CC BY
25
20. См.: Николаев В. Театр коммерческих теней // Российская газета. — 2007. — 21 мая. — С. 4.
21. См.: Лопашенко Н. Рейдерство // Законность. — 2007. — № 4. — С. 7—12.
22. См. там же.
23. См. там же.
24. См.: Ставило С.П. Уголовно-правовые и криминологические аспекты рынка ценных бумаг: Дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2000. — С. 77.
25. Под позитивным законодательством в праве понимают законодательство, регулирующее общественные отношения, предписывающее определенные правила поведения (например, гражданское, семейное, налоговое, финансовое), а под негативным — охраняющее общественные отношения, запрещающее определенные формы поведения человека (например, уголовное, административное).
26. Лопашенко Н. Указ. соч. — С. 7—12.
27. Там же.
28. См.: Приватизация по-российски / Под ред. А.Б. Чубайса. — М., 1999. — С. 186.
29. См. там же. — С. 187.
30. 28 марта — 1 апреля 2005 года, г. Ростов-на-Дону. Организаторы: Федеральный центр подготовки сотрудников правоохранительных органов США, Посольство США в России, Департамент кадрового обеспечения МВД России, Ростовский юридический институт МВД России.
31. См.: Лопашенко Н. Указ. соч. — С. 7—12.
32. См.: Кирпичев А. Указ. соч. — С. 3.
33. См. там же. — С. 3.
34. См. там же.
35. См. там же.
36. См. там же.
37. См. там же.
38. См.: Полетаев В. Указ. соч. — С. 3.
39. См.: Лопашенко Н. Указ. соч. — С. 7—12.
40. См.: Сазонов Е. Спасение — деньги из рук утопающих // Российская газета. — 2007. — 2 апреля. — С. 6.
41. См.: Морозова Л. Центральный депозитарий получил «добро» // Российская бизнес-газета. — 2007. — № 10. — С. 3.
I
тро
I
8
о
1
ч
и
й
п
2
и
I
е
I
о
е
§
о
о
п
>5
и
В.А. Сивицкий, Р.В. Кононов
Сивицкий Владимир Александрович — профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета
права Государственного университета — Высшей школы экономики
о
I
§
п
с
а
§
Кононов Руслан Владимирович — аспирант кафедры конституционного и муниципального права факультета
права Государственного университета — Высшей школы экономики
Специфика разграничения между уровнями власти полномочий по осуществлению публичного контроля как способ обеспечения экономической безопасности и экономической свободы
Одним из базовых принципов разграничения полномочий по вертикали «Российская Федерация — субъект Российской Федерации — местное самоуправление», как известно, является принцип субсидиарности, состоящий в том, чтобы вопросы, которые можно решать на более низком уровне публичной власти, не передавались на более высокий. Именно на таких подходах базируется настоящее местное самоуправление и полноценный федерализм. Не вдаваясь подробно в анализ соблюдения этого принципа в Российской Федерации, позволим высказать позицию, что в целом российское законодательство, по крайней мере, не игнорирует соответствующий подход, и проблема регионального и местного уровней власти нередко состоит не столько в отсутствии полномочий, сколько в отсутствии средств на их реализацию.
С возложением на нижестоящие уровни власти полномочий по контролю (надзору), под которым, согласно пп. «б» п. 2 Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314, следует понимать как собственно осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, так и осуществление действий по правовой легитимации (выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрации актов, документов, прав, объектов), ситуация складывается несколько иная.
ск
I
в
о
уро
у
§
I
е
ч
и
I
а
гра
з
а
р
ка
и
ф
и
ц
е
п
С
.В.
Р.
в
о
I
о
I
§
.А
В.
й
кий
ц
и
в
и
С
§
тро
I
8
о
1
ч
и
и
2
и
I
е
I
с
е
а
с
о
о
п
й
и
о
I
§
п
с
а
§
в
о
уро
у
§
I
е
ч
и
I
а
гра
з
а
р
ка
и
ф
и
ц
е
п
С
.В.
Р.
в
о
I
о
I
5
.А
В.
й
кий
ц
и
в
и
С
Что касается местного уровня власти, хотя за ним сохранилась функция земельного контроля за использованием земель поселения и межселен-ными землями, а в связи с принятием нового Лесного кодексаРоссийской Федерации (от 4 декабря 2006 года) к его функциям добавилось осуществление муниципального лесного контроля, реальное содержание этих функций, их насыщенность императивными полномочиями (особенно применительно к муниципальному лесному контролю) весьма невелика. Практически отсутствуют в законодательстве и функции органов местного самоуправления по правовой легитимации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля ненамного обширнее. Так, п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», содержащий перечень «собственных» (финансируемых из регионального бюджета) обязательных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, только семь раз упоминает контроль и (или) надзор. Причем одна из контрольных функций — осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) — передана с местного уровня власти на региональный.
Таким образом, есть основания утверждать, что полномочия по контролю смещены, по сравнению с другими видами полномочий, в сторону компетенции более высокого уровня публичной власти (прежде всего, федерального центра). Во всяком случае, безусловно, есть полномочия, которые по общей логике построения компетенции могли бы осуществляться на более низком уровне власти, чем осуществляются сейчас. Например, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено осуществление контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Это полномочие более органично смотрелось бы на муниципальном уровне, если принимать во внимание только общий компетенционный контекст и не учитывать другие факторы.
Теперь посмотрим, какие соображения имеются в пользу того, чтобы фактически целенаправленно отступить применительно к полномочиям по контролю (надзору) от общего подхода к разграничению полномочий между уровнями власти.
Анализ показывает, что ключевым аргументом такого подхода является необходимость достижения баланса между различными конституционными ценностями, которыми, с одной стороны, выступают федерализм и местное самоуправление, с другой — интересы экономической безопасности
и экономической свободы. Согласно Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находятся, в частности, безопасность, а в совместном ведении — защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе, естественно, экономической свободы, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное законодательство и т. д. Специфика контрольных полномочий как раз и состоит в том, что либо они реализуются именно в рамках выполнения указанных функциональных задач государственной власти, либо могут быть признаны избыточными. Хотя конституционное разграничение предметов ведения с учетом наличия в российском законодательстве механизмов делегирования полномочий (подробнее об этом будет сказано ниже) предопределяет в большей степени разграничение регулятивных полномочий, однако очевидное смещение таковых на федеральный уровень влечет за собой также смещение на этот уровень исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий.
Применительно к сфере контроля необходимо учитывать также следующее базовое обстоятельство: она является сферой, непосредственно затрагивающей права гражданина и организации, прежде всего свободу его экономической деятельности. Подчеркнем при этом, что применительно к сфере контроля категории экономической безопасности и экономической свободы при кажущейся несовместимости «прямо пропорциональны» друг другу, «находятся на одной стороне баррикад». Ведь контроль как явление, в принципе обеспечивающее соблюдение разумных пределов экономической свободы, создает угрозу, во-первых, коррупционных проявлений, во-вторых, непреднамеренных действий, необоснованно препятствующих реализации экономического потенциала конкретного субъекта правоотношений. А и то и другое, препятствуя нормальному функционированию экономических отношений, является проявлением нарушения экономической безопасности. Поэтому при разграничении полномочий по контролю не может не учитываться необходимость использования тех механизмов и организационных решений, которые будут направлены на защиту прав организаций и граждан при осуществлении контроля. Почему же потребности обеспечения экономической безопасности в указанном выше смысле являются стимулом максимального смещения контрольных полномочий на более высокий уровень власти.
Во-первых, при «настройке» механизмов осуществления контроля на защиту прав и законных интересов контролируемых лиц (а с учетом того, что контроль в смысле Указа Президента РФ № 314 включает в себя и государственные услуги в смысле Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, например, регистра-
ОТРЯСЁЕВЫЕ прявовые проблемы обеспечения экономической безопясиости
цию и лицензирование, это особенно важно) необходимо, в частности, осуществление организа-ционно-методическихдействий, направленных на повышение качества соответствующей деятельности. Чем больше степень централизованности таких действий, тем больше, по крайней мере в российских условиях, полезный эффект, тем больше обеспечена экономическая безопасность.
Во-вторых, теоретически, если нормативное регулирование контрольной деятельности в определенной сфере осуществляется на более высоком уровне, можно было бы допустить осуществление контроля на нижестоящем уровне публичной власти (имея в виду прежде всего контроль как специальную функцию, направленную вовне власти). Однако в данном случае осуществление регулирования и контроля именно на одном уровне публичной власти способствует скорейшей имплементации нормативно установленных механизмов, направленных на защиту прав контролируемых лиц, на обеспечение экономической безопасности, в практическую деятельность.
Кроме того, если контролируемая деятельность осуществляется с определенным участием органов публичной власти нижестоящего уровня или организуется ими, то, с точки зрения разделения функций исполнения и контроля, контроль должен быть тем более приподнят на более высокий уровень публичной власти.
В-третьих, бесспорно наличие на более высоком уровне публичной возможности привлекать более квалифицированные кадры. В этом смысле очень показательны положения нового Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года. Например, там, в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе», не устанавливаются требования о наличии у претендующего на должность служащего, за незначительным исключением, высшего образования. Кроме того, согласно ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе», замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет — предельного возраста пребывания на гражданской службе — не допускается. По достижении соответствующего возраста с государственным служащим может быть заключен срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы. А согласно ст. 19 Федерального закона о муниципальной службе, допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигшихпредельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. То есть предельный возраст в случае муниципальной службы на самом деле предельным не является. Эти нормы, как представляется, объективно оценивают кадровую ситуацию на местах. Оценивать ее надо и при другом регулировании —
регулировании разграничения полномочий в сфере контроля.
Кадровая ситуация в территориальныхорганах федеральных органов исполнительной власти, скорее всего, не в такой степени принципиально выигрышна в сопоставлении с органами региональными, однако потенциал роста уровня кадрового обеспечения, безусловно, выше, чем в регионах, особенно дотационных.
В-четвертых, возможности осуществления механизмов территориальной ротации служащих (перевода чиновника на аналогичную работу на другую территорию) несоизмеримо выше в рамках системы федеральных органов исполнительной власти по сравнению с региональными и местными органами. Такая ротация является одним из серьезных факторов уменьшения рисков выстраивания неофициальных отношений между контролером и контролируемым, то есть одной из гарантий экономической безопасности. Другое дело, что возможности ротации используются федеральными органами недостаточно, однако потенциальная возможность для этого имеется.
Наконец, практика показывает, что на более высоком уровне публичной власти с большей смелостью отходят от системы исполнения полномочий «как есть» к системе исполнения «как эффективно и результативно», что выражается, в том числе, в освобождении от избыточных функций (отметим также, что и правовые возможности для таких подходов вышестоящего уровня власти более очевидны). В этих условиях отнесение контрольного полномочия на более высокий уровень публичной власти увеличивает шансы того, что соответствующее контрольное полномочие будет признано избыточным и отменено, что снизит давление публичной власти на экономику.
Итак, в рамках разграничения полномочий представляется необходимым, прежде всего исходя из соображений экономической безопасности и гарантий экономической свободы, принципиально переносить большую часть контрольных полномочий на наиболее высокий уровень публичной власти. То есть исходить из принципа «субсидиарности наоборот»: контрольное полномочие на данном этапе развития публичного управления в России должно осуществляться на более высоком уровне публичной власти, если из совокупности факторов, из характера общественных отношений, из других причин не вытекает необходимость его переноса на более низкий уровень публичной власти. При этом приведенные оговорки «если» и «на данном этапе развития публичного управления» являются принципиальными: догматизм следования подходу о централизации контрольных полномочий, как и догматизм следования принципу субсидиарности, недопустим.
Здесь также важно подчеркнуть, что вышеизложенный подход и его аргументация относятся в первую очередь к специальным функциям по контролю. Применительно к задачам обеспечения иных
I
тро
I
8
о
1
ч
и
й
п
2
и
I
е
I
с
е
§
о
о
п
й
и
о
I
§
п
с
а
§
я
I
в
о
уро
у
ия
I
е
ч
и
I
а
гра
з
а
р
ка
и
ф
и
ц
е
п
С
.В.
Р.
в
о
I
о
I
§
.А
В.
й
кий
ц
и
в
и
С
я
§
тро
I
8
о
I
ч
и
1
2
и
I
е
I
с
е
а
с
о
о
п
й
и
о
I
§
п
с
а
§
в
о
уро
у
ия
I
е
ч
и
I
а
гра
з
а
р
ка
и
ф
и
ц
е
п
С
.В.
Р.
в
о
I
о
I
5
.А
В.
й
кий
ц
и
в
и
С
функций контроль на нижестоящем уровне власти вполне приемлем. Например, при решении вопроса местного значения по организации обеспечения населения услугами общественного транспорта вполне может быть (и даже должен быть) организован текущий контроль муниципального уровня за соблюдением маршрутов движения.
Также не исключено, что в ряде случаев полномочия по контролю, может быть, целесообразно (как исключение из правила) в качестве права или обязанности переложить на нижестоящий уровень власти. Наиболее адекватной формой вовлечения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в осуществление контрольных полномочий является модель допускаемого федеральным законом участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении федерального полномочия (предусмотрена ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ)), участия органов местного самоуправления в осуществлении государственного полномочия (ч. 4 и 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принци-пахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года). Она, при грамотном регулировании в законе, допускающем такое участие,позволяет, во-первых,обеспечить индивидуализированный подход к участию в осуществлении данного полномочия (в зависимости от ресурсов), во-вторых, сохранить возможности вышестоящихорганов контролировать весь процесс осуществления данных полномочий (в данном случае речь будет идти о «контроле контроля»!) и определять сферу их непосредственного осуществления. Это снижает риски для экономической безопасности при осуществлении полномочий органами власти нижестоящего уровня.
Также отчасти решает проблему, являясь при этом даже более жесткой для нижестоящего уровня власти, система «делегирования» полномочий по контролю с субвенциями, с правом регулировать и контролировать процесс их осуществления (предусмотрена п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 19 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»). Она позволяет частично уменьшить негативные факторы при осуществлении контрольныхполномочий на нижестоящем уровне власти.
В чем же заключается специфика делегирования полномочий по контролю (надзору)? Делегирование — передача части прав по принятию решений от органа власти, наделенного полномочиями, органу, в компетенцию которого дан-
ные полномочия не входят. Оно, по нашему мнению, является производным от первоначального наделения полномочиями. Логичным представляется, что орган исполнительной власти, делегирующий полномочия, должен продолжать нести ответственность за делегированные полномочия (поскольку он их не передал, а делегировал), а также обладать полномочием по контролю за выполнением делегированных полномочий субъектом, которому эти полномочия делегированы. Положения п. 7 ст. 263 и п. 1 ст. 268 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подтверждают, что именно по этому пути пошел федеральный законодатель, который устанавливает презумпцию ответственности за делегированные полномочия федерального органа (уровня власти), осуществившего делегирование, и его возможность контроля за их осуществлением.
Что же получается в том случае, когда делегируются контрольные (надзорные) полномочия? Образуется весьма необычная конструкция: контроль контроля. Однако контроль за осуществлением делегированных контрольных полномочий кажется весьма необычным только на первый взгляд. В принципе данная деятельность ничем не отличается от контроля за исполнением любых других делегированных полномочий, то есть предметом контроля является именно добросовестное и в соответствии с нормативным регулированием исполнение делегированных полномочий, а не их содержание. Поэтому и контроль за исполнением контрольных полномочий не представляет собой никакого особенно уникального явления.
Главное отличие контроля за делегированными полномочиями и контроля как полномочия в его предмете. В рамках осуществления контроля как полномочия орган публичной власти контролирует выполнение участниками тех или иных правоотношений своих обязанностей, которые установлены соответствующими нормами. Данное полномочие имеет свою специфику, по сравнению со всеми остальными, но тем не менее является разновидностью полномочий. Его объем и принадлежность соответствующему органу определяются соответствующими правовыми актами, касающимися конкретной сферы отношений. В отличие от него, полномочия по контролю за делегированными полномочиями возникают автоматически в силу самого факта делегирования. Их реальный объем определяется либо соглашением делегирующего и получающего полномочия органов, либо федеральным правовым актом (прежде всего, законом, устанавливающим делегирование).
В настоящее время используются два основных способа делегирования федеральных контрольных (надзорных) полномочий. Первый — путем принятия федерального закона,которым полномочия федеральных органов исполнительной
власти делегируются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Второй — путем заключения соглашения о передаче полномочий.
Содержание Федерального закона о делегировании полномочий, находящихся в компетенции федеральных органов исполнительной власти, регулируется п. 7—9 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законода-тельных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные нормы подлежат применению в тех случаях, когда субъекту Российской Федерации в лице соответствующих государ-ственныхорганов передаются полномочия, не относящиеся к предмету ведения субъектов Российской Федерации. Согласно данным положениям, Федеральный закон о передаче (делегировании) отдельных полномочий обязательно должен устанавливать:
— порядок представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;
— полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий;
— способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемыхбюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий.
Кроме того, п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Закон устанавливает близкие требования ксо-держанию соглашений о передаче (делегировании) отдельных полномочий (этот альтернативный способ решения вопроса также приемлем). В соответствии с п. 2 ст. 26.8 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соглашении определяются условия и порядок осуществления части полномочий, в том числе порядок ихфинансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Таким образом, при использовании любой из форм делегирования полномочий юридические последствия для субъектов Российской Федерации практически одинаковы. Российская Федерация (в лице уполномоченного органа) контролирует надлежащее осуществление контрольных полномочий, имея два средства — через административный контроль, который обеспечивается через предоставление отчетности, и через бюджетный контроль, осуществляемый в соответствии с бюджетным законодательством. Два вида контроля, а точнее, две стороны одного контроля, порождают два вида санкций: административные, выражающиеся в изъятии делегированных полномочий, и финансовые, к которым относится списание в бесспорном порядке предоставленных субвенций и использованных не по целевому назначению (ст. 284 и 289 Бюджетного кодекса РФ). Понятно, что указанным мерам ответственности подвергаются субъекты Российской Федерации — субъекты публичного права. Государственные служащие субъекта Российской Федерации за ненадлежащее исполнение делегированных полномочий несут должностную, административную и уголовную ответственность.
Что касается делегирования федеральных и региональных полномочий по контролю органам местного самоуправления, то ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены требования, аналогичные требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Имеется лишь следующее отличие: невозможна передача полномочий путем заключения соглашения с органами местного самоуправления — только путем принятия федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.
В чем же основное преимущество делегированных контрольных полномочий, по сравнению с полномочиями, находящимися в ведении более низких уровней публичной власти? Имеются как минимум два преимущества:
1) контрольная (надзорная) деятельность органов публичной власти напрямую затрагивает права и законные интересы граждан и юридических лиц. Как отмечалось, в рамкахосуществления проверок и других контрольныхмероприятий возможно злоупотребление или просто превышение долж-
§
й-
I
8
0
1
:т
й
с
2 I
о
§
о
о
с
>5
5
0
1 § с
о
§
к
I
со
о
а
§
I
ф
:т
I
&
со
о.
а
■©■
га-
си
с
о
об
ос
со
0
1
0
1
§
со
>5
з-
СО
О
§
тро
I
8
о
I
:т
и
1
2
и
I
е
с
е
а
с
о
о
с
й
и
о
I
§
с
с
а
§
со
о
а
§
I
е
:т
и
I
а
гра
со
а
р
ка
и
■©■
и
3
е
с
0
ад
(X
со
о
1
о
I
5
Щ
й
кий
3-
и
со
и
О
ностных полномочий, результатом которых будет нарушение прав проверяемых лиц, посягательство на ихэкономическую свободу. Наличие контроля осуществления контрольной деятельности (контроля контроля) позволяет более эффективно пресекать подобные явления и способствует законности и эффективности осуществления контрольной деятельности, достижению состояния экономической безопасности;
2) не секрет, что рядсубъектов Российской Федерации, а уж тем более муниципальных образований, не имеет достаточныхбюджетныхсредств для обеспечения выполнения имеющихся у них полномочий. Однако это не является препятствием для исполнения делегированных полномочий, в том числе по контролю, поскольку последние финансируются Российской Федерацией.
Подведем промежуточный итог. Делегирование полномочий по контролю — эффективная форма обеспечения экономической безопасности при осуществлении контроля и надзора субъектами Российской Федерации или органами местного самоуправления, соответственно. Подтверждением данного тезиса, в том числе, является активное использование института делегирования для феде-ральныхполномочий по контролю (надзору). Например, водное1, градостроительное2, лесное3, экологическое4 законодательства и законодательство о культуре5 предусматривают делегирование субъектам Российской Федерации отдельных полномочий по контролю (надзору). Это также свидетельствует о том, что, несмотря на тенденцию сокращения предметов ведения субъектов Российской Федерации, которое проявляется также в сфере контроля (надзора), имеет место увеличение объема делегированных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации.
Отдельно хотелось бы сказать о контрольных полномочиях, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразо-ваний, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральному закону «Об общих принци-пахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряду специальных федеральных законов. Несмотря на отчетливую тенденцию, которая отмечалась нами в начале статьи, по смещению контрольных полномочий в ведение Российской Федерации, очевидно, что всегда будет оставаться ряд сфер, в которых контрольные (надзорные) полномочия будут находиться в ведении региональных и местных органов публичной власти. В связи с этим возникает вопрос, имеются ли у Российской Федерации рычаги воздействия на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования и насколько они свободны в установлении регулирования проведения контроля (надзора), в том числе в части установления оснований контроля, по предметам своего
ведения. Этот вопрос напрямую связан с возможностью защиты подконтрольных граждан и организаций от потенциального произвола в установлении контрольных полномочий со стороны органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Ответ на данный вопрос не так прост, как кажется, поскольку контрольные (надзорные) полномочия субъектов Российской Федерации далеко не всегда следуют автоматически из наличия у них полномочий по регулированию той или иной сферы деятельности. В случае если контрольные мероприятия проводятся в отношении юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и входят в предмет ведения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», согласно ст. 3 данного Федерального закона, право органов власти субъектов Российской Федерации на проведение контроля (надзора) должно быть предусмотрено федеральным законодательством. В противном случае контрольные мероприятия, предусмотренные правовым актом субъекта Российской Федерации, являются незаконными. Несмотря на то, что ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» содержит, казалось бы, обширный перечень областей, в которых данный закон не применяется, при детальном анализе выясняется, что большинство из них относятся к федеральной компетенции, а в тех сферах, которые относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (бюджетное, налоговое, градостроительное законодательства), уже давно приняты федеральные правовые акты (Бюджетный кодекс, НК РФ, Градостроительный кодекс РФ), устанавливающие объемы региональных полномочий по контролю (надзору) в данных областях.
Таким образом, свободы в установлении оснований для контрольной деятельности у субъектов Российской Федерации не так уж много. Фактически это контроль в отношении граждан за соблюдением ими законодательства об административных правонарушенияхсубъектов Российской Федерации. Объем полномочий по установлению видов административных правонарушений субъектами РФ определен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.3). Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность только по вопросам, относящимся к их ведению. Соответственно, при установлении административной ответственности в отношении граждан и должностных лиц субъекты Российской Федерации вправе установить и порядок осуществления контроля (надзора) по этому вопросу.
Кроме того, последнее время прослеживается тенденция по четкому регламентированию полно-
мочий по контролю субъектов Российской Федерации. Цель этого очевидна:обеспечить единообразие контроля (надзора) на территории Российской Федерации, независимо от уровня публичной власти, на котором он осуществляется, и, в частности, гарантировать тем самым экономическую безопасность и экономическую свободу.
Однако приведенных способов по снижению издержек региональных и муниципальных контрольных мероприятий явно недостаточно. Поэтому необходима система дополнительных мер, осуществляемых на региональном и местном уров-няхпубличной власти. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 годах предусматривает реализацию мероприятий, в частности по таким направлениям, как принятие административных регламентов (органов власти, их взаимодействия, осуществления функций) и стандартов публичных услуг; оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Указанные направления административной реформы непосредственно связаны с контролем. При этом конструкция стандарта публичной услуги вполне приемлема к механизмам взаимодействия органа власти, с одной стороны, и гражданина или организации — с другой, при осуществлении контроля, поэтому рано или поздно будет найдена правовая форма стандартизации взаимодействия, осуществляемого при реализации контрольных мероприятий (кроме того, как отмечалось выше, ряд мероприятий по оказанию публичных услуг подпадает под понятие государственного контроля).
Естественно, с точки зрения вышеизложенных факторов применения к контролю «субсидиарности наоборот», внедрение механизмов административной реформы на региональном и местном уровнях является важной задачей. Оно объективно расчищает дорогу для отказа от подхода «субсидиарности наоборот» применительно к специальным функциям по контролю.
Проблема в другом: осуществление административной реформы — дело, требующее привлечения как финансовых, так и кадровых ресурсов. Причем финансы нужно привлекать и на разработку соответствующих механизмов, и на их реализацию. Так, принятие стандартов публичных(го-сударственных и муниципальных) услуг предполагает не только описание существующей системы оказания каждой услуги, но и улучшение условий для граждан (например, оборудование помещений для приема граждан сидячими местами, информационными стендами). И если проблема «напряжения» кадрового ресурса в большей степени сугубо управленческая, то проблема финансовых обременений в связи с проведением административной реформы (в случае если Российская Федерация обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации про-
водить мероприятия по административной реформе) — управленческая и правовая.
Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается, что по полномочиям, финансирование которых осуществляется за счет бюджета субъекта Российской Федерации, не допускается включение в соответствующие федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 263). Согласно ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации также не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Можно, конечно, дискутировать, является ли обязывание провести административную реформу в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании определением объема расходов из соответствующего бюджета. Но без императивов, касающихся, например, минимальных требований к условиям оказания государственной услуги, к условиям информационного обеспечения органов власти и информирования населения об их деятельности, административная реформа, в общем-то, бессмысленна. Следовательно, если проводить административную реформу сверху, то необходимы четкие предписания, влекущие определенный объем расходов. Но при этом возникает проблема с указанными нормами (здесь сделаем оговорку, что в случае если речь идет о делегированных полномочиях и разработка необходимого регулирования также осуществляется на федеральном уровне, то этой проблемы нет).
Очевидный способ решения данной проблемы — выделение целевого финансирования на административную реформу из федерального бюджета. Минэкономразвития России уже проводило в 2006 году конкурс на распределение между регионами средств на административную реформу в зависимости от успехов в ее продвижении. Но это — способ стимулирования добровольно осуществляемых мероприятий, а не механизм компенсации затрат, возникших вследствие императивных предписаний. Вряд ли целевое финансирование административной реформы на региональном и муниципальном уровнях в целом из федерального бюджета — реалистичный сценарий. Поэтому при императивном внедрении административной реформы возникнет проблема преодоления указанных выше норм законов. Причем если речь идет об императивном внедрении административной реформы на региональном уровне, то в принципе достаточно было бы принятия феде-
§
й-
I
8
0
1 :т
й
с
2 I
О
§
О
о
с
>5
5
0
1 § С
о
§
к
I
со
о
а
§
I
ф
:т
I
&
со
О.
а
■©■
3
Ф
С
О
об
ос
со
0
1
0
1
§
со
>5
3-
со
О
§
&
і
8
0
1
:т
1
2
I
Ф
О
Ф
а
о
о
о
с
5
0
1 § с
о
§
со
о
а
§
і
ф
:т
I
&
СО
О.
■©■
3
Ф
С
О
ад
□с
со
0
1
0
1
5
03
>8
3
3-
8
СО
8
О
рального закона, опосредующего такие императивные предписания. Что же касается местного самоуправления, то ст. 130 Конституции Российской Федерации прямо говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. И преодолеть предписание Конституции Российской Федерации федеральным законом, естественно, невозможно. Поэтому требуется системная интерпретация конституционных положений. Фактически, в данном случае возникает проблема баланса приоритета прав и свобод человека (ст. 2 Конституции РФ) и самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения. Если мы обратимся к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ», то можем увидеть, что фактически этот вопрос решен высшим органом конституционного правосудия в пользу приоритета прав и свобод и вопреки принципу самостоятельности населения при решении вопросов местного значения.
Итак, можно подвести определенные итоги наших рассуждений. На данном этапе развития Российской Федерации ряд контрольных полномочий, имеющих наиболее важное политическое, экономическое и общественное значение, должен в целях экономической безопасности и экономической свободы осуществляться на феде-
ральном уровне публичной власти. В дальнейшем активное внедрение механизмов административной реформы на всех уровнях власти и полноценное использование механизма делегирования полномочий позволит в значительной мере пересмотреть позицию о необходимости смещения контрольных полномочий в сторону федерального уровня публичной власти и расширить компетенцию органов власти нижестоящего уровня в этой сфере. При этом задачи обеспечения экономической безопасности, в том числе предотвращения негативного воздействия контроля на экономические отношения, будут обеспечены соблюдением процедур, а также внедрением механизмов «контроля контроля», то есть контроля за исполнением делегированных полномочий по контролю.
Примечания
1. См. ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации.
2. См. ст. 6 и 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
3. См. ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
4. См. ст. 6 Федерального закона «О животном мире» и ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе».
5. См. ст. 9 и 91 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-Ф3.
А.Ю. Арефьев
Арефьев Александр Юрьевич — доцент кафедры оперативной работы ОВД Нижегородской академии МВД
России, кандидат юридических наук, доцент
Построение описательных и математических моделей для расчетов затратности раскрытия и расследования преступлений в сфере экономической деятельности (опыт и перспективы)
В соответствии с п. 1.2 Плана научного обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 2007 год Нижегородской академии была поручена разработка методики расчета и расчет усредненной затратности оперативно-служебной деятельности ОВД по раскрытию и расследованию наиболее характерных преступлений в сфере экономической деятельности.
Заказчик(организационно-инспекторский департамент) подчеркнул, что результаты НИР будут
использованы при подготовке ежегодного доклада о результатах и основных направлениях деятельности МВД России на среднесрочную перспективу, а также при защите бюджета действующих обязательств и обоснования бюджета принимаемых обязательств.
В целях подготовки методических рекомендаций исследовательской группой были определены основные задачи НИР:
— выявить и изучить комплекс мероприятий, подлежащих учету при анализе затратности опе-
