CC BY
540
К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
БОЛТИНОБА ОЛЬГА ВИКТОРОВНА
Доктор юридических наук, заместитель заведующего кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета
им. О. Е. Кутафина
Статья посвящена анализу предмета российского бюджетного права. Выделяются особые группы общественных отношений, входящих в предмет бюджетного права. При этом бюджетное право рассматривается как подотрасль финансового права.
Ключевые слова: бюджетное право, бюджетный процесс
The article is devoted to the analysis of a subject of the Russian budgetary law. Special groups of the public relations entering into a subject of the budgetary right are allocated. Thus the budgetary law is considered as subsector of the financial right.
Key words: budgetary law, budgetary process
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации. С его помощью государство управляет финансовыми потоками, используя императивный метод правового регулирования.
Понятие бюджета характеризуется в трех аспектах: материальном, экономическом и правовом. Во-первых, бюджет - это централизованный фонд денежных средств государства (муниципального образования) для осуществления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Во-вторых, бюджет является основным финансовым планом государства либо муниципальных образований, который предусматривает доходы и расходы на очередной финансовый год и плановый период (финансово-плановый акт). В-третьих, бюджет - это закон, т. е. акт высшей юридической силы, либо муниципальный правовой акт представительных органов муниципальных образований (финансово-правовой акт).
Бюджет в БК РФ определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следует заметить, что ранее законодателем была закреплена следующая дефиниция бюджета: форма образования и расходования фонда денежных
средств. В действующей редакции БК РФ исключено слово «фонд».
С данной позицией вряд ли можно согласиться, ведь бюджет - основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований, без него государство существовать не может.
О. Н. Горбунова совершенно правильно подчеркивает, что «ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете дает нам общую картину об основном централизованном фонде денежных средств государства, об источниках его формирования и направлениях его расходов, что при хорошем анализе дает нам полную картину развития государства на год»1.
В настоящее время активно развивается бюджетное право как основная подотрасль финансового права, поэтому исследование его сущности, проблем его функционирования имеет первостепенное значение.
По словам В. В. Бесчеревных, исходя из того, что советское финансовое право выступает самостоятельной отраслью права, «мы рассматриваем бюджетное право как его раздел, то есть совокупность соответствующих финансово-правовых институтов, регулирующих отношения, возникающие в процессе об-
о
CQ <
О.
О
CQ
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
разования, распределения и использования бюджетного фонда денежных средств»2.
М. И. Пискотин полагал, что бюджетное право - это не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права. Термин «институт» должен относиться к небольшим группам норм, регулирующим однородные отношения, обладающим определенной спецификой и составляющим устойчивое единство. А такие подразделы, как бюджетное, налоговое право, лучше именовать разделами или подотраслями.
кой, все они взаимно связаны и взаимодействуют между собой. Особенно широко и заметно это проявляется в функционировании бюджетной системы, являющейся центром всей финансовой системы, тесно связанной со всеми ее звеньями. Единство финансовой системы объективно присуще ей как экономической категории. Именно оно определило круг общественных отношений, входящих в предмет финансового права, виды и содержание финансово-правовых институтов. В связи с этим представляются объективно не обо-
БЮДЖЕТ - ЭТО ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЙ ФОНД ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВА (МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Чтобы та или иная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, ей необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую группу однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. Такая совокупность норм составляет цельную обособленную систему. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, «и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии»3.
Названными свойствами обладают нормы, относящиеся к бюджетному праву. Они регу-
снованными высказывания некоторых представителей науки финансового права мнений о целесообразности выделения из финансового права его подотраслей и некоторых институтов (бюджетное, налоговое право и др.) в качестве самостоятельных отраслей права6. Более того, расчленение финансового права и обособление органически связанных между собой его составных частей не может способствовать усилению эффективности норм финансового права, а следовательно, и функционированию финансовой системы, что стало одной из первостепенных задач Российского государства»7.
Как подотрасль финансового права бюджетное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональ-
ТАКИЕ ПОДРАЗДЕЛЫ, КАК БЮДЖЕТНОЕ, НАЛОГОВОЕ ПРАВО, ЛУЧШЕ ИМЕНОВАТЬ РАЗДЕЛАМИ ИЛИ ПОДОТРАСЛЯМИ
лируют специфическую область отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно отношения, связанные с образованием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств, т. е. бюджетов.
Несмотря на то что бюджетное право признано подотраслью финансового права4, появились работы, расширительно рассматривающие бюджетное право5.
Н. И. Химичева отмечает, что «характерной чертой финансовой системы страны является ее единство. Несмотря на существование в финансовой системе финансовых институтов (звеньев), различающихся своей специфи-
ных и местных бюджетов. Однако БК РФ расширил понятие бюджетного права. Так, законодатель в п. 1 ст. 1 БК РФ разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы:
1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, т. е. материальные бюджетные правоотношения;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Феде-
о
со <
О со
О и
< о.
рации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, т. е. процессуальные бюджетные правоотношения.
С учетом п. 2 ст. 1 БК РФ можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений: бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
В научной и учебной литературе имеются различные определения бюджетного права. Основные его признаки сформулировал В. В. Бесчеревных8, который определял бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов, порядок их распределения между различными бюджетами, бюджетный процесс.
Н. И. Химичева под бюджетным правом РФ понимает совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс9.
Л. К. Воронова рассматривает бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих бюджетное устройство, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, полномочия государства и органов местного самоуправления и бюджетный процесс10.
И. И. Кучеров считает, что «бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением»11.
По мнению М. В. Карасевой, бюджетное право есть совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи
с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ12.
Д. Е. Фадеев определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, регулирующую в различных сферах общественные отношения, возникающие:
между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса;
при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга;
в сфере привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Он также отмечает, что в бюджетном праве России можно выделить четыре основных блока правовых норм, закрепляющих и регламентирующих: бюджетное устройство РФ; структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы России; компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений; стадии бюджетного процесса в РФ13.
Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую финансово-правовые нормы, определяющие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации14.
Ю. А. Крохина считает, что «особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти отношения доминируют в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.
Вторую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие к атрибутивным. Данные отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансо-
тельно предметом института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в рамки Бюджетного кодекса РФ как единого нормативно-правового акта в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений не означает механической трансформации, слияния различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и различных методов их регулирования в новый, специфичный метод правового регулирования»15.
Однако Е. В. Покачалова отмечает, что «публичный долг как финансово-правовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и как синтетическую финансово-правовую ка-
ВАЖНЕйШЕй СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ ПРЕДМЕТА БЮДЖЕТНОГО ПРАВА ВЫСТУПАЮТ ГРУППЫ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ ДОХОДОВ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ ВСЕХ УРОВНЕЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, ОПОСРЕДУЮЩИЕ БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И КОНТРОЛЬ, А ТАКЖЕ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
вого права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу „цепной реакции", когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института - развивающими, уточняющими.
Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-право-вых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.
Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджет-но-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство.
Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Ранее эти отношения были исключи-
тегорию, содержание и определение которой обусловливается государственно-политическим устройством страны»16. Она делает вывод, что публичный долг нужно рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе.
Ю. А. Крохина утверждает, что «предмет бюджетного права можно определить через совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований»17. Автор выделяет в предмете бюджетного права обособленные группы общественных отношений, возникающих относительно:
установления доходных источников бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
расходования бюджетных денежных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
А. Н. Козырин рассматривает бюджетное право как подотрасль финансового права и определяет как «совокупность финан-
О
со <
О со
О и
< о.
сово-правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, т. е. отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных (субъекта Федерации) и местных бюджетов, а также по поводу формирования и расходования средств государственных внебюджетных фондов». Он справедливо подчеркивает, что «нормы бюджетного права устанавливают бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентируют бюджетное устройство Российской Федерации, систему доходов и расходов бюджетов, сбалансированность бюджетов, регулируют бюджетный процесс в Российской Федерации, устанавливают ответственность за нарушение бюджетного законодательства»18.
Следует обратить внимание на позицию С. В. Запольского21. По его мнению, постулат о том, что бюджетное право как подотрасль финансового права внутренне едина и практически неделима, с принятием БК РФ не выглядит неоспоримым. «Должной юридической чистотой обладают лишь нормы, регулирующие:
бюджетное устройство; распределение доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы;
порядок и способы обеспечения сбалансированности бюджетов; исполнение бюджета; межбюджетные отношения». Кроме того, ученый предлагает рассматривать бюджетное право как в узком, так и в широком смысле. Он считает, что нор-
УМЕСТНО ВЫДЕЛИТЬ ОТНОШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ НЕ ТОЛЬКО С ФОРМИРОВАНИЕМ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕМ, НО И С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Следует отметить позицию А. И. Худякова по данному вопросу, который рассматривал бюджетное право как «раздел финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с формированием и распределением государственных бюджетов». Однако в данное определение не включены местные бюджеты. Кроме того, по нашему мнению, уместно выделить отношения, связанные не только с формированием и распределением, но и с использованием государственных и местных бюджетов.
Дискуссионный характер имеет позиция Л. Б. Хвана19, который считает, что предметом бюджетного права выступают комплексные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и расходования централизованного денежного фонда государства и местного самоуправления.
Комплексность предмета бюджетного права проявляется в его соотношении с другими отраслями права: конституционным правом (Конституцией РФ установлены основные положения бюджетного права), административным (регулирование общественных отношений в области государственного управления, а также властный метод предписания), гражданским (предмет гражданского права - имущественные отношения, включая денежные), уголовным (уголовное право определяет признаки уголовного преступления и в области финансовых отношений), таможенным (использование границ действия бюджетного и таможенного права)20.
мативные положения, определяющие полномочия представительных и исполнительных органов власти соответствующего уровня и муниципалитетов в области бюджета, функции, права и обязанности, которые определяют режим бюджетной деятельности, бюджетный процесс, юридическая ответственность за бюджетные правонарушения составляют бюджетное право в узком смысле. Это совокупность норм, регулирующая не только федеральную, региональную и муниципальную бюджетную деятельность, но и правовой режим функционирования внебюджетных, а также стабилизационных фондов.
Безусловно, новеллой БК РФ стало включение с 1 января 2000 г. в состав бюджетной системы первого и второго уровней бюджетов государственных внебюджетных фондов. Понятие государственного внебюджетного фонда было ранее закреплено в ст. 13 БК РФ22.
Государственные внебюджетные фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь23.
Н. А. Шевелева отмечает, что «несмотря на филологическую алчность, сегодня не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджет-
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны»24.
Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 145 БК РФ) совпадает с процедурой составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. В настоящее время законодатель установил, что бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ (ст. 148 БК РФ).
Правительство России представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год не позднее 1 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов госу-
жетные фонды»). На наш взгляд, законодатель правильно изменил название данной главы, поскольку в БК РФ нашла закрепление правовая регламентация функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, их доходы и расходы, основы бюджетного процесса, но не в целом правовой режим этих фондов.
Кроме того, по каждому государственному социальному внебюджетному фонду существует положение (устав), где установлены правовые основы деятельности данных фондов. Полагаем, правовой режим их функционирования лишь отчасти регламентируется нормами бюджетного права, так как в состав бюджетной системы РФ входят бюджеты этих фондов, но не сами государственные внебюджетные фонды.
Несколько слов по вопросу функционирования стабилизационных фондов. Глава 131 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» БК РФ утратила силу. Вместо стабилизационного фонда появились Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
Управление средствами Резервного фонда осуществляет Министерство финансов РФ в порядке, установленном Правительством России26. Цель управления средствами Резервного фонда - обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.
ИНФОРМАЦИЯ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ СРЕДСТВ РЕЗЕРВНОГО ФОНДА ЦЕНТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РФ НЕ ДОВОДИТСЯ ДО шИРОКИХ СЛОЕВ НАСЕЛЕНИЯ, ЧТО НЕ ДАЕТ ВОЗМОЖНОСТИ ОПРЕДЕЛИТЬ эФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ эТИМИ СРЕДСТВАМИ И ВЕДЕТ НА ПРАКТИКЕ К ОТСУТСТВИЮ ПРОЗРАЧНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации (п. 3 ст. 149 БК РФ).
Однако следует заметить, что в состав бюджетной системы входят только бюджеты государственных и территориальных государственных внебюджетных фондов. Средства же внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Государственные внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат25 (гл. 17 БК РФ имеет наименование «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», в ранее действовавшей редакции - «Государственные внебюд-
Средства этого фонда размещаются на счетах по учету средств фондов в разрешенной иностранной валюте (доллары США, евро, фунты стерлингов), открытых в Центральном банке РФ на основании договора банковского счета между Федеральным казначейством и Центральным банком РФ. За пользование денежными средствами, размещенными на счетах этих фондов, Банк России уплачивает проценты, установленные договором банковского счета, ЦБ РФ выступает основным агентом Минфина РФ по управлению средствами фондов. Следует отметить, что информация по использованию средств Резервного фонда Центральным банком РФ не доводится до широких слоев населения, что не дает возможности определить эффективность управления этими средствами и ведет на практике к от-
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
сутствию прозрачности бюджетной деятельности.
Такого типа фонды создаются в государствах, бюджет которых сильно зависит от конъюнктурных факторов, как правило, мировых цен на сырьевые товары. Некоторые страны накапливают в них средства на тот период, когда недра будут истощены. Функции этих фондов:
во-первых, средства фонда могут быть использованы для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной конъюнктуры;
во-вторых, в период высоких цен на сырье фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления. Рост экспортной выручки приводит к быстрому укреплению на-
бюджетный процесс, т. е. порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
бюджетный контроль; ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Несмотря на то что многие ученые выделяют различные группы отношений, входящих в предмет правового регулирования бюджетного права, общим является то, что подлежащие бюджетно-правовому регулированию отношения подразделяются на материальные и процессуальные.
ПОДЛЕЖАЩИЕ БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ОТНОШЕНИЯ ПОДРАЗДЕЛЯЮТСЯ НА МАТЕРИАЛЬНЫЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
циональной валюты. Это не является угрозой для экономики, однако постоянные колебания валютных курсов вслед за колебаниями ценовой конъюнктуры создают макроэкономическую нестабильность и не позволяют компаниям избрать стратегию - приспособиться к низкому либо высокому курсу. Кроме того, в условиях высоких административных барьеров и сильного монополизма (что характерно для большинства стран-экспортеров ресурсов) увеличение экспортных поступлений приводит к росту инфляции.
Помимо экономических задач, резервные фонды выполняют политическую задачу предотвращения быстрого роста государственных расходов. Госрасходы, как правило, невозможно оперативно уменьшить вслед за падением доходов. В результате в периоды неблагоприятной конъюнктуры это может приводить к крупным дефицитам госбюджета, невыполнению принятых социальных обязательств и к дефолту по государственным долгам. Подобные последствия гораздо более разрушительны для экономики, чем колебания объема госбюджета27.
Подводя итог сказанному, выделим следующие группы отношений, входящих в предмет правового регулирования бюджетного права Российской Федерации:
отношения, устанавливающие бюджетную систему и принципы ее построения;
состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также порядок их распределения между бюджетами разных уровней;
бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
Следует согласиться с мнениями В. В. Бес-черевных28, Н. И. Химичевой29, М. И. Пискоти-на30 о том, что характер связи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенно отличается от характера связи, которая, например, имеет место между гражданским правом и гражданским процессом. Материальные и процессуальные нормы бюджетного права различаются в пределах института одной отрасли права - финансового права. Кроме того, круг субъектов материальных и процессуальных бюджетных правоотношений один и тот же. Гражданское право и гражданский процесс существуют как самостоятельные отрасли права, и материальные гражданские правоотношения существуют самостоятельно, отдельно от гражданских процессуальных правоотношений. Их содержание и субъекты различны.
Все процессуальные нормы имеют процедурный характер. Они устанавливают порядок и правовые формы деятельности соответствующих государственных органов. При этом они во всех случаях выполняют три взаимосвязанные задачи:
во-первых, организуют работу соответствующих органов, вводят ее в наиболее рациональные формы, которые сообщают ей максимальную продуктивность, обеспечивают достижение наибольших результатов при наименьших затратах времени, сил и средств. По мнению М. И. Пискотина, речь идет о своего рода «научной организации труда» применительно к специфическим областям деятельности31;
во-вторых, обеспечивают права и интересы участников процесса, создают правовые гарантии их соблюдения;
о
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
в-третьих, закрепляют такой порядок и такие формы работы, которые обеспечивают последовательный, всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов и их правильное разрешение, нахождение истины в каждом деле, предупреждают проявления односторонности и субъективизма, возможность принятия поспешных, необоснованных решений.
В соответствии с перечисленными задачами все процессуальные нормы: а) определяют состав участников той или иной деятельности; б) указывают виды необходимых действий и их обязательную последовательность; в) предусматривают организационную форму каждого действия; г) устанавливают права и обязанности участников деятельности; д) определяют порядок принятия реше-ний32. Перечисленные черты характеризуют и процессуальные нормы бюджетного права, тем самым отличая их от материальных норм бюджетного права.
Как отмечает М. В. Карасева, бюджетный процесс - это «явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год. Причем такого закона, который нестабилен, ибо действует всякий раз в течение только одного календарного года»33. В этом смысле бюджетный процесс - это единая процессуальная форма бюджетного закона (постановления).
Автор совершенно правильно утверждает, что бюджетный процесс отличается от всех других видов процесса. Ни уголовный, ни гражданский процессы не обеспечивают принятие и исполнение каких-либо нормативных актов, лишь расследование и рассмотрение в суде уголовных дел, а также подготовку, принятие и исполнение судебных решений. Административный процесс менее разработан в сравнении с уголовным и гражданским процессами, существуют различные его трактовки. Однако «административный процесс, так же как и уголовный и гражданский процессы, принципиально отличаются от бюджетного процесса, ибо ни один из них не является процессуальной формой принятия и исполнения одного-единственного закона (постановления)».
Ф. В. Маркелов считает, что в определении предмета бюджетного права и бюджетных правоотношений используется экономическое содержание соответствующих отношений (формирование, распределение и использование централизованного денежного фонда -бюджета), в то время как бюджетный процесс
выступает правовым оформлением этих экономических отношений.
Ученый основывается на тезисах о том, что «право не может быть лишь зеркалом общественных отношений в силу своего предназначения регулировать их, оно имеет свои закономерности систематизации»34, регулирует лишь часть экономических отношений. В связи с этим он делает вывод о необходимости рассматривать бюджетный процесс как форму, т. е. внешнее проявление экономических отношений по формированию, распределению и использованию бюджета, составляющих его содержание.
Однако процессуальные бюджетные правоотношения не существуют изолированно, они неразрывно связаны с материальными бюджетными правоотношениями. Поэтому правоотношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению и реализации бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса -составная часть бюджетного права.
Процессуальным институтом бюджетного права является институт бюджетного процесса. Он объединяет нормы бюджетного права, регулирующие круг перечисленных однородных и образующих отдельную группу бюджетно-процессуальных общественных отношений.
Таким образом, бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих: бюджетную систему РФ и принципы ее построения, состав доходов и расходов и порядок их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетный процесс, бюджетный контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Системность - важнейшее свойство права как регулятора общественных отношений35. Бюджетное право является подотраслью финансового права и, конечно, его основой. Безусловно, бюджетное право развивается, уточняются нормы бюджетного права, возникают новые институты, но базовые начала его внутреннего единства остаются неизменными.
1 Горбунова О. Н. Экологическая катастрофа и проблемы финансового права // Современная теория финансового права: сб. материалов меж-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
дунар. науч.-практ. конф. Москва 19-20 марта 2010 г. М., 2011. С. 83.
2 Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 32.
3 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50.
4 Финансовое право: учеб. / отв. ред. О. Н. Горбунова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 138; Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Хими-чева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 167; Финансовое право: учеб. / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М., 2004. С. 65.
5 Бюджетное право: учеб. пособие для вузов / под ред. В. М. Никитина. М., 2001.
6 Винницкий Д. В. Предмет российского налогового права // Журн. рос. права. 2002. С. 81; Его же. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003. С. 20.
7 Химичева Н. И. Проблемы финансового права на новом этапе развития Российского государства // Финансовое право. 2006. № 4. С. 28.
8 Советское финансовое право: учеб. / под ред.
B. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982.
C. 102-103.
9 Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 167.
10 Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учеб. пособие. Харьков, 2003. С. 76-77.
11 Кучеров И. И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 53.
12 Карасева М. В. Финансовое право: учеб. М., 2002. С. 187.
13 Финансовое право: учеб. / под ред. С. В. За-польского. М., 2006. С. 125-126 (автор главы -Д. Е. Фадеев).
14 Финансовое право: учеб. / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М., 2007. С. 55 (авторы главы - Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова).
15 Крохина Ю. А. Вопросы концепции бюджетного права // Журн. рос. права. 2002. № 9.
16 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 21-24.
17 Там же. С. 4.
18 Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и фи-
нансовое право: ежегодн. Центра публично-правовых исследований. М., 2006. С. 426.
19 Хван Л. Б. Налоговое право. Ташкент, 2001.
20 Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 16-17.
21 Запольский С. В. О модернизации системы финансового права // Современная теория финансового права. М., 2011. С. 16-20.
22 Государственный внебюджетный фонд -форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (данное понятие исключено из ст. 13 БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).
23 Ногина О. А. Правовая природа государственных внебюджетных социальных фондов в Российской Федерации // Правоведение. 1996. № 4. С. 63.
24 Шевелева Н. А. Бюджетная система России. СПб., 2004. С. 28.
25 Химичева Н. И. Финансовое право. М., 2003. С. 242.
26 О порядке управления средствами Резервного фонда: постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 // СЗ РФ. 2008. № 1. Ст. 13.
27 Сахаров А. А. Суверенные фонды благосостояния. Опыт России // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. № 6.
28 Бесчеревных В. В. Указ. соч. С. 140.
29 Химичева Н. И. Правовые особенности советского бюджетного процесса // Труды ВЮЗИ. М., 1967. Т. IX. С. 68-82.
30 Пискотин М. И. Указ. соч. С. 57-59.
31 Там же. С. 60.
32 Там же. С. 61.
33 Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003. С. 58-60.
34 Химичева Н. И. Проблемы развития финансового права на основе новой Конституции СССР // Сов. государство и право. 1980. № 2. С. 26.
35 Алексеев С. С. Теория государства и права. М., 1985. С. 278.
О
со <
О со
О и
< о.
