CC BY
34
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
УДК 347.45.47
Д.А. Самоловов
О ПЕРСПЕКТИВАХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДОГОВОРНЫХ ПРАВОВЫХ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЦЕЛЯХ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Автор акцентирует внимание на необходимости применения новых более эффективных экономических механизмов для освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации. В качестве одного из таких механизмов предлагается рассматривать государственно-частное партнерство. Отмечается, что в Российской Федерации в качестве договорных правовых форм государственно-частного партнерства следует рассматривать концессионные соглашения и региональные (муниципальные) партнерские соглашения, порядок заключения, исполнения и прекращения которых регулируется законодательством субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, региональное (муниципальное) партнерское соглашение, соглашение о разделе продукции, проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
Сегодня общепризнанным является тот факт, что дальнейшее эффективное социальноэкономическое развитие РФ непосредственно связано с комплексным освоением и развитием ее арктических территорий. В трудах ученых по экономическим, юридическим, географическим, политическим и другим наукам неоднократно отмечается важное стратегическое значение и огромный ресурсный потенциал Арктической зоны РФ для обеспечения реализации интересов российского государства.
Колоссальные запасы природных ресурсов, сосредоточенные в Арктической зоне РФ, их изучение и освоение должны составить в будущем основу энергетической и экономической безопасности РФ. Например, предполагаемый объем годовой добычи газа на одном только Штокмановском месторождении после выхода его на проектную мощность оценивался в 71,1 млрд куб. м газа в год, что соизмеримо с годовым потреблением газа в такой стране, как Германия [1].
Однако проект так и не перешел в стадию активной разработки и на сегодняшний день приостановлен, причиной чему явились слишком высокие затраты на его реализацию. Пример Штокмановского месторождения подтверждает необходимость поиска и применения новых более эффективных экономических механизмов для осуществления деятельности в Арктике. Разработка огромных запасов природных ресурсов углеводородов, расположенных на континентальном шельфе, реализация масштабных инфраструктурных проектов и решение социальных вопросов в Арктике требуют объемных инвестиционных вложений, которые невозможно осуществить исключительно за счет бюджетных средств без привлечения частного капитала.
Одним из возможных путей выхода из сложившейся ситуации считают развитие отношений государственно-частного партнерства (далее - ГЧП).
Председатель Правительства РФ Д.А.Медведев отметил, что «освоение арктических территорий, конечно, сдерживается и неразвитостью инфраструктуры, и нерешённостью социальных вопросов, и отсутствием должного финансирования. Очевидно, что проблемы Арктики в целом не могут быть решены за счёт федерального бюджета. Здесь необходимо максимально
© Самоловов Д.А., 2014.
108
ISSN 2221-7347
Экономика и право
активным образом использовать механизмы частно-государственного партнёрства и развивать современные инвестиционные проекты» [2].
О ГЧП упоминается в Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, в Стратегии развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденных Президентом РФ в 2008 и 2013 годах [3]. Первые шаги по реализации отдельных проектов на принципах ГЧП в Арктике уже предприняты. К примеру, создана рабочая группа по проекту «Северный широтный ход», строительство которого предполагается осуществить на условиях концессионного соглашения
[4].
Вместе с тем широкое распространение практики реализации подобных проектов требует дальнейшего совершенствования их правового обеспечения, в том числе учета в законодательстве соответствующей арктической специфики. В этой связи положительной оценки заслуживает инициатива разработки проекта Федерального закона «Об Арктической зоне РФ», предметом регулирования которого должны выступить отношения, возникающие в связи с реализацией государственной политики, направленной на создание условий для комплексного и равномерного социально-экономического развития Арктической зоны РФ [5].
Также необходимо комплексное научное осмысление теоретических и практических вопросов осуществления проектов ГЧП. В частности, одним из ключевых вопросов реализации проектов ГЧП является надлежащее правовое оформление соответствующих отношений.
В экспертном сообществе до сих пор не сформировалось единого мнения относительно того, какие явления правовой действительности следует относить к ГЧП. В некоторых случаях ГЧП трактуется очень широко, например, к его формам причисляют федеральные целевые программы, поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, венчурные фонды и прочее [6, с. 39; 7, с. 53-54].
Широкий перечень возможных форм ГЧП можно встретить в региональном законодательстве. Например, Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «О государственночастном партнерстве в Ставропольском крае» [8] предусматривает одиннадцать возможных форм ГЧП. В их числе названы государственные и муниципальные контракты; инвестиционная деятельность, в том числе в форме капитальных вложений; инвестиционные фонды, в том числе венчурные фонды; агентства инвестиций и развития; инновационная деятельность; лизинговая деятельность; концессионные соглашения; функционирование особых экономических зон; долевое участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций; организации со смешанной формой собственности; предоставление имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.
В отечественной литературе наиболее полная классификация правовых форм ГЧП представлена в работе А.В.Белицкой. Она разграничивает правовые формы ГЧП на договорные, корпоративные и иные. К основным договорным формам ГЧП в РФ она относит концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления, к корпоративным формам хозяйственные общества со смешанным государственно-частным участием, к иным правовым формам - особые экономические зоны, венчурные фонды и другие [9, с. 112]. Следует согласиться с мнением А.В.Белицкой, что «государственные и муниципальные контракты, а также государственный и муниципальный заказ в РФ не могут быть отнесены к ГЧП, так как не отвечают основным признакам» [9, с. 121].
Е.В.Зусман классифицирует формы ГЧП на «ГЧП-инструменты» и «ГЧП-институты». К ГЧП-институтам она относит Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, государственные корпорации (например, ОАО «РЖД») и т.п. К ГЧП-инструментам - концессионные соглашения, инвестиционные соглашения, предусмотренные правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ [10, с. 22].
109
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
В основе указанных классификаций лежит разделение ГЧП на договорные (контрактные) типы и институциональные типы, которое приводится в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, подготовленном экспертами Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций [11].
Более подробно рассмотрим возможные договорные формы ГЧП. В соответствии с действующим законодательством в качестве самостоятельной договорной правовой формы ГЧП следует рассматривать концессионные соглашения и соглашения о ГЧП, порядок заключения, исполнения и прекращения которых регулируется в соответствии с законами субъектов РФ в части не противоречащей федеральному законодательству (далее - региональные (муниципальные) партнерские соглашения). Указанная форма является близкой по содержанию к концессионным соглашениям, однако не является таковой и имеет ряд принципиальных отличий.
Во-первых, правовое регулирование концессионных соглашений в силу положений Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12] может осуществляться только федеральным законодательством. Во-вторых, на сегодняшний день в отношении концессионных соглашений, в отличие от региональных (муниципальных) партнерских соглашений, действует особый правовой режим, позволяющий, в частности, предоставлять в рамках концессионных соглашений государственное или муниципальное имущество без учета требований ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции». В-третьих, законодательством субъекта РФ о ГЧП стороны могут быть не ограничены в выборе конкретной схемы реализации регионального партнерского соглашения, что не характерно для концессионного соглашения, согласно которому реализуется лишь одна из возможных схем - BTO, при которой право собственности на объект ГЧП сразу передается публичному образованию, а частный субъект осуществляет лишь управление объектом [13, с. 21].
Таким образом, на сегодняшний день концессионные соглашения и региональные (муниципальные) партнерские соглашения являются двумя самостоятельными правовыми формами ГЧП.
Отметим, что весной 2013 года в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в РФ», призванный снять существующие ограничения и расширить возможные формы реализации проектов ГЧП [14]. В частности, на федеральном уровне реализация проектов ГЧП станет возможна не только на основе концессионных соглашений, но и в иных формах, позволяющих предусмотреть различные варианты перехода права собственности на объект соглашения о ГЧП и распределения рисков от участия в проекте. Кроме того, проектом Закона для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает РФ, субъект РФ или муниципальное образование, предполагается ввести особый правовой режим, аналогичный установленному для концессионных соглашений, для чего предусмотрены соответствующие изменения в налоговое, земельное, антимонопольное законодательство.
К формам ГЧП в некоторых публикациях также причисляют соглашения о разделе продукции (далее - СРП) [15, с .26; 16, с.16]. Исследованию правовой природы СРП посвящено немало работ. В одних случаях СРП рассматривается как особый вид концессионных соглашений в сфере недропользования [17, с. 32; 18, с. 19; 19, с. 32], в других его относят к группе инвестиционных договоров [20, с. 11; 21, с.34].
Согласно Федеральному закону от 30.12.2005 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [22] СРП является договором, в соответствии с которым РФ предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Под общественно значимым характером цели отношений ГЧП, как правило, понимают создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мосты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т.п. [13, с. 19]
110
ISSN 2221-7347
Экономика и право
В отношении СРП конкретизирована возможная сфера применения - поиск, разведка и добыча минерального сырья, соответственно, цель отношений на основе таких соглашений может быть признана общественно-значимой лишь с большой долей условности. Таким образом, СРП следует рассматривать в качестве одной из форм взаимодействия государства и бизнеса, но не правовой формой ГЧП.
Итак, в соответствии с положениями действующего законодательства к договорным правовым формам ГЧП в РФ следует отнести концессионные соглашения и региональные (муниципальные) партнерские соглашения. Иные формы взаимодействия государства и частного сектора не отвечают ключевым признакам ГЧП и, следовательно, не являются его договорными правовыми формами. Вместе с тем соглашения о разделе продукции, а также иные формы взаимодействия государства и бизнеса, наряду с государственно-частным партнерством, также обладают высоким экономическим потенциалом для целей устойчивого развития Арктической зоны РФ.
Библиографический список
1. Штокмановский проект. Основные характеристики проекта [Электронный ресурс] // Официальный сайт ОАО «Газпром». URL:http://www.gazprom.ru/about/production/projects/deposits/shp/.
2. Стенограмма заседания Правительства Российской Федерации от 02 августа 2012 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://archive. government.ru/stens/20329/.
3. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/news/432.
4. Министр транспорта Российской Федерации М.Соколов провел совещание по вопросу реализации проекта «Урал промышленный - Урал полярный» с образованием «Северного широтного хода» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации. URL:http://www.mintrans.ru/news/detail.php?ELEMENT_ID=18641&phrase_id=762200.
5. Проект Федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www.minregion. ru/documents/draft_documents/2714.html.
6. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации. М.: Изд-во «Дело» АНХ. 2010. 120 с.
7. Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство - новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. С. 42-56.
8. Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2009. № 24. Ст. 8465.
9. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: дисс. ... канд. юрид. Наук: 12.00.03. М. 2011. 286 с.
10. Зусман Е.В. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития // Юрист. 2009. № 1. С. 19-26.
11. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно -частного партнерства [Электронный ресурс] // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций. URL:http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf
12. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч.П). Ст. 3126.
13. Халимовский. Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте / Ю.А. Халимовский // Налоги. 2011. № 4. С. 18-25.
14. Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL:http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6.
15. Саак А.Э, Жертовская Е.В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. № 2. С. 24-29.
111
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
16. Чернов А.В. Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства // Законодательство и экономика. 2010. № 6. С. 16-20.
17. Курысь Н.В. Частно-государственное партнерство как историко-правовое явление // Общество и право. 2011. № 2. С. 30-35.
18. Муравьева К.М. Соотношение понятий «концессия» и «коммерческая концессия» // Законодательство и экономика. 2007. № 8. С. 18-21.
19. Налетов К.И. Еще раз о правовой природе концессионного соглашения // Право и политика. 2005. № 3. С. 28-36.
20. Мулявин М.К. Соглашение о разделе продукции: гражданско-правовые признаки и правовые основы заключения: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Казань. 2007. 226 с.
21. Басыров И.И. Природа инвестиционного договора (контракта) // Юрист. 2009. № 3. С. 33-38.
22. Федеральный закон от 30.12.2005 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 18.
Статья поступила в редакцию 31.01.2014.
САМОЛОВОВ Дмитрий Анатольевич - аспирант кафедры гражданского права и процесса, Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права.
УДК 347.45.47
D.A. Samolovov
APPLICATION PROSPECTS FOR CONTRACT LEGAL FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FOR THE RUSSIAN FEDERATION ARCTIC ZONE SUSTAINABLE DEVELOPMENT
The author points out that exploration and development of the Russian Federation Arctic zone require an application of new and more effective economic instruments. PPP is considered to be one of the possible ways to realize it. It’s noted out that concession agreements and regional (local) partnership agreements should be treated as contract legal forms of PPP in Russia.
Keywords: Arctic zone of the Russian Federation, public-private partnership (PPP), concession agreement, regional (local) partnership agreement, product sharing agreement, the draft of law «On the basis of public-private partnership in the Russian Federation».
112
