декабря 1997 г. 48-оз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (ст. 3) установлено:
«Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования.
Делегирование отдельных государственных полномочий - это разовое, на определенный или неопределенный срок, предоставление отдельных государственных полномочий для реализации органами местного самоуправления».
Встречается и прежнее понимание термина «наделение полномочиями». Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, которым внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», введен новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ путем наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (новая редакция п. 1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Тем самым наряду с конституционно закрепленным возрождено прежнее понимание наделения как установления (определения) компетенции (полномочий). Именно такое толкование указанных законодательных норм произведено Конституционным судом РФ в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П при проверке их конституционности в связи с жалобами ряда граждан.
По нашему мнению, применение в Конституции РФ 1993 г. термина «наделение полномочиями» является не вполне удачным. В силу его многозначности и различного понимания на различных этапах развития Российского государства представляется обоснованным использовать устоявшийся в юридических науках термин «делегирование полномочий». В дальнейшем
данные термины рассматриваются как идентичные по своему содержанию и объему. Аналогичные или близкие точки зрения высказываются многими учеными.
Так, например, рассматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой, однако без раскрытия существенных признаков определяющего понятия «делегирование полномочий» [1], что противоречит логическим правилам определения понятий [2].
В модельном Законе субъекта РФ «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления», разработанным В.И. Васильевым и А.Е. Постниковым, термин «наделение государственными полномочиями» вообще не используется. Вместо него употребляется термин «делегирование государственных полномочий», который определяется как предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления [3]. Данная дефиниция представляется спорной. В постановлении Конституционного суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П при проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области сформулирована правовая позиция, что передача государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться только законодателем (федеральным или региональным) и только в форме закона, а не решениями других органов государственной власти, чьи полномочия переходят к органам местного самоуправления.
Отдельные авторы понятие «наделение государственными полномочиями» используют в одинаковом значении с понятиями «передача полномочий», «делегирование полномочий», научная интерпретация которых при этом не производится [4].
Другие ученые, предлагая явные определения, включают в них различные способы перераспределения компетенции, а не только наделение полномочиями. Так, в Комментарии к Конституции РФ, подготовленном коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, под наделением понимается передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, которая может быть реализована в двух формах -передача и делегирование. При передаче полномочий они исключаются из компетенции государственных органов и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При делегировании принадлежащее государственному органу право предоставляется органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно [5]. Н.А. Дитятковский, Е.С. Шугрина придерживаются аналогичной точки зрения [6]. Н.И. Соломка ограничивает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями передачей отдельных (некоторых) государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления с исключением этих полномочий из компетенции государственных органов [7]. По мнению Н.А.Игнатюк, «передача полномочий органам
исполнительной власти может осуществляться в виде наделения или делегирования. Наделение полномочиями означает установление (правовое закрепление) полномочий за определенными органами власти, а делегирование означает их передачу» [8].
Данные дефиниции, по нашему мнению, страдают логической ошибкой слишком широкого определения. Рассмотрим, к примеру, перераспределение компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления путем законодательного расширения перечня вопросов местного значения. В данном случае происходит передача полномочий, считавшихся государственными: они исключаются из компетенции государственных органов и включаются в компетенцию органов местного самоуправления. Однако данный способ не относится к наделению полномочиями. В определении, предложенном Н.А.Игнатюк, кроме того, остается неясным, в чем заключается различие между разграничением полномочий и их наделением.
В теории компетенции, разработанной Ю.А. Тихомировым, разграничиваются два различных по своей сути процесса: установление и перераспределение компетенции. Под установлением понимается нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей, а под перераспределением - изменение установленной компетенции. Выделяются три способа перераспределения: делегирование полномочий, передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому и наделение государственными полномочиями. Делегирование рассматривается как согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Термин «наделение государственными полномочиями» в явном виде не определяется и используется как тождественный термину «делегирование полномочий» [9].
По нашему мнению, исходя из обозначенных положений теории компетенции необходимо выделить «разграничение полномочий» и «перераспределение полномочий». Под разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления следует понимать нормативное установление (определение, закрепление) их собственных полномочий в этой сфере.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Установлен исчерпывающий перечень собственных полномочий органов местного самоуправления, который не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Собственные полномочия обеспечены доходными источниками, которые на постоянной основе закреплены за местными бюджетами. Определены правовые механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Перераспределение установленных полномочий между органами государственной власти и органами
местного самоуправления может быть осуществлено лишь двумя законными способами: изменением перечня собственных полномочий посредством корректировки Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ. В отличие от утратившего силу Федерального закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом РФ. Теперь это правомочен делать только федеральный законодатель. Региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения компетенции, а именно: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий).
Следует отметить, что делегирование полномочий (в отличие от разграничения) заключается в передаче уже разграниченных полномочий, следовательно, является вторичным правовым механизмом перераспределения полномочий, которые ранее были первично разграничены между органами государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с изложенным представляется возможным предложить следующее определение.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это способ перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий не на постоянной основе с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами.
Предложенная дефиниция представляет собой наиболее распространенный способ определения через ближайший род и видовое отличие и содержит, по нашему мнению, существенные признаки исследуемого понятия. Остановимся подробнее на каждом из них.
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это способ перераспределения полномочий. Данное суждение подводит определяемое понятие (наделение полномочиями) под более широкое родовое понятие (способ перераспределения полномочий), указывает ближайший род, к которому оно относится. По данному родовому признаку наделение полномочиями отличается от разграничения полномочий, под которым, как отмечалось, понимается нормативное установление (определение, закрепление) собственных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Наделение полномочиями заключается в их передаче от государственных к муниципальным органам публичной власти. Очевидно, что компетенция органов местного самоуправления при этом расширяется и включает помимо собственных также делегированные государственные полномочия. При переходе в местную компетенцию эти полномочия остаются государственными. Только теперь они исполняются не государственными органами, а муниципальными образованиями.
Компетенция органов государственной власти при этом временно сокращается на объем переданных полномочий. Однако, по нашему мнению, эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов, как считают некоторые авторы, мнение которых приводилось выше.
Возьмем, к примеру, такие полномочия, как оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, чаще всего делегируемые муниципальным образованиям. Эти полномочия, закрепленные за субъектами РФ пп. 24 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при их передаче органам местного самоуправления продолжают оставаться собственными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, обеспечиваются путем определения собственных доходных источников и правовым механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Субъект РФ обеспечивает исполнение этих важнейших социальных полномочий и несет ответственность за их реализацию.
3. Наделение полномочиями осуществляется исключительно в законодательной форме. Это конституционное положение с учетом его толкования Конституционным судом РФ, приведенного выше, не позволяет осуществлять делегирование государственных полномочий как договорным путем, так и решениями других органов государственной власти.
4. Наделение полномочиями заключается в передаче отдельных государственных полномочий. В постановлении Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и ст. 31 закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» сформулирована правовая позиция, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе.
Однако в региональной практике встречаются случаи передачи в компетенцию органам местного самоуправления полностью целых сфер деятельности, а не отдельных полномочий в их пределах. Так, например, Законом Ленинградской области от 29 декабря 2005 г. № 125-оз органы местного самоуправления наделены всеми полномочиями органов государственной власти Ленинградской области в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних без какой-либо конкретизации.
5. Наделение полномочиями осуществляется не на постоянной основе на неограниченный или ограниченный сроки. По этому видовому признаку наделение полномочиями отличается от изменения перечня собственных полномочий, который, как отмечалось, является другим способом перераспределения полномочий.
6. И, наконец, наделение полномочиями органов местного самоуправления осуществляется с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Порядок реализации этого конститу-
ционного положения закреплен законодательно (ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). В вышеупомянутом постановлении Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г. №2 3-П по Республике Коми подчеркивается недопустимость передачи полномочий без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. Тем самым усилены гарантии материальной и финансовой обеспеченности делегируемых полномочий.
Несмотря на очевидность данного требования, в региональной практике до сих пор сохранились случаи наделения органов местного самоуправления необеспеченными государственными полномочиями. Так, законом Ставропольского края от 15 июля 2002 г. № 31-кз «О порядке образования административных комиссий в Ставропольском крае» органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по организации и обеспечению деятельности административных комиссий муниципальных образований (без специальной оговорки о том, что этим законом осуществлено наделение государственными полномочиями), которые «работают на общественных началах» (п. 1 ст. 1 Закона). Законом Ставропольского края от 8 ноября 2005 г. № 51-кз «О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ставропольском крае» государственные полномочия по организации и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в муниципальных районах и городских округах делегированы соответствующим муниципальным образованиям без передачи каких-либо материальных и финансовых ресурсов.
Проведенный анализ показывает, что предложенное определение позволяет выделить существенные признаки понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», отграничить его от смежных категорий и может
Администрация г.Ставрополя
служить основой для проведения дальнейших научных
исследований в этой области.
Литература
1. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005. С. 226.
2. Асмус В.Ф. Логика: Учебник. 2-е изд. М., 2001. С. 53-57; Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник для юридических вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 50-52.
3. Российская Федерация. 1996. № 24. С. 22-24.
4. Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3. С. 169-174; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 243-266; Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13-20.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 1994. С. 417.
6. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного с амоуправления отдельными го сударственными полномочиями. Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 11; ШугринаЕ.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2005. С. 355.
7. Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 127-128.
8. Игнатюк Н.А. Спровоцированное изменение законодательства о полномочиях органов исполнительной власти в РФ // Федерализм. 2005. № 2. С. 98-99.
9. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 310316; Он же. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 172-176.
31 мая 2006 г.
© 2006 г. О.Ю. Тархова
УСТУПКА ПРАВА ТРЕБОВАНИЯ В ДОГОВОРЕ ДОЛЕВОГО УЧАСТИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Становление и развитие рыночных отношений требует достаточной свободы всех участников, независимо от их правового статуса, позволяющей сделать более мобильными связи и соответствующие юридические факты, их породившие. Одним из правовых институтов, способствующих реализации этой свободы, является предоставленная законодателем возможность замены лица в обязательстве без прекращения последнего. Современный оборот отказался от общего принципа неизменности личного состава обязательства, существующего в римском праве [1]. Перемена лиц в обязательстве, регулируемая гл. 24 ГК РФ, позволяет заменить как кредитора (уступка права требования), так и должника (перевод долга).
Закон о долевом участии в строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений и дополнений в некоторые зако-
нодательные акты РФ (далее - Закон о долевом строительстве) еще раз подтвердил свою направленность в защиту интересов участников долевого строительства, предоставив возможность передать другому лицу права требования к застройщику, вытекающие из договора долевого строительства.
Так что же представляет собой уступка права требования (цессия), каким правилам должно подчиняться ее содержание и какие проблемы возникают в ходе реализации этого права в договоре долевого участия в строительстве?
Предметом цессии по договору долевого участия в строительстве будет требование участника долевого строительства к застройщику о передаче ему построенного (созданного) объекта долевого строительства, возникшее из договора, заключенного между указан-
