CC BY
71
Татьяна ГОЛУБЕВА
О НЕЗАВЕРШЕННОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к политическим инновациям, инициируемым «снизу». В процессе трансформации института местного самоуправления муниципальная впасть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию.
In the course of the reform implementation the overall institution of the local administration turned immune to political innovations arising from the grass-roots. In the process of transformation of the institution of the local administration municipal authorities became more dependent on regional and federal structures and are heading for total bureaucratism.
Ключевые слова:
местное самоуправление, институционализация, инновации, институт, трансформация; local administration, institutionalization, innovations, institution, transformation.
ГОЛУБЕВА Татьяна Геннадьевна — к.и.н., докторант Северо-Кавказской академии государственной службы
golubev55@yandex.ru
О незавершенной институционализации местного самоуправления свидетельствует низкий уровень использования его потенциальных возможностей в современных российских условиях: динамика отношений по поводу объема власти и распределения властных полномочий и ресурсов началась с движения от централизации к децентрализации, которое на нынешнем этапе завершилось сверхцентрализацией власти и суверенизацией реги-онов1. Упомянутые противоречия стали следствием дисфункций политической системы современной России.
Такого рода дисфункции стали результатом отсутствия в обществе консенсуса по проблемам политической модернизации. Применительно к развитию модернизационных процессов в России известный отечественный исследователь О. Крыштановская задается вопросом: «Кто был на стороне власти в ее попытках модернизации? Обширный политический класс со своей партией и бизнес, объективно заинтересованный в инновационном пути развития. Но оба эти союзника вряд ли могли действовать активно. Сама верховная власть была повинна в том, что те, кто был с ней рядом, боялись проявить инициативу, зная, чем это может кончиться.
В этом состоит главная сложность модернизационных проектов в авторитарных государствах: власть стоит в одиночестве лицом к лицу с социальными проблемами. Даже при молчаливой поддержке общества сложно приступать к решению столь масштабных задач без деятельных групп активистов. Для инноваций нужна свобода, которой при авторитаризме недостаточно»2. Необходимо признать, что вектором трансформации института местного самоуправления стала не демократизация, а бюрократизация структур, ответственных за организацию и развитие территориального социума.
Излишней бюрократизацией объясняется, на наш взгляд, низкая эффективность реализации в стране административной реформы. В полной мере поставленные задачи реформирования не были решены ни в одном субъекте федерации. Существуют различные мнения относительно местного самоуправления и процессов его институционализации в современной России. Одни считают, что в стране
1 Титова Л.Г. Политический процесс и политические отношения в современной России : монография / под ред. проф. П.Ф. Янкевича. — Ярославль : ЯрГУ, 2003; Титова Л.Г. Политическая власть в современной России: проблемы ее развития и совершенствования : монография. — Ярославль : Литера, 2006.
2 Крыштановская О. Авторитарная модернизация России 2000-х годов // Русский журнал, 2009, 22 июля.
нет соответствующего современным требованиям местного самоуправления, — не состоялось оно, — что в процессе реформирования было создано не самоуправление, а некий уровень власти, отдаленный и от людей, и от системы государственного управления. Другие, наоборот, считают, что самоуправление в России состоялось. Поэтому возврата к «вертикали» тоталитарного государства не будет, т.к. местное самоуправление реально существует, будучи одной из основ конституционного строя России, гарантом которого является президент. И те, и другие имеют право на собственное мнение, но должны понять, что местное самоуправление было на местах и до перестроечного периода, никуда не исчезало, нормально уживалось с государственной вертикалью и будет существовать в дальнейшем1, поскольку является объективной необходимостью организации и функционирования социума.
Отметим, что переживаемые страной кризисы негативно сказываются на трансформации института местного самоуправления. В постсоветской истории первый кризис был в начале 1990-х гг. Муниципалитеты и регионы оказались в очень тяжелой экономической ситуации, усугубляющейся политическими перспективами развития страны. Тем не менее в указанный период органы МСУ обладали полномочиями, позволяющими как предпринимать действенные меры для борьбы с социально-политическими последствиями кризиса, так и способствовать развитию бизнеса на территориях. В процессе реформирования МСУ полномочия во многом были урезаны (речь идет не о конкретном списке полномочий, а о векторе политических и экономических свобод МСУ).
В число основных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп, реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти
1 Шило С.И. Взаимодействие и проблемы при устройстве вертикали власти на федеральном, региональном и местном уровнях // Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях : коллективная монография. — Р н/Д : Изд-во СКАГС, 2001, с. 223.
субъекта Российской Федерации; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти. Только в таком случае появляется возможность хоть в какой-то мере компенсировать урезанные законодательно полномочия.
В своем выступлении на втором общероссийском гражданском форуме «Роль гражданских инициатив в развитии России в XXI веке» Д.А. Медведев заявил: «Россия по-прежнему страдает правовым нигилизмом. Таким уровнем пренебрежения к праву не может похвастаться ни одна европейская страна. Это явление, уходящее корнями в нашу седую древность. Государство не может быть ни правовым, ни справедливым, если власть и общество не знают и не уважают законы, а уровень правового сознания людей не настолько высок, чтобы эффективно контролировать действия чиновников». В данном случае президент страны обратился к проблеме искажения сущности власти некоторыми представителями бюрократии.
Как писал в своей диссертации Н.В. Селихов, «сущность власти проявляется только в процессе общественного управления и включает ряд обязательных элементов, таких как:
— приказ осуществляющего власть, то есть выражение им воли по отношению к тому, над кем он осуществляет власть, сопровождаемый угрозой применения санкций в случае неповиновения выражаемой таким образом воле;
— подчинение того, над кем осуществляется власть, тому, кто ею обладает, т.е. причинение выраженной в приказной воле осуществляющего власть;
— существование общественных норм поведения, согласно которым отдающий приказы имеет на это право, и тот, кого эти приказы касаются, обязан подчиняться приказам осуществляющего власть»2.
Упомянутые элементы не были интери-оризированы в общественном сознании, и подчинение осуществляется скорее под угрозой насилия или в результате надежды получить от власти выгоду в какой-либо форме.
Следствием упомянутого политического дискурса стали сформировавшиеся еще в советское время и получившие развитие в постсоветской России практики патернализма, в рамках которых гражданами осу-
2 См.: Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты) : автореф. дис. канд. юр. наук. — Екатеринбург, 2001, с. 7.
ществляется перекладывание ответственности за существующие экономические, социальные и политические проблемы на государство.
Даже происшедшая смена концептуальных основ политической системы не отразилась на реалиях функционирования МСУ. Речь должна идти о формировании менее свободного общества, чем то, каким оно виделось в годы перестройки. Общество, в котором индивидуальная сфера принятия решений существенно ограничена государственным вмешательством, не может развиваться динамично, поскольку самоуправление по своей основе ориентировано на свободу политического действия ответственных граждан.
На практике «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Представители политической науки и юристы отмечали, что “местное самоуправление — это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти”»1. Сферы общественной жизни
— явление не юридическое. Но, будучи выделенными и закрепленными в законодательстве в качестве предмета деятельности органа, данные области (сферы) общественных отношений становятся юридической категорией2. В нарушение базовых принципов местного самоуправления губернаторы, преследуя свои цели, нередко пытались устранить руководителей МСУ за иную политическую ориентацию или принадлежность к другой финансово-экономической группе.
В результате упомянутых и иных мер муниципальный уровень власти оказался не в полной мере самостоятельным. Регионы делали неоднократные попытки если не ограничить законодательно полномочия МСУ, так хотя бы привлечь в бюджеты субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований, в результате чего последние оказывались лишенными финансовой базы и подпадали под контроль (прежде всего, экономический) со стороны первых. Тем самым, как отмечают исследователи, «происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997, с. 5.
2 Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994, с. 87.
и, по сути, нелегитимированным администрированием со стороны региональной исполнительной власти... Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления»3. Результатом становилась не только трансформация института местного самоуправления, но и деформация принципов, на которых оно основано.
Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, не имели ресурсной базы для развития, а нередко и для реализации на минимально приемлемом уровне закрепленных законодательством социальных обязательств. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищнокоммунального хозяйства4. Тем самым элиты в указанной сфере сложили с себя, как им казалось, политическую ответственность за реализацию гарантированных Конституцией страны прав граждан не только на жилище, но и на эффективную муниципальную власть.
Сложение правящей элитой ответственности за функционирование муниципального уровня власти не означало повышение роли самоорганизованности и саморегуляции местных сообществ: «При анализе положений концепции по реформированию местного самоуправления, разграничению полномочий между уровнями власти и новой редакции Федерального закона невольно напрашивается вывод о
3 Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург,
2004, с. 54-55.
4 Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2004, с. 6.
том, что все предложенные меры направлены не на обеспечение конституционных прав граждан, укрепление и развитие государства, экономический рост, либерализацию общества и создание социального государства, а на реализацию интересов чиновников, обеспечение им возможности руководить “всем и вся”, в том числе на повышение “управляемости” гражданами. Априори предполагается, что чиновник умнее, а гражданин должен выполнять предписанное ему властью (читай — чиновниками)»1. На уровне территориального социума, в котором граждане и чиновники находятся в одной социальной среде, указанный подход способен вызвать и вызывает социальную напряженность. Однако в рамках ориентированных на цивилизационный подход организаций территориального социума такого рода практики в соответствии с законами диалектики консолидируют социум и элиту.
На практике реформаторы, кардинально меняющие условия функционирования местных элит, не интересуют тех, кто предпочитает видеть функционирование территориального социума таким, как это было всегда, несмотря на происшедшие в стране за два десятилетия перемены. Тем более если часть элиты убеждена, что за переменами скрывается мираж и все лозунги о реформировании МСУ всего лишь дань политической моде.
Поэтому трансформация института местного самоуправления в современной России идет не «снизу», а «сверху». В частности, для расширения возрастной базы населения, участвующего в управлении делами местных сообществ, президент России Д.А. Медведев предложил снизить минимальный возраст граждан для избрания в представительные органы муниципальной власти до 18 лет. Медведев сделал это заявление 17 июля 2009 г. в ходе заседания Госсовета по молодежной политике. По словам президента, «любой гражданин, который достиг 18-летнего возраста, должен иметь право быть избранным в муниципальный орган». Медведев подчеркнул необходимость установления единого возраста по избранию во всех субъектах федерации. По словам президента, сейчас в регионах установлен разный возраст для избрания в органы муниципальной власти
— от 19 до 20 лет. Кроме того, Медведев при-
1 Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления, 2002, № 4, с. 9.
звал активнее включать молодежь в политическую и общественную жизнь страны. В данном случае мы имеем пример институциональной инициативы правящей элиты, в то время как на муниципальном уровне практически ничего не делается ни в вопросах повышения политической активности населения, ни в повышении уровня политической культуры.
Вместе с тем какого-то неприятия у населения или даже просто пристального внимания к процессу реформирования МСУ не наблюдалось. Реформа неизбежно сопровождалась процессами передела собственности, в рамках которых культивировавшаяся в стране долгие годы (особенно в сельской местности) зависть к богатым привела к деформированию общественного мнения — владение собственностью, в сущности, не означает ничего, кроме усиления экономической стратификации социума и нежелания участвовать бесплатно в общественно значимой деятельности.
Как известно, для того чтобы стать действующими, любые институциональные изменения должны быть приняты общественным сознанием и освоены членами общества. Иначе говоря, должна состояться их политическая интериоризация.
Применительно к проблематике трансформации института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы, на наш взгляд, интериоризацию изменений необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в аспекте усвоения участниками территориального сообщества новых политических ценностей, к числу которых относятся:
— формирование индивидуальной ответственности за состояние территорий;
— неприятие коррупционных отношений и активная гражданская позиция в вопросах противодействия коррупции;
— неприятие политической аномии в различных формах ее проявления.
Во-вторых, в плане уровня институциональных компетенций граждан, к числу которых относятся:
— навыки основ анализа механизмов функционирования политической и организационной системы МСУ;
— навыки поиска необходимых сведений о предоставляемых структурами МСУ услугах и возможности доступа к ним, в том числе и по каналам электронной коммуникации;
— навыки участия в общественных организациях, деятельность которых ориенти-
рована на сферу интересов территориального социума.
Все вышеперечисленное относится к компетенциям в сфере базовых демократических ценностей. На концептуальном уровне речь должна идти о мерах по повышению уровня доверия к местному самоуправлению как к политическому институту. В рамках территориальных сообществ разнообразие добровольных коллективных действий позволяет охватить множество направлений интересов граждан.
Говоря иными словами, граждане часто не представляют, как пользоваться теми или иными институтами для защиты своих прав, что означает низкий уровень институциональной компетенции. Указанное характерно для стран с транзитивными политическими режимами1, и Россия в этом отношении не является исключением. На наш взгляд, онтологической причиной аномии является утрата объединяющей нацию позитивной идеологической основы. Так, политолог А.А. Гусейнов отмечает: «Самоустранение от идеологической ответственности, возможно, было правильно и необходимо на коротком отрезке времени для того, чтобы зализать старые раны. Однако оно вряд ли может быть продуктивным в качестве стратегической ориентации»2.
Распространенная в последние десятилетия у представителей правящей элиты ирония в отношении появления объединяющей нацию идеологии привела к реформированию института МСУ на принципах конструктивизма, отрицающих политическое начало в организации функционирования местных сообществ, что и стало препятствием на пути реформирования. Ни реальной политической проблематики, ни креативных идей о политике реформирования МСУ региональные элиты не смогли предложить для обсуждения на федеральном уровне.
Тем не менее реформа во многих муниципальных образованиях уже стала реальностью. Известный отечественный политолог А.В. Понеделков точно подмечает: «Особая острота ситуации всегда состояла в установлении взаимодействия экономических отношений, федерализма и местного самоуправления: ...во-первых, в последние годы
1 См. Щербенко Э. Институты «в кончиках пальцев»: украинская государственность глазами граждан // Неприкосновенный запас, 2009, № 3 (65).
2 Гусейнов А.А. Мы, философы России... // Вестник Российского философского общества,
2005, № 1, с. 28.
в России качественно видоизменяются сами экономические отношения и, во-вторых, кардинально меняются основы и принципы федерализма, характер и функции местного самоуправления, разрабатываются новые основополагающие документы и проводится административная реформа»3. Проблема в экстенсивной стратегии развития большинства МСУ, не ориентированной на объективно существующие в стране рыночные отношения.
Низкая эффективность взаимодействия власти и населения и отсутствие качественного менеджмента — две концептуальные проблемы большинства органов МСУ современной России.
В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к политическим инновациям, инициируемым «снизу». В процессе трансформации института местного самоуправления, в условиях проводимой в стране реформы муниципальная власть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию. Созданная система МСУ в рамках сформированной в России «вертикали власти» утратила стимулы к саморазвитию, поощрению инициативы населения, уменьшению уровня коррупции и расширению воспроизводящихся социальных и политических ресурсов.
Муниципальные структуры находятся в большой зависимости от вышестоящих региональных органов государственной власти. А сама система МСУ, вследствие ее вертикального устройства, инертна с точки зрения восприимчивости к инновациям. Вот почему автор статьи характеризует действующее в стране регламентирующее функционирование МСУ как законодательство индустриального общества ушедшего ХХ в.
Создание принципиально новых моделей управления местным самоуправлением делает чрезвычайно актуальной задачу организации политико-экономического процесса, направленного на создание конкурентных преимуществ территорий с точки зрения привлечения инвестиций. Однако там, где нет соблюдаемых всеми политических конвенций, власть ориентирована не на развитие общественной инициативы граждан, а на управление социумом методами насилия.
3 Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ века и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). — Р н/Д : Изд-во СКАГС, 2005, с. 227.
