CC BY
57
3. Nikolaeva TA. Constitutional Regulation of Freedom of Economic Activity in Russia and Palestine: Comparative Legal Analysis // Modern law. 2018. No. 4. P. 117-123.
4. Lobanova Ya.V. Freedom of Economic Activity: Constitution Content and Limits: extended abstract dis. ... cand. of law. M., 2019. 34 p.
5. Malinovskaya V.M. Lawful Restriction of Constitutional Rights and Freedoms of Man and Citizen in the Russian Federation: extended abstract dis. ... cand. of law. M., 2007. 24 p.
6. Danilova I.V. Constitutional Bases of Restriction of Rights and Feedoms in the Economic Sphere (on the example of licensing): extended abstract dis. ... cand. of law. M., 2014. 22 p.
7. Troitskaya A.A. Constitutional and Legal Limits and Limitations of Individual Freedom and Public Power: dis. ... cand. of law. M., 2008. 24 p.
8. Paulova Y.E. Limitation of Economic Rights and Freedoms: Theoretical and Legal Analysis: extended abstract dis ... cand. of law. N. Novgorod. 2007. 25 p.
9. Belykh S.V. Freedom of Entrepreneurial Activity as a Constitutional and Legal Category in the Russian Federation: extended abstract dis. ... cand. of law. M., 2006. 24 p.
10. Fedotov I.A. Economic Rights of Man and Citizen in the Social State: Modern Experience of Russia: extended abstract dis. ... cand. of law. M., 2009. 22 p.
11. Shtern K. Protection of Fundamental Rights and Their Limitations. State law of Germany.: in 2 V. M.: Institute of state and law of Russian Academy of Sciences, 1994. Vol. 320 p.
12. Krasnov M.A. Restriction of Human Rights or Search for Their Natural Limits? // Law. Journal of the Higher school of Economics. 2009. No. 2. P. 103-115.
13. Travnikov N.O. «Limit» and «Limitation» in Law: Theoretical and Legal Analysis of Concepts // State and law. 2017. No. 7. P. 104-109.
14. Saurin A.A. Property Rights in the Russian Federation: Constitutional and Legal Limits of Implementation and Restrictions: extended abstract dis. ... doc. of law. M., 2014. 52 p.
15. Mechetina T.A. Restriction of Property Rights: Problems of Public and Private Interests: dis. ... cand. of law. M., 2003. 38 p.
16. Korshunov N.M. Convergence of Private and Public Law: Problems of Theory and Practice. M.: Norma, Infra-M, 2014. 240 p.
УДК 342.34
В.В. Храмушин
О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В ЭПОХУ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
Введение: в условиях развития информационного общества, электронного правительства и цифровой экономики как демократические институты, так и сами формы осуществления народовластия получают новые возможности развития. Новые технологии открывают значительные перспективы трансформации как прямой, так и представительной демократии. Цель: анализ перспектив, тенденций и рисков, связанных с трансформацией институтов и функций представительной демократии в Российской Федерации в цифровой экономике. Методологическая основа: структурный и сравнительный анализ классических и современных институтов и методов прямой и представительной демократии. Результаты: раскрыты подходы
© Храмушин Виталий Владимирович, 2019
Аспирант кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Khramushin Vitaliy Vladimirovich, 2019
Postgraduate student, Constitutional law department (Saratov State Law Academy) 77
к использованию новых цифровых технологий в деятельности представительных органов для реализации повседневных демократических процедур, обеспечения прямой и обратной связи с населением, новых форм и способов осуществления представительного народовластия, а также вызовы и риски для стабильности и устойчивости демократических механизмов со стороны цифровых технологий. Особое внимание уделено феноменам экспертной демократии и гражданского правотворчества. Выводы: несмотря на вызовы, которые возникают перед представительной демократией в информационном обществе, данная форма по-прежнему является наиболее устойчивой и востребованной, при этом важно обеспечить репрезентативность политической системы с учетом требований и вызовов цифровой экономики.
Ключевые слова: представительная демократия, информационное общество, цифровая экономика, российская общественная инициатива, экспертная демократия, цифровизация.
V.V. Khramushin
ON THE PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF REPRESENTATIVE DEMOCRACY IN THE ERA OF THE DIGITAL ECONOMY
Background: in the conditions of the development of the information society, e-government and the digital economy, both democratic institutions and the very forms of exercising democracy gain new opportunities for evolutionary development. New technologies open up significant prospects for the transformation of both direct and representative democracy. Objectives: to analyze the prospects, trends and risks associated with the transformation of institutions and functions of representative democracy in the Russian Federation in the frame of digital economy. Methodology: structural and comparative analysis of classical and modern institutions and methods of direct and representative democracy. Results: approaches to the use of new digital technologies in the activities of representative bodies for the implementation of everyday democratic procedures, providing direct communication and feedback to the population, new forms and methods of implementing representative democracy are disclosed. Particular attention is paid to the phenomena of expert democracy and civil law-making. Conclusions: despite the challenges facing representative democracy in a modern information society, this form is still the most stable and in demand, while it is important to ensure the representativeness of the political system, taking into account the requirements and challenges of the information society.
Key-words: representative democracy, information society, digital economy, Russian public initiative, expert democracy, digital vision.
£ Идея представительного правления имеет сегодня широкое формально-
£ юридическое признание как одна из основ правовой демократии. Согласно | ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый вправе участвовать ° в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избирае-1 мых представителей, а воля народа должна быть основой власти правительства.
0 По словам Н.В. Джагаряна, так емко и рельефно «выражена идея неразрывной § взаимосвязи публичного представительства и правовой свободы человека, важ-
1 нейшей гарантией которой является всеобщее прямое и равное участие граждан | в формировании органов публичной власти и управлении делами государства»
[1, с. 127-132]. Новый виток дискуссии о роли, месте и соотношении прямой и представительной демократии в России будущего связан с переходом к «электронному правительству» и цифровой экономике.
В условиях развития информационного общества, электронного правительства и цифровой экономики как демократические институты, так и сами формы осуществления народовластия получают новые возможности эволюционного 78 развития. По мнению Р.В. Амелина и С.Е. Чаннова, развитие современных инфор-
мационных технологий, таких как алгоритмы и технологии электронного голосования, цифровая идентификация граждан, открытые данные, инфраструктура доступа к информационно-телекоммуникационным технологиям, предоставляют реальную технологическую и финансовую возможность учитывать при принятии решений мнение всех граждан страны [2, с. 28-29]. Таким образом в новых условиях снимается ограничение масштаба, что способно привести к развитию форм «прямой электронной демократии», например, существенно повысить роль референдума («электронного референдума»). М.А. Федотов утверждает, что «сеть стимулирует появление новой ментальности, характерной для нарождающихся интернет-сообществ и опирающейся на объективные процессы расширения выбора во всех областях — от политики до стиля жизни, вытеснения иерархических организаций сетевыми, вытеснения представительной демократии демократией непосредственного участия, прямого гражданского действия или даже «облачной демократией» [3, с. 166].
На наш взгляд, форма представительной демократии едва ли утратит лидирующие позиции в современном информационном обществе и государстве, несмотря на, казалось бы, очевидные преимущества от новых технологий именно для прямой демократии. В условиях развития новых цифровых технологий представительная демократия также получает новые возможности и перспективы. Т.В. Ромашкин пишет, что электронная демократия представляет собой применение электронных средств связи, прежде всего Интернета, для укрепления демократических процессов и устранения недостатков представительной демократии путем вовлечения населения в управление [4, с. 66-67].
Прежде всего, цифровые технологии активно используются представительными органами в реализации демократических процедур. Цифровые инструменты позволяют минимизировать временные, пространственные и организационные ограничения в процессах принятия властных решений, но при этом не означают т отказа от прежних форм политического участия [5]. В качестве примера можно I привести систему обеспечения законодательной деятельности Государственной а думы (СОЗД ГАС «Законотворчество»), обеспечивающую для депутатов и для о всех заинтересованных представителей гражданского общества возможность й отслеживать прохождение законопроектов на всех этапах законодательного з процесса. Осуществляется цифровизация процессов взаимодействия органов р законодательной власти с гражданами, межведомственного документооборота, в создаются «банки знаний» информационно-аналитических материалов и тех- н нологий для обеспечения законодательной деятельности1. ю
Во-вторых, современные технологии делают возможным появление новых Д форм осуществления функций, характерных для институтов представительной е демократии. Технологическое развитие общества позволяет в значительной степе- й ни инкорпорировать модели и методы сетевой демократии, демократии участия, а изменяя способы демократического взаимодействия, коммуникации как между М обществом и властью, так и внутри общества. Процесс политического управления I «все в большей степени приобретает черты субъектно-субъектного взаимодей- № ствия государства и общества по поводу выработки и реализации совместных 3 общественно-политических целей на горизонтальном уровне» [6, с. 24]. На основе ^ современных технологий формируются новые каналы прямой и обратной связи о власти с гражданами, что позволяет представительным органам оперативно корректировать свои программы и действия, а населению демократических стран непосредственно влиять на общественно-политическую повестку дня.
1 См.: Шапошников А.В. Механизмы электронной демократии должны совершенствоваться // Официальный сайт Московской городской Думы. URL: https://dep.duma.mos.ru/news/16850 (дата обращения: 18.08.2019).
Так, в 2010 г. в Канаде была основана онлайн-партия под лозунгом «ответственность, компетентность, прозрачность». Особенностью этой партии являлось отсутствие долгосрочной повестки, ее политической платформой являлась компиляция проблемных вопросов и позиций, формировавшихся на основе электронного голосования членов партии [7]. По существу, это первый прецедент, когда исключительно сетевая структура претендовала на участие в реальном политическом процессе; представители партии, выдвинутые на основе онлайн-голосования, принимали участие в федеральных выборах в парламент Канады в 2015 г. [8].
Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». А.А. Уваров относит общественную инициативу к механизмам прямого волеизъявления граждан, указывая, что «это своеобразная разновидность коллективных обращений граждан (петиций), получившая название краудсорсинга, сплав таких форм прямого волеизъявления граждан, как всенародное обсуждение, правотворческая инициатива, референдум и др.», которому присущи определенные характерные особенности, такие как: ограниченный круг вопросов, бланкетная форма выражения инициативы, обязательная регистрация инициативы в государственной информационной системе и т.д. [9, с. 33]. О.А. Фомичева придерживается иной позиции: перечень субъектов законодательной инициативы является закрытым, а реализация общественной инициативы, получившей в ходе голосования необходимую поддержку (не менее ста тысяч голосов) «является решением органов Правительства РФ как одного из субъектов права законодательной инициативы» [10, с. 21].
На наш взгляд, общественная инициатива относится к новым гибридным формам осуществления представительной демократии, в которых осуществляется непосредственное взаимодействие граждан и представителей, осуществляющих власть от их имени, а также воплощаются методы и механизмы, ранее характерные исключительно для прямой демократии. Она восходит корнями к таким институтам прямой демократии как митинги и иные публичные общественные мероприятия, в ходе которых граждане могут предъявлять власти требования, в том числе по изменению законодательства [11; 12]. Но, помимо технологизации волеизъявления, в данном случае возникает особый посредник (представитель) между гражданами и законодательными органами в виде уполномоченной некоммерческой организации (Фонд информационной демократии), которая, в соответствии с п. 4 Указа, исполняет функции по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы и принятию решения о ее размещении для голосования на интернет-ресурсе. Практика показывает высокую степень дискреции в данном процессе. В частности, в размещении инициативы может быть отказано по мотивам «допущенных неясностей и противоречий» (истец в наименовании инициативы не указал полное название оспариваемого федерального закона и т.п.), при этом суды первой и апелляционной инстанции поддерживают позицию посредника, руководствуясь той логикой, что права истца не нарушены, поскольку отказ в размещении «не препятствует ему повторно обратиться с указанной инициативой после устранения указанных противоречий и неясностей»2. Кроме того, по мнению суда, не может быть признано незаконным нарушение сроков рассмотрения инициативы, поскольку это «означало бы понуждение к выполнению функций по нормотворчеству, т.е. вмешательство суда в нормотворческую деятельность, что противоречит принципу разделения
2 См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 26 октября 2015 г. по делу № 33-38873/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
властей»3. Мы не согласны с логикой суда в данном случае, хотя отнесение посредника, осуществляющего экспертизу общественной инициативы, к субъектам нормотворчества, т.е., представительным органам, является довольно показательным.
Отметим, что п. 13 Указа содержит исчерпывающий перечень оснований в отказе размещения инициативы, куда не входит наличие «противоречий и неясностей», но присутствует противоречие ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Указанная статья регулирует порядок вынесения вопросов на референдум, в том числе вопросы, которые не могут на него выноситься (п. 5). Представляется, именно включение этих вопросов в инициативу может являться основанием для отказа в ее размещении, но не нарушение порядка, предусмотренного ст. 6, который принципиально отличается от порядка вынесения вопросов на рассмотрение в качестве общественной инициативы. По этой причине предлагается уточнить п. 13 Указа, заменив ссылку на ст. 6 Закона о референдуме ссылкой на п. 5 той же статьи.
Другим участником процесса является экспертная рабочая группа, готовящая решение о разработке соответствующего нормативного правового акта, принятии иных мер по реализации инициативы, в состав которой, в частности, на муниципальном уровне входят представители органов местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципальных образований, представители муниципальных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений (п. 21-24 Указа).
С развитием информационно-коммуникационных технологий связывают и перспективы более значительных трансформаций современной представительной демократии, например, в субъектном составе. Так, способность популярных бло-геров к формированию общественного мнения и, как следствие, общественного запроса на политические изменения того или иного масштаба, позволяет говорить о перспективах экспертной демократии, в рамках которой значительную роль в процессе государственно-политического управления играет институт экспертов, выбираемых гражданами для участия в решении общественно-значимых вопросов от их имени, причем подобная трансформация может привести как к понижению роли классических институтов народных представителей, так и к полному отказу о них. В теории такая модель позволяет представительной демократии заимствовать черты прямой, сохраняя свои отличительные достоинства, в первую очередь — принцип квалифицированного управления. Вопрос остается в том, кто будет наделять «эксперта» соответствующим статусом с учетом того, что «в условиях медиатизации и виртуализации сферы публичной политики соответствующая РИ-раскрутка позволяет наделить любого человека необходимыми виртуальными компетенциями и навыками, придать ему образ профессионала» [13, с. 45]. Авторы доклада о тенденциях представительной демократии, подготовленного по запросу Государственной Думы РФ, отмечают следующие издержки и риски экспертной демократии: информационное неравенство; манипулятивный потенциал Интернета как пространства общественно-политических коммуникаций; радикализация политических настроений в интернет-пространстве; отсутствие профессиональных навыков и компетенций в сфере государственно-политического управления у большинства представителей гражданского общества; ангажированность экспертов и виртуализация экспертного статуса [6, с. 104-111]. Между тем, влияние лидеров общественного
3 См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 4 апреля 2017 г. по делу № 33а-1819/2017. Доступ из справ.-правовой системы» КонсультантПлюс».
мнения как акторов демократических процессов на их трансформацию в условиях цифровой экономики трудно переоценить.
Таким образом, в новых условиях наблюдается взаимное проникновение форм прямой и представительной демократии. Изучая зарубежный опыт, А.И. Черкасов приходит к выводу, что «процесс управления на местах посредством традиционных форм представительной демократии все больше дополняется разнообразными механизмами консультаций с населением как основы для принятия решений: вносятся изменения в законодательство о местном управлении, направленные на расширение форм непосредственной демократии, усиление гласности в деятельности местных властей (в т.ч. с использованием Интернета), закрепляющие проведение регулярных встреч с мэром и членами местного совета, открытие специальных телефонных линий для связи с представителями местной администрации, вовлечение потребителей в процесс оказания услуг и установление соответствующих местных стандартов (так называемое интерактивное управление)» [14, с. 27].
Безусловно, использование новых цифровых технологий создает не только возможности, но и риски для демократии в современном обществе, в том числе представительной. Одним из таких рисков несет в себе феномен виртуальных аккаунтов, представляющих граждан в интернет-пространстве. В условиях электронных коммуникаций виртуальные аккаунты начинают играть ведущую роль, в ряде случаев лишь симулируя реально существующих пользователей (киберсимулякры). Посредством так называемых «фейковых» аккаунтов может осуществляться распространение и интерпретация общественно значимой политической информации, влияя на ее восприятие, оценку значимости, ценности и смысла. Массовое использование таких аккаунтов позволяет симулировать т общественную поддержку или неприятие политических решений, событий, ин-° ститутов. Экстерриториальность сетевой коммуникации открывает возможности ¿г для трансляции в массовое сознание манипулятивной информации, позволяя ~ инициатором в прямом смысле влиять на общественное сознание большинства ё! стран, в том числе демократических, разрушая ценности и смыслы, на которых I основано стабильное функционирование их политических режимов. Наконец, £ политическая элита, контролирующая СМИ, становится способна управлять 1 распространением информации, скрывая важные сведения от общества или § занижая их значимость. Проблема манипулирования общественным мнением, I становится, таким образом, чрезвычайно актуальной. И, на наш взгляд, осо-§. бенности представительной демократии — в первую очередь, осуществление государственной власти от имени и интересов общества на профессиональной и £ постоянной основе — дают рассматриваемой форме правления преимущества в £ противодействии указанным рискам.
| Несмотря на вызовы, которые возникают перед представительной демократи-
° ей в современном информационном обществе со стороны прямой демократии и 1 новых форм государственного управления, данная форма по-прежнему является
0 наиболее устойчивой и востребованной, что обеспечивается как историческими § традициями, представлениями населения о политическом процессе, так и всей
1 системой фактически существующих и функционирующих государственных б институтов. Перед представительной демократией стоит множество не до конца решенных проблем, связанных, в частности, с необходимостью обеспечить репрезентативность политической системы — актуальность и оперативность представления общественных интересов. Эпоха цифровой экономики и четвертой технологической революции обеспечивает значительные возможности в их решении путем развития форм народного представительства, включая использование технологий электронной демократии, рецепцию методов прямой
82 демократии, позволяющих учитывать мнение меньшинства в принятии власт-
ных решений, широкое включение в политический процесс различных форм взаимодействия представительных органов с гражданским обществом (в том числе частно-государственное партнерство, лоббистскую и экспертную деятельность). Следует согласиться с тем, что «модели представительной демократии приобретают новые роли и место в демократическом процессе государственно-политического управления, позволяя перейти на качественно новый уровень демократического развития без демонтажа классических моделей демократии и существующих национальных политических режимов» [6, с. 115].
Библиографический список
1. Джагарян Н.В. Представительная демократия — универсальная характеристика современной концепции народовластия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. С. 127-132.
2. Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Прямая электронная демократия в Российской Федерации: возможности и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. C. 27-31.
3. Федотов МА. Конституционные ответы на вызовы киберпространства // Lex Russia. 2016. № 3. С. 164-182.
4. Ромашкин ТВ. Институты цифровой экономики // Эпоха науки. 2018. № 15. C. 65-68.
5. HackerK.L., van Dijk J. (ed.). Digital democracy: Issues of theory and practice. Sage, 2000.
6. Представительная демократия и парламентские учреждения в современном мире: состояние и тенденции. М.: Издание Государственной Думы. 2014.
7. Abma D. Political party based on the web: Plans online polls to make decisions // Windsor Star. 2010. October 23.
8. Registered Political Parties and Parties Eligible for Registration. Party for Accountability, Competency and Transparency // Elections Canada. 2015. October 20.
9. Уваров AA. Эффективность народовластия в соотношении с формами прямого волеизъявления граждан // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 3. C. 32-35.
10. Фомичева ОА. Субъекты права реализации законодательной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 1. С. 20-24.
11. Авакьян СА. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 3-17.
12. Фомичева ОА. Митинг и иные публичные мероприятия как форма законотворческой деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 10. С. 48-51.
13. Володенков С.В. Интернет-коммуникации в глобальном пространстве современного политического управления. М.: Изд-во МГУ, «Проспект», 2015.
14. Черкасов А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1. С. 27-29.
References
1. Dzhagaryan N.V. Representative Democracy — a Universal Characteristic of the Modern Concept of Democracy // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2014. No. 4. P. 127-132.
2. Amelin R.V., Channov S.E. Direct Electronic Democracy in the Russian Federation: Opportunities and Prospects. Constitutional and municipal law. 2017. No. 1. Р. 27-31.
3. Fedotov MA. Constitutional Responses to the Challenges of Cyberspace. Lex Russia. 2016. No. 3. P. 164-182.
4. Romashkin V.T. Institutions for the Digital Economy // the Age of science. 2018. No. 15. Р. 65-68.
5. Hacker K.L., J. van Dijk (ed.). Digital Democracy: Issues of Theory and Practice. Sage, 2000.
6. Representative Democracy and Parliamentary Institutions in the Modern World: state and Trends. M.: Edition Of The State Duma. 2014.
7. Abma D. Political Party Based on the Web: Plans Online Polls to Make Decisions // Windsor Star. 2010. October 23.
8. Registered Political Parties and Parties Eligible for Registration. Party for Accountability, Competency and Transparency // Elections Canada. 2015. October 20.
9. Uvarov A.A. The Effectiveness of Democracy in Relation to the Forms of Direct Expression of the Will of Citizens. Constitutional and municipal law. 2018. No. 3. P. 32-35.
10. Fomicheva OA Subjects of Law Implementation of Legislative Power / / State power and local self-government. 2018. No. 1. P. 20-24.
11. Avakyan SA. Democracy of Protest Relations: Constitutional and Legal Dimension. // Constitutional and Municipal Law. 2012. No. 1. P. 3-17.
12. Fomicheva O.A. Meeting and Other Public Events as a Form of Legislative Activity / / Constitutional and municipal law. 2018. No. 10. P. 48-51.
13. Volodenkov SV. Internet Communications in the Global Space of Modern Political Administration. M.: Moscow State University, «Prospect», 2015.
14. Cherkasov A.I. Crisis of Representative Democracy at the Local Llevel in Foreign Countries and Mechanisms of Its Overcoming. Municipal service: legal issues. 2014. No. 1. P. 27-29.
