2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
2.1. О НЕОБХОДИМОСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ ПРЕДЕЛОВ УПРАВЛЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ СО СТОРОНЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Чистобородов Илья Григорьевич, канд. юрид. наук. Должность: Начальник факультета. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: факультет подготовки научных и научно-педагогических кадров. E-mail: I.Chistoborodov@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрены международные организации, осуществляющие управление избирательным процессом. Автор приводит перечень этих организаций и способы оказания влияния ими на избирательный процесс. Управление осуществляется с помощью разработки международных демократических стандартов и норм осуществления наблюдения за выборами, подготовкой докладов о проводимых избирательных кампаниях и наконец оказание практической помощи государствам, проводящим выборы. Аргументирована позиция автора о необходимости определения пределов вмешательства международных организаций в избирательный процесс в Российской Федерации.
Ключевые слова: международные организации, избирательный процесс, наблюдение за выборами, международные стандарты, Организация Объединенных Наций, Европейская комиссия за демократию через право, Европейский суд по правам человека, Бюро по демократическим институтам и правам человека.
ABOUT NEED TO ESTABLISH LIMITS ON THE MANAGEMENT OF THE ELECTORAL PROCESS FROM THE INTERNATIONAL ORGANIZATIONS
Chistoborodov Ilya Grigorievich, PhD at law. Position: Head of the faculty. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: training of scientific and scientific-pedagogical personnel faculty. E-mail: I.Chistoborodov@mail.ru
Annotation: The article discusses international organizations that manage the electoral process. The author provides a list of these organizations and ways to influence them on the electoral process. Management is carried out through the development of international democratic standards and norms for monitoring elections, the preparation of reports on ongoing election campaigns and, finally, the provision of practical assistance to election states. The author argues the position about the need to determine the limits of interference of international organizations in the electoral process in the Russian Federation. Keywords: International organizations, the electoral process, election observation, international standards, the United Nations, the European Commission on Democracy through Law, the European Court of Human Rights, the Office for Democratic Institutions and Human Rights.
Введение
Реалии современного мира таковы, что международное сообщество всё больше «проникает» во внутренние дела отдельно взятого государства и является не только сторонним наблюдателем, а старается занять позицию активного деятеля в ряде суверенных вопросов. Исключением не является и избирательный процесс в Российской Федерации, который привлекает к себе пристальное внимание со стороны международных организаций. В связи с чем, вопросы управления избирательным процессом со стороны международных организаций в России становятся особенно актуальными. Рассматриваемые аспекты тревожат учёных, юристов, общественных и политических деятелей. Деятельность международных организаций широко освещается на разработанных ими сайтах, публикуются доклады и выводы. На международной арене работают организации, занимающиеся проблемами развития демократии.
Основные положения
Международные организации осуществляющие над-государственное управление избирательным процессом, например, Фонд демократии Организации Объединённых Наций является единственным подразделением Организации Объединённых Наций, которое начиная с 2007 года профинансировало около 600 проектов в более чем 100 странах в Африке, Арабском регионе, Азии, Восточной Европе и Латинской Америке. Данная международная организация играет особую роль, действуя через гражданское общество с целью укрепления демократического управления во всём мире [1].
Сегодня Организация Объединённых Наций играет значимую роль в содействии проведению выборов в большинстве стран мира. Её структуры нацелены на устранение непосредственных угроз демократическому государственному управлению. Данная международная организация имеет право оказывать непосредственную помощь при проведении выборов в различных странах мира. Для этого требуется официальное решение Совета Безопасности ООН или Генеральной ассамблеи ООН, либо запрос об оказании помощи от конкретного государства.
В целом следует обратить внимание на специфическую роль ООН в международном управлении избирательным процессом. Данная организация обеспечивает участие населения, в коллективной политической дискуссии, что позволяет добиться равенства необходимого для демократической формы правления. Кроме того, один из видов поддержки предполагает оказание помощи независимым организациям, обеспечивающим наблюдение за выборами. Одновременно обеспечивается участие граждан в процессах мониторинга и оценки деятельности государственных институтов. Однако, наиболее интересные и передовые формы международного управления избирательным процессом создаются на уровне региональных межправительственных организаций в Европе, Африке, Латинской Америке, к примеру которых мы обратимся ниже.
Так, например, функционирует Европейский фонд за демократию, созданный в 2013 году Европейским союзом и государствами-членами ЕС в качестве автономного международного целевого фонда для содействия развитию демократии в государствах Европы. Средства этого фонда выделяются для стран Восточного партнёрства, Ближнего Востока и Северной Африки, для государств, находящихся на Западных Балканах.
ЕФД поддерживает развитие гражданского общества, демократические движения, гражданских и политических активистов, а также независимые медиа-платформы и журналистов, способствующих установлению плюралистических демократических политических систем. В частности, фонд поддерживает тех, кто не может получить поддержку от других доноров в рамках существующих инструментов Евросоюза. Обязательным условием для оказания поддержки является соблюдение грантополучателем демократических ценностей, прав человека и принципов ненасилия [2].
Кроме того, существует Европейская Комиссия за демократию через право, более известная как Венецианская Комиссия. Она была образована вскоре после падения Берлинской стены в 1990 году и сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций, соответствующих стандартам европейского конституционного наследия.
Изначально созданная как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен, Комиссия постепенно стала международно признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере. Комиссия содействует распространению европейского конституционного наследия, основанного на основных нормах европейского континента, при этом продолжает оказывать помощь в разработке нормативных правовых актов. Помимо этого, Венецианская комиссия играет уникальную и важную роль в урегулировании и предотвращении конфликтов через разработку норм и рекомендаций в конституционной сфере.
Профессор Н. В. Гришин выделяет следующие виды работы Венецианской комиссии в направлении развития института выборов и референдумов:
1) подготовка рекомендательных документов по вопросам организации и проведения выборов и референдумов;
2) подготовка заключений на избирательное законодательство отдельных стран (как правило, совместно с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ));
3)проведение воркшопов для центральных избирательных органов и судов отдельных стран;
4) работа миссии по содействию для избирательных органов;
5) разработка рекомендаций по избирательному законодательству для отдельных стран;
6) ведение базы данных избирательного законодательства «Vota» [3, с. 85-86].
Основной задачей Венецианской комиссии является предоставление государствам юридической консультации в форме «юридических заключений» по законопроектам или уже действующим законам. Комиссия проводит исследования по актуальным вопросам развития демократии и избирательного процесса.
Среди крупнейших исследований по управлению избирательным процессом, проведённых под эгидой Венецианской комиссии: «Избирательное законодательство и национальные меньшинства» 2000 г., «Европейское электоральное наследие» 2002 г., «Доклад об
избирательном законодательстве и электоральном администрировании» 2006 г., «Доклад об определении даты выборов» 2007 г. [4], «Доклад об императивном мандате и аналогичной практике» 2009 г. [5], «Доклад о мерах по улучшению демократического характера выборов в государствах-членах Совета Европы» 2012 г. и др. В 2004 г. Венецианская комиссия опубликовала доклад «Дистанционное и электронное голосование», ещё до того, как эта практика была впервые применена в Российской Федерации на выборах депутатов Московской городской думы в 2019 году.
В вопросе управления избирательным процессом Венецианская комиссия тесно взаимодействует с Европейским судом по правам человека (далее - ЕСПЧ). Отметим, что государства-члены Совета Европы ведут активную пропагандистскую работу по неукоснительному соблюдению прав человека во всём мире, в частности, права на свободные выборы, провозглашенного ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод [6].
Частное лицо может подать жалобу лично на нарушение его избирательных прав. Для обращения в Суд необходимо послать надлежащим образом заполненный формуляр жалобы и приложить к нему соответствующие документы. Конвенция предусматривает «простую» подачу жалобы в Суд, для того, чтобы каждый человек, независимо от того, является ли он малоимущим или находится в труднодоступной местности на территории государства - участника Конвенции, мог обратиться в Суд. Поэтому рассмотрение жалобы в Суде также является бесплатным. В случае установление факта нарушения прав человека государство-ответчик обязано принимать меры для предотвращения новых подобных нарушений Конвенции, в противном случае Суд может вынести повторное постановление. Такая практика побуждает государство-ответчика приводить национальное законодательство в соответствие с положениями Конвенции.
Ведущую роль в содействии и наблюдении за выборами в Европе играют структуры Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе посредством работы Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ). Бюро по демократическим институтам и правам человека, расположенное в Варшаве, является одним из главных региональных правозащитных органов в мире. Основная цель данной организации заключается в предоставлении поддержки государствам-участникам и гражданскому обществу для продвижения демократии, верховенства закона, прав человека и терпимости и не дискриминации. Обеспечивает наблюдение за выборами, рассматривает законодательство и консультирует правительства по вопросам развития и поддержания демократических институтов. Реализует учебные программы для правительственных и правоохранительных органов и неправительственных организаций в вопросах защиты прав человека.
Ряд исследователей отмечают, что в работе данной международной организации имеется явный географический перекос. Значительное внимание оказывается именно странам восточной Европы. Это обстоятельство рассматривается рядом исследователей как проявление политического давления со стороны западной Европы. Зачастую, выборы в бывших странах Варшавского договора получают от Бюро ОБСЕ низкую и критическую оценку. Неоднократно это приводило к спорам и к протесту со стороны руководства тех
государств, выборы в которых были признаны недостаточно свободными и демократическими.
Действия Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ были подвергнуты критике со стороны руководства Беларуси в 2006 г., Российской Федерации в 2012 г, Азербайджана в 2013 г. [3, с. 88]. Одновременно подобные оценки со стороны международных организаций возможно расценивать как вмешательство в избирательный процесс. Определение пределов данного вмешательства является важнейшей теоретической задачей.
Не менее интенсивно развивается система наблюдения за выборами на американском и африканском континентах. Так, Организация американских государств является старейшей региональной организацией в мире, возникшей в период с Первой международной конференции американских государств, проходившей в Вашингтоне, округ Колумбия, с октября 1889 года по апрель 1890 года. На этом совещании было одобрено создание Международного союза американских республик, и была подготовлена почва для создания сети положений и институтов, которые стали называться межамериканской системой, старейшей международной институциональной системой.
С 1962 года ОАГ развернула более 240 миссий по наблюдению за выборами в 27 странах по всему континенту. Миссии постепенно расширяли масштабы своей работы за счёт внедрения методологий, позволяющих анализировать ключевые аспекты избирательного цикла, такие как равенство полов в политических кампаниях, системы политического финансирования, доступ к средствам массовой информации и участие коренных народов и выходцев из Африки. Были реализованы крупные долгосрочные проекты оценки качества работы избирательных органов: Перу, Панамы, Коста-Рики, Доминиканской республики, Эквадора.
В настоящее время на американском континенте избирательные стандарты также включаются в международные акты по отдельным аспектам статуса человека и в акты, защищающие от дискриминации отдельные части населения [8, с. 79].
В Африке формирование континентальной системы содействия и наблюдения за выборами развивается не менее интенсивно. Региональные избирательные стандарты в Африке находятся в процессе становления, хотя общие контуры системы стандартов определились, а создаваемые для их защиты институты во многом используют европейский опыт [8, с. 87].
В составе Африканского союза создан Отдел демократии и содействия выборам. Для финансового обеспечения этой деятельности был создан Фонд содействия выборам. В последние годы на африканском континенте создаются передовые механизмы международного участия в организации и проведении выборов. Одной из теоретических основ для сотрудничества в рамках новой организации «Африканский союз» является положение о том, что все государства -члены Союза должны уважать определённые основополагающие ценности и стандарты, включая права человека, демократическую систему правления и осуждение неконституционной смены правительств. Государство - член Союза, которое не соблюдает этих стандартов, может быть подвергнуто политическим и экономическим санкциям. Таким образом, возможно сделать промежуточный вывод о том, что международные организации готовы не только осуществлять управление избирательным процессом, но и готовы
вводить санкции в случае невыполнения стандартов, обеспечивающих реализацию избирательных прав граждан.
Миссии наблюдения за выборами в Африке имеют очень высокий статус, как правило такая миссия возглавляется бывшим президентом одной из африканских стран и в неё входит действующий руководитель центральной избирательной комиссии из другой страны. Повышенное внимание уделяется подготовке и тренингам участников миссий, в число которых входят работники избирательных комиссий, активисты некоммерческих организаций. В отличие от европейских и американских организаций Африканский союз придерживается принципа проведения наблюдения на выборах во всех странах, не проводя различий между группами наиболее и наименее демократических государств [3, с. 90].
Выводы
Активная популяризация и распространение демократии во всем мире повлияли на число функционирующих демократических режимов, сегодня оно является достаточно большим. Более половины населения земного шара живет в странах, где периодически проводятся выборы, которые стали неотъемлемой процедурой прихода к власти и её легитимизации. Проводится большая работа не только по поддержанию демократических режимов, но и разрабатываются международные стандарты проведения выборов. Ученые проводят исследования, которые позволяют выявить слабые и сильные стороны современной избирательной системы.
Из приведённых выше материалов становится очевидным, что существует и функционирует наднациональный уровень управления избирательным процессом. В данной сфере работают международные организации, разрабатываются международные нормы и стандарты, которые все больше имплементируются в национальное законодательство. В некоторых случаях осуществляется сертификация избирательного процесса.
Вместе с тем, вопросам государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации посвящено не так много работ, которые смогли полностью раскрыть данную тему. Рассматриваемая тематика становится актуальна, прежде всего, с точки зрения пределов международного управления избирательным процессом. Это связано с тем, что государственное управление должно не только однозначно присутствовать, но и определить пределы вмешательства международных организаций в выборы в Российской Федерации. В то же время необходимо понимать, что если существуют международные стандарты проведения выборов, то должна прослеживаться и роль государства в данном вопросе, так как избрание лиц на определённые должности является суверенным делом государства.
Список литературы:
1. Фонд демократии Организации Объединенных Наций: [официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ ru/aboutun/structure/partnerships/undef.shtml (дата обращения: 12октября 2019 г.).
2. European Endowment For Democracy: [официальный сайт]. URL: https://www.democracyendowment.eu/ ru/about-eed (дата обращения: 12 октября 2019 г.).
3. Гришин Н. В. Международный уровень управления в сфере избирательного процесса // Каспийский реги-
он: политика, экономика, культура. - 2015. - № 3 (44).
- С. 83-92.
4. Доклад об определении даты выборов, утвержден Советом по демократическим выборам на 22-м заседании (Венеция, 18 октября 2007 г.) и Венецианской комиссией на 72-й пленарной сессии (Венеция, 19-20 октября 2007 г.) на основе комментариев Яна Велерса (члена Комиссии, Бельгия), CDL-AD(2007)037 // Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий.
- Кишинев : Cu drag, 2016. - С. 107-125.
5. Доклад об императивном мандате и аналогичной практике, утвержден на Совете по демократическим выборам на 28-м заседании (Венеция, 14 марта 2009 г.) и Венецианской комиссией на 79-й пленарной сессии (Венеция, 12-13 июня 2009 г.) на основе комментариев г-на Карлоса Клоса Монтеро (член Совета, Испания), CDL-AD(2009)027 // Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий. - Кишинев : Cu drag, 2016. - С. 90-106.
6. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключена в г. Риме 04.11.1950 г. (с изм. от 13.05.2004 г.) (вместе с «Протоколом [№ 1]», подписан в г. Париже 20.03.1952 г., «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней», подписан в г. Страсбурге 16.09.1963 г., «Протоколом № 7», подписан в г. Страсбурге 22.11.1984 г.) // Собран. законодательств Рос. Федерации. - 2001. - № 2. -Ст. 163.
7. Организация американских государств: [официальный сайт]. URL: http://www.oas.org/en/ (дата обращения: 12 октября 2019 г.).
8. Избирательное право в России и в зарубежных странах: учеб. пособие / Г. Н. Андреева, И. А. Старостина; под ред. А. А. Клишаса. - М.: Норма, 2010. -592 с.
Reference list:
1. United Nations Democracy Fund URL: http://www.un.org/ru/aboutun/structure/partnerships/undef. shtml.
2. European Endowment For Democracy : URL : https://www.democracyendowment.eu/ru/about-eed.
3. Grishin N. V. [International level of electoral governance]. The Caspian region: Politics, Economics, Culture, 2015, no. 3 (44), pp. 83-92 (in Russ).
4. The report on the determination of the election date was approved by the Council for Democratic Elections at the 22nd meeting (Venice, October 18, 2007) and the Venice Commission at the 72nd plenary session (Venice, October 19-20, 2007) based on comments by Jan Velers (Commissioner, Belgium), CDL-AD (2007) 037 // Founding Documents of the Venice Commission in the Field of Electoral Law and Political Parties, 2016. pp. 107-125.
5. The report on the peremptory mandate and similar practice was approved by the Council for Democratic Elections at the 28th meeting (Venice, March 14, 2009) and by the Venice Commission at the 79th plenary session (Venice, June 12-13, 2009) based on Comments by Mr. Carlos Clos Montero (Council Member, Spain), CDL-AD (2009) 027 // Founding Documents of the Venice Commission in the Field of Electoral Law and Political Parties, 2016. pp. 90-106.
6. The Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, concluded in Rome on 04/04/1950 (as amended on 05/13/2004) (together with the "Protocol [No. 1]", signed in Paris on 03/20/1952, "Protocol No. 4 on securing certain rights and freedoms besides those already included in the Convention and the first Protocol to it", signed in Strasbourg on 09.16.1963, "Protocol No. 7", signed in Strasbourg on 22.11.1984) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2001. No. 2. Art. 163.
7. Organization of American States: Democracy for peace, security and development: URL: http://www.oas.org/ en/.
8. Schoolbook review: Andreeva G. N., Starostina I. A. Suffrage in Russia and in Foreign countries / ed. by A. A. Klishas. Moscow : Norma, 2010. 592 p.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 81.94%