CC BY
51июнь 2016 г.
Выпуск 41(57)
Михаил Ульянов,
директор Департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями МИД РФ
О НЕЛЕГКОЙ СУДЬБЕ КОНТРОЛЯ
НАД ОБЫЧНЫМИ ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ
В ЕВРОПЕ (КОВЕ)
Ключевые слова: контроль над обычными вооружениями, блоковый подход, фланговые ограничения, ДОВСЕ
В рамках ведущейся Западом информационной войны против России время от времени «пробрасывается», среди прочего, и утверждение об «ответственности Москвы за развал Договора об обычных вооруженных силах в Европе» (ДОВСЕ). Обоснованием этого броского тезиса никто себя не утруждает, считая, видимо, достаточной ссылку на то, что именно Россия приостановила выполнение этого соглашения. Между тем для адекватного восприятия этого решения не мешало бы поинтересоваться, что ему предшествовало, и имелись ли у России основания для такого неординарного шага.
Напомним, что с момента вступления Договора в силу основная нагрузка в его осуществлении легла на Россию. Нам нужно было уничтожить наибольшее количество вооружений и обеспечить прием наибольшего количества инспекций. Сделать это было очень трудно, поскольку в 90-е годы Россия испытывала колоссальные экономические и социальные трудности. Достаточно сказать, что зачастую государство не могло найти средства для выплаты пенсий. Тем не менее все обязательства мы выполнили, доказав тем самым свою приверженность режиму контроля над вооружениями. Уместно отметить, что от многих других государств выполнение Договора особых усилий не потребовало.
Одновременно Россия терпеливо добивалась приведения Договора в соответствие с новыми реалиями, которые впору было квалифицировать как коренное изменение обстоятельств. Ведь в основе ДОВСЕ лежал блоковый подход, а к моменту его вступления в силу один из блоков -Организация Варшавского договора - прекратил
существование. Не стало и СССР. В результате устаревшие положения оказались крайне неблагоприятными для России. Это стало диктовать, прежде всего, необходимость корректировки положения дел на флангах, где мы столкнулись с огромными проблемами. Только в 1996 г. удалось найти промежуточное решение, уменьшив размеры флангового района на территории России. В качестве «платы» за это от нас потребовали предоставления дополнительной полугодовой информации и приема до десяти сверхквотных инспекций, что Договором не предусмотрено. И мы до 2007 г. продолжали выполнять эти обязательства, хотя к тому времени компромисс 1996 г. давно уже был нарушен Североатлантическим альянсом в результате расширения.
Только в 1999 г. удалось выйти на Соглашение об адаптации ДОВСЕ, но оно так и не вступило в силу. Страны - участницы НАТО не выполнили свои стамбульские обязательства о его скорейшей ратификации и начали увязывать последнюю с выполнением Россией различных условий. Вначале было выдвинуто требование вписаться во фланговые ограничения по адаптированному ДОВСЕ. Но когда Россия вышла на этот рубеж, последовало новое требование - проявить дополнительную транспарентность и предоставить данные о выводе войск с Северного Кавказа, которые можно было бы проверить и по итогам проверки доложить парламентам стран -участниц ДОВСЕ. Эта просьба была частично удовлетворена, но ситуация вокруг ратификации не изменилась. После этого в 2002 г. в консолидированной позиции альянса появилась увязка между ратификацией и «полным выполнением» Россией стамбульских обязательств по Грузии и Молдове. Никакой юридической необходимости в данной увязке не было. Это было сугубо политическое решение. Судя по всему, оно базирова-
Выпуск 41(57)
июнь 2016 г.
лось на посыле о том, что Россия настолько заинтересована в ДОВСЕ, что Договор можно использовать для бесконечного давления на нее. Данный посыл оказался стратегическим просчетом.
К решению о моратории, среди прочего, нас подтолкнуло и то обстоятельство, что альянс так и не захотел пояснить, что он понимает под «полным выполнением стамбульских обязательств». В НАТО возобладало стремление сохранить возможность выдвижения России все новых и новых требований.
В позиции альянса ярко проявились двойные стандарты. Стамбульские обязательства по Грузии носили двусторонний характер, но в НАТО почему-то обращали внимание только на те из них, которые касались России. При этом альянс спокойно реагировал на появление в грузинской позиции все новых и новых требований к России. «Последней каплей» стало требование о выселении военных пенсионеров и членов их семей из жилого городка бывшей российской базы в Гу-дауте. Никто от этого не дистанцировался и даже не вспомнил в этой связи о правах человека, правах ребенка и вообще о том, что в цивилизованном обществе не принято вовлекать стариков и детей в политические игры. Такая двусмысленная позиция государств - членов НАТО лишь поощряла Тбилиси и Кишинев к наращиванию требований к России и окончательно лишала адаптированный ДОВСЕ всяких перспектив на ратификацию.
В рамках Совета Россия - НАТО (СРН) Россия и страны - участницы НАТО неоднократно договаривались работать в пользу скорейшего вступления в силу Соглашения об адаптации. Но в альянсе ничего конкретного в этом направлении не сделали, за исключением, пожалуй, Германии, которая попыталась предложить свои посреднические услуги в нахождении развязок по Гудауте.
Все это было бы еще полбеды, но, затягивая вступление в силу адаптированного ДОВСЕ, альянс одновременно пошел на дальнейший слом согласованных балансов в результате расширения. В НАТО вошли три страны Балтии, которые при этом стали фактически «серой зоной», оставаясь вне рамок режима контроля над вооружениями в Европе. Членами альянса стали также расположенные на фланге Болгария и Румыния. Фактически они перешли в группу стран, присоединившихся к Вашингтонскому договору 1949 г., причем, как и другие новые члены НАТО, почему-то «забыли» совершить формальные процеду-
ры, связанные с этим переходом. При этом нас пытались убедить в том, что Румыния и Болгария вместе с Россией «уравновешивают» военный потенциал 16 государств, входивших в НАТО в 1990 г. Это уже было откровенным издевательством над здравым смыслом.
В результате расширения фланговые страны НАТО существенно превысили установленные для них лимиты. К 2007 г. излишки составили по боевым танкам - 1254 ед., по боевым бронированным машинам - 2691 ед., по артиллерии -1590 ед. Избежать этого нарушения государствам - членам альянса могло бы помочь вступление в силу адаптированного ДОВСЕ, но они сами, как это ни абсурдно, задержали его ратификацию.
Все перечисленное в совокупности дало нам более чем достаточные основания полагать, что ДОВСЕ превратился из механизма контроля над вооружениями в инструмент достижения односторонних военно-политических преимуществ и обеспечения геостратегических интересов отдельных натовских стран.
По сути, у нас не осталось иного выбора, кроме как приостановить выполнение российских обязательств по ДОВСЕ. 13 июля 2007 г. был подписан Указ Президента России «О приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ и связанных с ним международных договоров». Реализация соответствующих нормативных актов началась 12 декабря 2007 г.
Следует подчеркнуть, что выбор в пользу моратория, а не выхода из ДОВСЕ был сделан специально для того, чтобы дать шанс на выживание режиму контроля над вооружениями в Европе. По этим же соображениям мы остались в Совместной консультативной группе по ДОВСЕ, рассчитывая использовать эту площадку для выработки договоренностей по преодолению кризиса. Эти ожидания оказались тщетными. Наши западные партнеры фактически отказались обсуждать там субстантивные вопросы. Европейские члены НАТО, привыкшие именовать ДОВСЕ не иначе как «краеугольным камнем европейской безопасности», предпочли самоустраниться и делегировать США полномочия на ведение переговоров с Россией.
В 2007-2010 гг. состоялась серия двусторонних российско-американских, а затем и многосторонних встреч по преодолению кризиса вокруг ДОВСЕ. США в качестве отправной точки для диалога с Россией выдвинули концепцию «параллельных действий» (некоторые члены альянса приступают к ратификации Соглашения об адап-
июнь 2016 г.
Выпуск 41(57)
тации, а Россия принимает определенные меры в отношении своего военного присутствия в Приднестровье и на бывшей российской военной базе в Гудауте). Отмечая несбалансированность данной концепции, российская сторона, тем не менее, продолжала работу с партнерами по конкретному наполнению «пакета». В мае 2009 г. Россия представила памятную записку «Восстановление жизнеспособности ДОВСЕ: путь вперед», в которой были детально изложены российские подходы к пакетному решению.
В середине 2010 г. в Вене был дан старт многосторонним неформальным консультациям представителей 36 государств (участники ДОВСЕ плюс шесть новых членов НАТО - Албания, Латвия, Литва, Словения, Хорватия, Эстония) с целью выработки краткой рамочной договоренности о начале переговоров по укреплению и модернизации режима КОВЕ (контроль над обычными вооружениями в Европе). Российская сторона внесла ряд предложений, направленных на достижение взаимоприемлемого решения и открывших возможность согласования «рамок». Однако некоторые участники консультаций выдвинули предварительные условия для начала переговоров по существу. Согласованию документа тогда воспрепятствовали два основных проблемных вопроса. Во-первых, Грузия при поддержке США и других стран НАТО стремилась зафиксировать в нем принцип согласия принимающей стороны на размещение иностранных сил на ее территории в «международно признанных границах» (это подразумевало бы признание принадлежности Южной Осетии и Абхазии к Грузии и, следовательно, необходимость согласия Тбилиси на российское военное присутствие). Во-вторых, США и другие страны НАТО настаивали на «обеспечении транспарентности до и в период переговоров», что фактически означало бы отмену законодательно установленного российского моратория на участие в ДОВСЕ.
В результате и эти консультации «в формате 36» весной 2011 г. усилиями американцев были заведены в тупик. На наше предложение приступить к переговорам без предварительных условий представитель США В. Нуланд фактически ответила требованием отказа России от признания независимости Абхазии и Южной Осетии. Без этого, мол, ни о каких переговорах не может быть и речи. Реалистичной такую позицию назвать нельзя. Скорее это была осознанная линия на срыв переговоров.
Через какое-то время натовские страны начали подготовку к возобновлению переговорного процесса, пообещав предоставить новые предложения. На их согласование страны альянса потратили несколько лет и в конечном счете, насколько нам известно, подготовили некий позиционный документ. Судить о его качестве мы не можем, поскольку в альянсе решили не передавать эту бумагу «внеблоковым государствам», включая Россию, «до нормализации обстановки вокруг Украины».
Как следствие, ситуация остается тупиковой. Западные партнеры по сути взяли на себя политическую ответственность за отсутствие прогресса на этом направлении.
Прервать паузу будет нелегко: на вопрос «что должно произойти, чтобы она закончилась?» однозначного ответа у стран НАТО нет. Поэтому «выжидательная» позиция альянса может растянуться на годы.
Мы со своей стороны с учетом печального опыта воздерживаемся от выдвижения каких-либо инициатив в области КОВЕ. При этом обозначаем готовность к возобновлению диалога, если и когда страны НАТО согласятся деполити-зировать свои подходы и действовать на основе учета интересов всех государств-участников, включая Российскую Федерацию.
Пока этого не произошло. Вместо этого идут другие процессы. Мы видим лишь поступательную реализацию решений Уэльского саммита НАТО, имеющих четкую антироссийскую направленность; блокирование военного сотрудничества с нами в СРН; возвращение «тяжелого» военного присутствия США в Восточную Европу; продолжение подготовки кандидатов на вступление в альянс; завершение второй фазы реализации поэтапного адаптивного подхода к ПРО в Европе; программу модернизации американского НСЯО на европейском континенте и так далее.
В НАТО завершается проработка вопроса о размещении четырех батальонов (около 4000 военнослужащих) ряда стран альянса в государствах Балтии и Польше. Кроме того, в целях оснащения контингентов США с 2015 г. обустраивают в ЦВЕ и Прибалтике склады передового базирования, на которых запланировано разместить бригадный комплект американской боевой техники - порядка 1300 единиц, в том числе тяжелой - около 240 танков, БМП и САУ. В планах США также обеспечить непрерывное, начиная с февраля 2017 г., ротационное присутствие полностью ос-
Выпуск 41(57)
июнь 2016 г.
нащенной тяжелой механизированной бригады (около 4200 человек) в этом регионе.
Такие шаги, сопровождаемые враждебной риторикой, ведут к росту военной напряженности и чреваты серьезными осложнениями в сфере европейской безопасности. К тому же возникают вопросы в отношении приверженности альянса обязательству о неразмещении существенных боевых сил на территории его новых государств-членов, зафиксированному в Основополагающем акте 1997 г. Интересно, просчитывали ли в НАТО, каким образом вышеназванные шаги повлияют на перспективы восстановления контроля
над обычными вооружениями в Европе? Весьма сомнительно, что это влияние окажется позитивным. Ясно одно: в условиях нагнетания антироссийских настроений в Европе, ужесточения курса НАТО и наращивания альянсом военной активности поблизости от наших границ продуктивные переговоры по КОВЕ невозможны. О них можно будет говорить только в контексте восстановления адекватного уровня доверия, нормализации отношений с Российской Федерацией, в том числе в сфере военного сотрудничества по линии Россия - НАТО.
О СТРАТЕГИИ И ТАКТИКЕ В РОССИЙСКОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ
Ключевые слова: стратегическое видение, военное вмешательство, интересы, геополитические противоречия, конфронтация
Общепризнано, что активная многовекторная и прагматичная внешняя политика России позволяет в определенной степени компенсировать на международной арене ее недостаточную экономическую мощь, в частности перед лицом Запада. Большая заслуга в этом принадлежит российской дипломатии - одной из самых квалифицированных в мире. Ее успехи на ряде направлений несомненны, а министр иностранных дел России С.В. Лавров пользуется заслуженным авторитетом как в России, так и за рубежом.
При всем этом российскую внешнюю политику нельзя назвать однозначно успешной. Достаточно вспомнить Украину, где Россия потерпела самое крупное геополитическое поражение за свою постсоветскую историю, хотя длительное время субсидировала экономику этой страны. Напротив, Соединенные Штаты, вложившие, по
Владимир Чернега,
Чрезвычайный и Полномочный Посланник,
ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН
признанию помощника государственного секретаря В. Нуланд, в «развитие украинской демократии» скромную для них сумму в 5 млрд долл., добились здесь своих стратегических целей, в частности, вбив клин между Россией и Украиной, между Россией и Европой.
Именно поражение на Украине наиболее ярко высветило главный недостаток российской внешней политики - дефицит стратегического ввде-ния. Автор этих строк в одной из своих статей уже высказывал убеждение, согласно которому украинского кризиса (по крайней мере, в его нынешней острой форме) можно было бы избежать, если бы при формировании внешнеполитического курса на этом направлении учитывались глубинные тенденции, проявившиеся в украинском обществе задолго до известных событий 20132014 гг. Игнорирование их привело к тому, что за определенными тактическими успехами (в частности, договоренностями по газу и по Черноморскому флоту) последовал стратегический провал российско-украинских отношений, не говоря уже
