CC BY
888
Terra Humana
ПРАВОВОЕ ОБЩЕСТВО
УДК 336.14.01 ББК 67.402
О понятии БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
С.Б. Янкевич
Рассматривается понятие бюджетного процесса. Анализируется понятие стадии бюджетного процесса, признаки стадии, принцип последовательности и непрерывности бюджетного процесса. Предлагаются изменения законодательного определения «бюджетный процесс» с более четким разграничением стадий бюджетного процесса.
Ключевые слова:
бюджет, непрерывность, последовательность, процесс, стадия.
Родовым по отношению к бюджетному процессу является понятие «юридический процесс». По словам А.В. Малько, «юридический процесс - нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, направленные на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъектов права» [6, с. 127]. Е.В. Горшенев определяет юридический процесс как «комплексную систему органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства и должностных лиц» [13, с. 8].
Любому юридическому процессу свойственны определенные особенности: он состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти; запрограммирован на достижение определенного результата; имеет государственно-властный субъект; отличается стадийностью [1, с. 6-7].
Н.Г. Салищева при выяснении понятия административного процесса основывалась на содержании гражданского и уголовного процесса и рассматривала данное понятие «как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися в отношениях служебного подчинения» [11, с. 11]. Однако по замечанию Н.И. Химичевой, вызывает сомнение правильность данного подхода к определению административного процесса в силу того, «что на базе других дисциплин, имеющих свою специфику невозможно вывести данное определение» [15, с. 75].
В российском финансовом праве деление норм на материальное и процессуаль-
ное право осуществляется в отношении подотрасли бюджетного права, которое понимается как совокупность двух групп норм: устанавливающих материальное содержание бюджета и регулирующих порядок функционирования бюджетной системы. Нормы первой группы устанавливают объемы бюджетов различных уровней; суммы, подлежащие зачислению в доходную часть бюджета, проценты отчислений от различных доходных источников нижестоящим бюджетам. Процессуальные же регламентируют бюджетную процедуру для каждой стадии, порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнение и составление отчета об исполнении бюджета.
М.И. Пискотин отмечал, что «деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, что ему следуют все, кто попытается классифицировать эти нормы. По поводу того, могут ли регламентировать бюджетный процесс материальные нормы права, можно ответить утвердительно» [8, с. 57].
Также в теории юридического процесса все стадии делятся на обязательные и факультативные. Для многих авторов это деление только усилило позицию о невозможности отнесения бюджетного процесса к одному из видов юридического процесса. Однако применительно к бюджетному процессу представляется возможным установить только обязательные стадии, поскольку отсутствие какой-либо стадии лишает смысла весь бюджетный процесс.
По нашему мнению, нормы, регулирующие бюджетный процесс (БП) отвечают всем критериями процессуальных норм. Данные нормы определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на разных уровнях бюджетной системы; устанавливают права и обязанности участников БП; указывают, какие действия и в какой последовательности необходимо совершить участникам бюджетно-процессуальной деятельности для достижения целей каждой стадии и всего БП в целом.
Целью бюджетно-процессуальных норм является определение порядка принятия решений публичными субъектами. Вопреки позиции Н.Г. Салищевой, речь идет не о решении спора между субъектами права, а о принятии управленческого решения как результата совершения определенных процессуальных действий на каждой стадии БП.
Е.А. Ровинский определял БП «как регламентированную государством деятельность его органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджета» [10, с. 130]. В.В. Бес-черевных писал, что «стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. Поэтому бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов» [2, с. 148].
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников БП по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [5].
До 2007 г., как отмечают некоторые авторы, Бюджетный кодекс РФ вступал в противоречие сам с собой. Происходило это потому, что нормы, регламентирующие составление и утверждение отчета об исполнении бюджета в Бюджетном кодексе были, а упоминание этой стадии в дефиниции БП отсутствовало [16, с. 198].
Федеральный закон внес соответствующие изменения в Бюджетный кодекс [14]. Такие изменения были обусловлены повышением информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений и усилением ответственности участ-
ников БП за достигнутые результаты деятельности.
На основании законодательного определения понятия «бюджетный процесс», мы можем выделить его следующие черты.
Во-первых, БП - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публично-правовых образований производится только в процессуальной форме. Включая в себя несколько стадий, несколько видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, БП, таким образом, отличается многоплановостью деятельности, входящей в его содержание [4, с. 165].
Во-вторых, БП осуществляется определенным законом кругом субъектов. Каждый из них наделен полномочиями в БП. Правовой статус участников бюджетного процесса регламентирован разделом V Бюджетного кодекса РФ.
В-третьих, БП разделен на стадии, последовательность которых, стоит подчеркнуть, не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников БП.
Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям БП. «По истечении бюджетного года, который совпадает с календарным, на смену одному бюджету приходит другой. Но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден. После принятия и наступления нового года бюджет обращается к исполнению. По итогам исполнения составляется соответствующий отчет, он поступает на утверждение. Однако в каждом году этот процесс начинается заново» [8, с. 63].
В теории государства и права стадия -это совокупность процессуальных действий, связанных ближайшей целью [6, с. 331]. В гражданском процессуальном праве процесс определяется как поступательное движение, состоящее из ряда стадий. Стадия процесса - его определенная часть, объединенная совокупность процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной (окончательной) цели. Каждая стадия характеризуется стоящей перед ней задачей. Главное для определения самостоятельной стадии процесса - ее завершенность [17, с. 25-26].
Современные исследователи науки финансового права считают, что стадии БП представляют собой «урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную
Общество
Terra Humana
в определенной логической последовательности, взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательности совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса» [7, с. 613].
Каждая из стадий БП характеризуется следующими признаками. Во-первых, сущность каждой стадии определяется ее целью и задачами. Например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе Бюджетного послания президента, Прогноза социально-экономического развития, Основных направлений бюджетно-налоговой политики, Прогноза сводного финансового баланса по соответствующей территории, Плана развития государственного сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год в целях финансового обеспечения расходных обязательств.
Во-вторых, для каждой стадии характерен определенный круг субъектов, причем их полномочия разграничиваются в зависимости от стадии БП.
В-третьих, каждая стадия имеет процессуальные пределы, то есть ограничивается определенными сроками.
В-четвертых, каждая из стадий имеет свой результат, который ознаменуется совершением определенных действий или же принятием соответствующего правового акта. Например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, на местном уровне - муниципальных правовых актов муниципального образования.
Таким образом, стадией в БП является регулируемый нормами бюджетного права самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета [3, с. 137].
На сегодняшний день существует четыре стадии БП: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Однако некоторые авторы высказывают определенные сомнения по поводу наличия той или иной стадии БП. М.И. Пис-котин полагал, что стадия рассмотрения
проекта бюджета поглощается стадиями составления и утверждения [18, с. 22].
Другие авторы при изучении БП выделяют не стадии, а этапы. В частности, Г.Б. Поляк выделяет следующие этапы БП: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета [9, с. 78].
Нецелесообразно обособлять такой вид деятельности как осуществление контроля на какой-либо стадии БП, поскольку, контрольная функция государства, по нашему, мнению должна реализовываться на протяжении всего БП.
Так, на стадии составления проекта бюджета осуществляется контроль информации, предоставленной субъектами бюджетного планирования. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительным органам местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счетными органами. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств [12, с. 9].
Соблюдение свойства непрерывности и последовательной смены стадий возможно только при наличии трех стадий: началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. В период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение, и утверждение бюджета на очередной финансовый год [12, с. 11].
Согласиться с этим можно лишь отчасти. Действительно, с началом стадии рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности несколько прерывается цикличность БП. Во время реализации стадии рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, как правило, реализуется уже другая стадия - стадия исполнения бюджета следующего финансового года.
Так, исполнение бюджета начинается 1 января, а уже в марте-апреле президент обращается к Федеральному Собранию с Бюджетным посланием, что является одной из процедур стадии составления бюджета. При этом не нарушается последовательность стадии исполнения бюджета. Следовательно, можно сделать вывод о том, что свойство последовательности БП допускает наложение процессуальных пределов одной стадии на процессуальные пределы другой.
Также в противовес мнению ученых об отсутствии стадии рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, можно
привести пример, когда на законодательном уровне, предусматривается случай «разрыва» цепочки последовательной смены стадий.
Ст. 190 Бюджетного кодекса РФ регламентирует временное управление бюджетом. Возможна ситуация, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительным органом государственной власти или местного самоуправления закон или решение о бюджете отсутствует. Мы не рассматриваем причины, по которым может быть связана данная ситуация. Однако закон говорит, о том, что расходы в новом бюджетном периоде осуществляются в долях, соотносимых с параметрами бюджета прошлого года.
Также в защиту необходимости стадии рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности стоит сказать, что она полностью отвечает все признакам стадии, обозначенным выше, в том числе такому важному признаку, как результат стадии. Согласно Разделу VШ.1 Бюджетного кодекса, этот результат оформляется в виде федерального закона «Об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета» и принятии соответствующего нормативного правового акта на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Если же рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности отнести к видам
список литературы:
[1]
управленческой деятельности, то, по мнению противников самостоятельности этой стадии, составление федерального закона (закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа местного самоуправления) об исполнении бюджета потеряет свой смысл.
Такое обстоятельство, на наш взгляд, противоречит принципу прозрачности (открытости) БП, установленному ст. 36 Бюджетного кодекса.
В заключение, учитывая все замечания обозначенные выше, можно предложить следующую скорректированную дефиницию. Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов; рассмотрению проектов бюджетов и утверждению бюджетов; исполнению бюджетов; рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Подобное разграничение стадий предотвратит нарушение принципа последовательного вступления в БП органов исполнительной и представительной власти и, например, в будущем позволит избежать лоббирования расходов депутатами Государственной Думы Федерального Собрания на стадии составления проекта бюджета.
[2]
[3]
[4]
[5]
[6]
[7]
[8] [9]
Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. - 2000, № 9. - С. 6-17.
Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. - М.: Юридическая литература, 1976. - 176 с.
Болтинова О.В. Бюджетное право / Уч. пос. - М.: Норма, 2009. - 288 с.
Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. - М.: Деловой двор, 2009. - 296 с. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998, № 31. - Ст. 3823.
Малько А.В., Матузов Н.И. Теория государства и права / Учебник. - М.: Юрист, 2009. - 512 с. Парыгина В.А., Браун К., Стиглиц Дж. Э. Бюджетная система России / Учебник. - М.: Эксмо, 2006. -750 с.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. - М.: Юридическая литература, 1971. - 312 с.
Поляк Г.Б. Бюджетная система России / Учебник. - М.: Юнити-Дана, 2007. - 550 с.
[10] Ровинский Е.А. Советское финансовое право. - М.: Юридическая литература, 1961. - 193 с.
[11] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юридическая литература, 1964. - 158 с.
[12] Соломко И.М., Лемешко Е.Ю. Организация исполнения бюджета / Учебник. - М.: Кнорус, 2010. - 184 с.
[13] Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. - Харьков: Вища школа, 1985. - 192 с.
[14] Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007, № 18. - Ст. 2117.
[15] Химичева Н.И. Вопросы советского финансового права. - М.: Издательство Всесоюзного юридического заочного института, 1967. - 193 с.
[16] Химичева Н.И. Финансовое право / Учебник. - М.: Норма, 2005. - 464 с.
[17] Шакарян М.С. Гражданское процессуальное право России / Учебник. - М.: Проспект, 2004. - 584 с.
[18] Яковлев Д.И. Проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации / Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2005. - 164 с.
Общество
