CC BY
17Майборода Виктор Александрович
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права Юридического института ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»
о новеллах
в предоставлении
земель публичной собственности в аренду
УДК 349.41
АННОТАЦИЯ. В статье анализируются изменения договора аренды земель, предоставляемых из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, внесенные Федеральным законом «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.06.2014.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: земельное право, договор аренды земель, вещные права на землю.
© Майборода В.А., 2014
Й оговору аренды дано определение положениями статьи 606 Гражданского кодекса (далее — ГК) как имущественному найму, в котором арендода-„ аймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Закон в настоящее время определений правам владения и пользования не дает, в связи с чем правоприменительная практика рецептировала их содержание из доктрины гражданского права. Право пользования арендованным имуществом — это право арендатора извлекать из него полезные свойства в своих интересах1. Право владения арендованным имуществом — это возможность арендатора фактически обладать имуществом2.
1 Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.12.2008 № А58-3682/06-Ф02-6515/08, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29.09.2008 № А33-4835/08-Ф02-4760/08, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.02.2008 № А33-10733/07-Ф02-438/08 // СПС Консультант Плюс.
2 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.07.2006 по делу№ А26-7328/2005-213, Постановление ФАС Западно-Сибирского
Земельные участки наравне с иными объектами недвижимости могут быть переданы в аренду. Часть 2 статьи 607 ГК оговаривает, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Особенности сдачи земельных участков в аренду в основном приведены в положениях ст. 22 Земельного кодекса (далее — ЗК), предусматривающей среди прочего и возможность залога права аренды земельного участка, в отличие права аренды на иной объект [6].
Федеральным законом «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — закон № 171-ФЗ), предполагаемым к вступлению в силу с 1 марта 2015 года предусмотрен ряд существенных новаций правового регулирования договора аренды из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (далее — публичные земли)3. Анализ рассмотрений изменений по существу необходимо провести посредством рассмотрения элементов договора аренды.
Договор аренды должен содержать сведения индивидуализации объекта аренды, в противном случае он считается не заключенным. В юридической литературе высказывается мнение о том, что предметом договора аренды является имущество, определенное индивидуальными признаками [7].
Земельный участок, согласно положениям закона № 171, как объект права собственности определен как недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. То есть индивидуализация земельного участка посредством постановки его на кадастровый учет и формирования тем самым его границ в соответствии с п. 7 ст. 38 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» становится не единственным и обязательным средством
округа от 09.09.1996 № Ф04/804-221/А70-96-482/1, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2009 № 08АП-8667/2009, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2010 по делу № А56-15471/2009 // СПС Консультант Плюс
3 Собрание законодательства РФ. — 28.07.1997. — № 30. — Ст. 3594.
индивидуализации земельного участка в качестве объекта прав. В указанной части закон № 171 дополняет указанную статью Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» пунктом 6.1, перечисляющим документы об индивидуализации земельного участка: утвержденные схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и проект межевания территории (а для лесных участков проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках). Закон № 171 указывает аналогичные документальные средства индивидуализации земельного участка. При этом исключительно для индивидуализации земельных участков из публичных земель законопроект допускает схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории даже и при отсутствии утвержденного проекта межевания территории. Наличие одного документа, достаточного для индивидуализации земельного участка из публичных земель, позиционируется как одно из существенных достижений при решении задач модернизации земельного права.
С позиции доктринального толкования гражданское и земельное право являются различными отраслями права, причем гражданское находится в исключительной компетенции Российской Федерации, а земельное законодательство отнесено к совместному предмету ведения Российской Федерации и ее субъектов [5, с. 4]. Подобное разделение компетенций в Российской Федерации является исторически мотивированным обстоятельством [9, с. 125]. В этом ключе законодательство о градостроительной деятельности возможно рассматривать как институт земельного права, регулирующего земельные отношения земель населенных пунктов, как отдельной категории земель. Законодательство о градостроительной деятельности устанавливает через использование терминологии ЗК деления земель на категории две группы земель: с установлением градостроительного регламента и без такового. Наличие градостроительного регламента предусмотрено ст. 36 Градостроительного кодекса для земель: населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, не отнесенных к сельскохозяйственных угодьям и для лечебно-оздоровительных мест-
ностей и курортов из земель особо охраняемых природных территорий. Это правило является общим, как и всякое правило имеющим исключения. Однако системообразующим фактором действия градостроительного регламента является тот факт, что его наличие для земельного участка означает потенциальную возможность его застройки, а его отсутствие — исключает.
Закон № 171, хотя прямо и не применяет указанного деления земель на регламентные и не регламентные, в новеллизации регулирования договора аренды следует данному вектору, разделяя возможность заключения договора аренды земельного участка из публичных земель на конкурсную и на договор, заключаемый без проведения конкурса. Общее правило заключения договора аренды из публичных земель, закрепленное статьей 39.6 Земельного кодекса в редакции закона № 171, — его заключение на торгах, проводимых в форме аукциона, как правило, в отношении земель, на которые распространяется действие регламента, так как первое место предоставляемых земель на конкурсной основе отведено землям под строительство. В этом случае размер арендной платы в форме ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа определяются по результатам аукциона. Действующее земельное законодательство размер арендной платы за аренду публичных земель в ч. 4 ст. 22 Земельного кодекса относит к компетенции Правительства, наделяя его правом установления общих начал определения арендной платы. Закон № 171 предоставляет право Правительству в ч. 1 ст. 39.7 изменений в ЗК принятия основных принципов определения арендной платы. Таким образом, устоявшееся в правоприменительной практике представление о размере арендной платы при аренде публичных земель, как о нормативно устанавливаемой компоненте договора, подлежит существенной корректиров-ке4. Законодателем в ч. 3 ст. 39.7 изменений в ЗК
4 Правовыми позициями, изложенными в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 15.03.2012 № 15117/11 и от 25.02.2014 № 15534/13 по делу № А07-20211/2012, сформулировано утверждение о том, что стороны руководствуются установленным размером арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и не вправе применять другой размер арендной платы. Новый размер арендной платы подлежит применению с даты вступления в силу
сохранено за собственником соответствующих земель право установления арендной платы за нее, но в то же время дифференциация правил определения размера арендной платы дополнена более детальными исключениями определения размера арендной платы в размере, не превышающем размер земельного налога.
Перечень исключений из общего правила конкурсного порядка заключения договора аренды, приведенный в ч. 2 ст. 39.6 изменений в ЗК, достаточно обширен. Условно можно выделить в этом перечне следующие группы: земельные участки, предоставляемые в аренду без конкурса в связи с государственной необходимостью на основании нормативного волеизъявления Президента Российской Федерации, Правительства, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; земельные участки, образованные из земель, предоставленных для: комплексного освоения территории, ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства; земельные участки гражданам для индивидуального жилищного строительства, подсобного хозяйства, сенокошения, ведения фермерского хозяйства и т.п. Также закреплена возможность внеконкурсного заключения договора аренды с религиозными организациям (объединениями), казачьими обществами для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ, взамен упраздняемого вещного права безвозмездного срочного пользования по действующему ЗК.
Особый интерес представляет новеллиза-ция другого существенного условия договора аренды: срок его заключения. Действующим сочетанием норм гражданского и земельного законодательства установлены сроки договоров аренды публичных земель для земель сельскохозяйственного назначения в п. 3 ст. 9 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»5.
Связанная с этим обязанность государственной регистрации при заключении до-
соответствующего нормативного акта // Официальный сайт Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. — URL://arbitr.ru/vas/presidium/nadzor.html (дата рецепции 15.07.2014).
5 Собрание законодательства РФ. — 29.07.2002. — № 30. — Ст. 3018.
говора на срок свыше одного года, установлена ст. 609 ГК и ст. 26 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»6.
Закон № 171 устанавливает более детальную регламентацию сроков аренды публичных земель, направленную на вытеснение из оборота договоров аренды, заключаемых на срок, не превышающий года. Тем самым спектр регистрируемых договоров аренды существенно расширяется законодателем, переводя обязательственные правоотношения аренды в институт регистрируемого права, присущего вещным правам на земельный участок и распространяя на них соответствующие институты судебной защиты, благоприятствующие устойчивости гражданского оборота.
Пункт 8 статьи 39.8 изменений в ЗК содержит перечень из семнадцати пунктов, регулирующих сроки заключения договора аренды публичных земель. Например, срок аренды для целей строительства составляет от 3-х до 9 лет, а гражданам для целей индивидуального жилищного строительства — до 20 лет. Установление сроков договора аренды с точки зрения его государственной регистрации, то есть тех договоров, срок которых не обязательно превышает один год, произведено в ряде случаев, наиболее распространенным из которых является договор аренды в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества, заключаемый на срок не более чем на три года. Заметим, что в отличие от норм, устанавливавших правила определения арендной платы, из этого перечня занятий граждан, для которых им предоставляются земельные участки, исключены садоводство и ведение дачного хозяйства. Представляется, что не последнюю в том роль сыграли Постановления Конституционного суда от 14.04.2008 № 7-П7 от 30.06.2011 № 13-П8 и т.д., фактически приравнявшие дачные и садовые домики, в случае их соответствия требованиям, предъяв-
6 Собрание законодательства РФ. — 28.07.1997. — № 30. — Ст. 3594. ;
7 Собрание законодательства РФ. — 05.05.2008. — № 18. — Ст. 2089.
8 Собрание законодательства РФ. — 04.07.2011. — № 27. — Ст. 3991.
ляемым к жилым помещениям к жилым домам, что в дальнейшем влекло изменение разрешенного вида использования земельного участка, на котором расположен такой домик. Для ведения дачного хозяйства срок договора аренды установлен от трех до пяти лет, а для ведения садоводства специальный срок не установлен, вероятно, исходя из определения садоводства как вида сельскохозяйственной деятельности, общий срок аренды для которой определен от трех до сорока девяти лет. Зато перезаключение договоров аренды для этих целей проводится во внеконкурсном порядке в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 39.6 изменений в ЗК.
Внимания заслуживает вопрос сроков аренды земельного участка для целей строительства и не соблюдение сроков строительства при истечении сроков аренды. В настоящее время данный вопрос решается различными правовыми средствами, в том числе самым эффективным является институализация объекта незавершенного строительства в качестве объекта гражданских прав через его постановку на кадастровый учет и последующую государственную регистрацию прав на индивидуализированный таким образом объект.
Закон № 171, в отличие от двадцатилетнего срока строительства индивидуального жилья гражданами, в отношении юридических лиц-застройщиков несколько более требователен. Общий срок, установленный для строительства, реконструкции зданий, сооружений, установлен от 3 до 10 лет. Он содержит три исключения. Кроме физических лиц-застройщиков индивидуального жилья это: до сорока девяти лет — для размещения линейных объектов и на срок, не превышающий оставшийся срок действия договора аренды земельного участка, досрочно прекращенного в связи с изъятием такого земельного участка для публичных нужд, но не более трех лет. Если застройщик в указанный срок аренды публичных земель завершил строительство объекта и ввел его в эксплуатацию, то он имеет право на приобретение права собственности у публично-правового образования и на земельный участок, либо может перезаключить договор аренды. Право выкупа действующая статья 36 ЗК именует исключительным правом на приватизацию земельного участка. В новой редакции ЗК приобретение прав на земельные участки публичной
собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения, сохранено за собственниками зданий во внеконкурсном порядке и закреплено в п. 6 ч. 2 ст. 39.3 изменений ЗК. Однако не введение в эксплуатацию возводимого объекта недвижимости и истечение срока аренды земельного участка из публичных земель, заключенного по результатам конкурса, влечет теперь изъятие у собственников недостроенных объектов. В ГК законом № 171 вводится статья 239.1, устанавливающая, что в случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, объекты незавершенного строительства, находящиеся на указанном участке, могут быть изъяты у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов. При этом нельзя забывать также и о том, что договор строительного подряда сам по себе является непростым обязательством [7, с. 28].
Требованием, подлежащим предъявлению в суд исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение земельным участком, является требование о продаже объекта незавершенного строительства с публичных торгов по начальной цене продажи объекта незавершенного строительства, определяемой на основании оценки его рыночной стоимости. При этом указанной нормой материального закона закреплено и смещение бремени доказывания своей добросовестности, уже возложенного на застройщика: требование о продаже объекта незавершенного строительства не подлежит удовлетворению, если собственник такого объекта докажет, что нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо лиц, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым должен быть подключен (присоединен) объект. Приведенная правовая конструкция является в равной степени существенной новеллой правоотношений аренды для целей строительства и коррупциогенным фактором, применительно к существующим требованиям определения коррупциогенности норм права [3, с. 41].
Истец (уполномоченный орган по распоряжению землей) перед обращением в суд с иском о продаже объекта незавершенного
строительства должен составить его рыночную оценку, так как обязан ее указать в качестве искового требования. Содержание нормы из допустимых доказательств априорно исключает экспертное заключение, оставив допустимым лишь заключение оценщика. То есть ответчику по стоимости объекта остается возразить также только заключением оценщика. Деятельность оценщика, в отличие от экспертной, не имеет уголовной превенции, ее государственное регулирование осуществляется лицензированием, а риск гражданско-правовой ответственности оценщика подлежат страхованию. Совокупность этих отличительных черт на самом деле означает доступность заключения оценщика, не обязательно соответствующего объективным факторам, в сопоставлении с экспертным заключением. Риски же недостоверности заключения покрываются страховым возмещением страховщика оценщика, в отличие от уголовной ответственности эксперта.
Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию статьей 55 Градостроительного кодекса отнесена к компетенции федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо органа местного самоуправления (за специальными исключениями), то есть к истцу по рассматриваемым требованиям. Как уже указано предметом спора, наряду с иными обстоятельствами, выступают действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, повлекшие нарушение сроков строительства.
Таким образом, создаваемая рассматриваемыми нормами категория споров предоставляет соответствующему органу государственной власти, местного самоуправления право на иск, на исключительные доказательства его основания (заключение оценщика и мотивация законности и обоснованности отказа в приеме в эксплуатацию) и на отсутствие бремени доказывания законности своих действий (бездействия). Это же лицо формирует комиссию по приему объектов капитального строительства в эксплуатацию. Очевидно, что нормы, создающие институт принудительной реализации незавершенного строительства на публичных землях, нуждаются в приведении в соответствие с принципами разделения властей и равенства всех перед судом.
Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующие выводы:
1) per se договор аренды земельного участка охватывает два вида отношений: земельное правоотношение в виде вещного права на землю, предоставляемого государством из публичных земель, и гражданско-правовое обязательство между частным собственником и равноправным ему контрагентом-арендатором;
2) существенное изменение аренды публичных земель вносит в договор аренды публичных земель элементы его нормативной регламентации непосредственно нормами закона. Это касается всех существенных условий договора: определение объекта с не обязательностью его кадастрового учета, а только по схеме расположения на кадастровом плане территории; способ заключения на торгах или в качестве исключения без них и связанные с этим права и обязанности сторон; срок договора, определяемый в зависимости от разрешенного вида использования, корреспондирующий градостроительному регламенту; размер арендной платы, устанавливаемый как нормативным регулированием, так и с возможностью учета воли арендатора;
3) перечисленные новации приближают договор аренды публичных земель к вытесняемому из земельного права институту иных вещных прав на землю, все более, исключая обязательственные элементы из этого правоотношения, открывая тем самым возможности для синонимичных способов защиты арендных прав способам защиты права собственности;
4) в сущностном изменении договора аренды публичных земель видятся определенные недостатки, обоснованность которых подтвердит либо опровергнет правоприменительная практика.
Литература
1. Ахметьянова З.А. Право личного пользовладения в системе вещных прав // Гражданское право. — 2013. — № 5.
2. Болдырев В.А., Сысоев В.А. Земельные участки и их части как объекты гражданско-правовой охраны // Российская юстиция. — 2014. — № 1.
3. Гордиенко Д.А. Антикоррупционная экспертиза как способ противодействия коррупции: история проведения антикоррупционной экспертизы на современном этапе развития Российского законодательства // Российская юстиция. — 2013. — № 12.
4. Гусев И. Арендные права в современном российском гражданском праве // Хозяйство и право. — 2003. — № 3.
5. Ибрагимов К.Х. Некоторые аспекты классификации функций позитивного земельного права // Юрист. — 2014. № 2.
6. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 28.01.2005 № 90 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с договором об ипотеке», пункт 5 // Вестник ВАС РФ. — 2005. — № 4.
7. Киракосян С.А., Бежан А.В. Заключение договора строительного подряда на выгодных условиях // Юрист. — 2014. — № 1.
8. Комментарий к статье 607 ГК РФ Постатейного комментария к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: в 3 т. / Н.А. Баринов, К.П. Беляев, Е.В. Вавилин и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. — М.: Статут, 2011. — Т. 1.
9. Навасардова Э.С., Нутрихин Р.В. Землеустройство на Северном Кавказе: взаимодействие обычного права горцев с межевыми узаконениями Российской империи // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 4 (76).
the noveLs in the gRANTING OF LAND PUBLIC PROPERTY FOR RENT
Mayboroda V.A., PhD of Law, Associate Professor of the Chair of environment, Land and Labour Law of the Institute FGAOU SEI HPE "The North-Caucasian Federal University"
ANNOTATION. The article analyses the changes in the land lease of land in State or municipal ownership changes in the Federal law "On amendments to the land code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation" from 23.06.2014.
KEYWORDS: land law, land lease, property rights to land.
