CC BY
233УДК 342.4
О НЕКОТОРЫХ ЗАМЕЧАНИЯХ ПО ПРОЦЕДУРЕ ПРИНЯТИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РФ В 2020 Г.
К. М. Худолей
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного и конституционного права
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Е-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
Аннотация: 23 января 2020 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу проект закона о поправках к Конституции РФ, а 11 марта он был принят парламентом и 14 марта подписан главой государства. Однако в нарушение конституционных положений закон о поправках для его вступления в силу предусмотрел необходимую стадию проверки конституционности в Конституционном Суде РФ и проведения всенародного голосования. 16 марта Конституционный Суд РФ своим заключением признал конституционным закон о поправках к Конституции РФ. Назначенное на 22 апреля проведение всенародного голосования по одобрению поправок к Конституции РФ перенесено из-за пандемии коронавирусной инфекции. Рассмотрена процедура проведения конституционной реформы с точки зрения соблюдения конституционных и законодательных требований через призму данного им Конституционным Судом РФ толкования.
Ключевые слова: конституция; конституционная реформа; конституционный суд; закон; всенародное голосование.
ABOUT SOME COMMENTS ON THE PROCEDURE FOR ADOPTING AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION IN 2020
K. M. Khudoley
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990
Е-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
© Худолей К. М., 2021
Annotation: on January 23, 2020 the President of the Russian Federation introduced a draft law to the State Duma on amendments to the Constitution of the Russian Federation, and on March 11 it was adopted by parliament and on March 14 signed by the President of the Russian Federation. However, in violation of the constitutional provisions, the law on amendments for its entry into force provided for the necessary stage of verification of constitutionality in the Constitutional Court of the Russian Federation and the holding of a popular vote. On March 16, the Constitutional Court of the Russian Federation recognized as a constitutional law on amendments to the Constitution of the Russian Federation. The popular vote scheduled for April 22 to approve constitutional amendments has been postponed due to a pandemic of the coronovirus infection. In the presented article, the procedure of constitutional reform will be examined from the point of view of observing constitutional and legislative requirements through the prism of the interpretation given to it by the Constitutional Court of the Russian Federation.
Key words: constitution; constitutional reform; constitutional court; law; popular vote.
Необходимость принятия закона о поправке к Конституции РФ в форме особого акта прямо обусловлена положениями ст. 136 Конституции РФ1, о чем еще в 1995 г. высказался Конституционный Суд РФ2. Используя свои полномочия, законодатель впоследствии принял специальный акт, регламентирующий порядок принятия закона о поправке к Конституции РФ (далее Закон 1998 г.)3. Проведенная конституционная реформа 2020 г.4 (далее Закон об организации публичной власти) с указанными положениями согласована в полной мере не была. Конституционный Суд Российской Федерации в Заключении от 16 марта о проверке конституционности закона о поправках к Кон-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 окт. 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации».
3 О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: Федер. закон от 4 марта 1998 г. № 33-Ф (ред. от 08.03.2015)
4 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ
ституции РФ1 (далее - Заключение от 16 марта) не стал давать оценку согласованности Закона об организации публичной власти действующему законодательству (Закон 1998 г.), отметив, что данный закон по отношению к последнему является специальным актом, принятым позднее и имеющим большую юридическую силу. Вряд ли можно согласиться с такой позицией Конституционного Суда РФ. Закон 1998 г. был принят законодателем в целях реализации его дискреционных полномочий, вытекающих непосредственно из текста конституционных положений. Противоречие Закона об организации публичной власти положениям конституционно-правового смысла Закона 1998 г. следует трактовать как нарушение положений непосредственно самой Конституции РФ. Можно выделить основные такие нарушения - принятие поправок к Конституции в форме единого акта, нарушение законодательного процесса рассмотрения и одобрения законопроекта парламентом, предварительный конституционный контроль закона о поправке к Конституции после его принятия, одобрение принятого закона всенародным голосованием. Рассмотрим указанные нарушения в отдельности.
Необходимость принятия закона о поправке к Конституции РФ только в части изменения каких-то взаимосвязанных положений конституционного текста вытекает из статьи 2 Закона 1998 г. Федеральный законодатель, включив такие положения в закон, преследовал защиту вполне осязаемых ценностей стабильности и целостности конституции. В противном случае под видом принятия поправок к конституции была бы осуществлена «конституционная революция» -принятие новой по своему существу конституции2. И правда, действующая Конституция РФ предусматривает два различных порядка внесения в нее изменений в широком смысле - процедуру внесения поправок в главы 3-8 и пересмотр Конституции РФ, включающий изменение и неизменных при первой процедуре глав 1, 2 и 9. Однако и процедура внесения поправок в главы 3-8 не должна предусматривать возможности принятия, по сути, новой Конституции РФ путем
1 Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».
2 Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2005. № 6. С. 49; Он же. Теория конституционных циклов // ПОЛИС. 2006. № 2. С. 52.
существенного изменения ее текста под видом принятия одной поправки.
Этот принцип известен конституционному законодательству многих стран. Например, Конституция Венесуэлы 1999 г. предусматривает, что внесение поправок (изменений) предполагает дополнение или изменение одной или нескольких статей Конституции без изменения ее основной структуры, тогда как конституционная реформа предполагает частичный пересмотр Конституции (ст. 340-350) и потому возможна в усложненной процедуре, в отличие от принятия поправок. Федеральный законодатель, ранее принимая поправки к Конституции РФ, четко соблюдал данные положения. Так, в 2014 г. было принято два различных закона о поправках к Конституции РФ в рамках реализации единой конституционной реформы по инициативе Президента РФ: закон о ликвидации Высшего Арбитражного Суда РФ и передаче его полномочий Верховному Суду РФ и закон о возможности назначения Президентом РФ членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации. Закон об организации публичной власти существенно изменил конституционный текст всех глав с 3 по 8. В той или иной степени модификации подверглось около 18 процентов всего текста Конституции РФ (при проверке текста при помощи онлайн-агрегатора установления авторства текстовых файлов «Антиплагиат»).
Важно отметить, что поправки к Конституции РФ, установленные Законом об организации публичной власти, выходили за рамки правового регулирования глав 3-8 Конституции РФ и предусматривали в той или иной степени существенную модификацию защищенных глав 1, 2 и 9 Основного Закона, а также иных его структурных частей, изменение которых недопустимо (преамбула, заключительные и переходные положения). Так, одни из важных «социальных» поправок к Конституции РФ касались того, что минимальный размер оплаты труда гарантируется государством не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации, а индексация пенсий осуществляется не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. Однако, по своей сути, данные поправки, предусматривающие внесение изменений в главу 3 Конституции РФ (Федеративное устройство), предполагают существенную модификацию положений ст. 39 Конституции РФ, находящейся во второй главе Конституции РФ. Такую же природу имеют и такие поправки к Конституции РФ, закрепившие в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту института брака как союза мужчины и женщины, поскольку
предусматривают фактическое внесение изменений в текст ст. 37 Конституции РФ. Эту же 37-ю статью фактически дополняют такие изменения главы 3 Конституции, которые касаются признания детей важнейшим приоритетом государственной политики России и создания государством условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, об обеспечении приоритета семейного воспитания и принятии государством на себя обязанностей родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.
Многие изменения конституционного текста главы 3 Конституции РФ, внесенные Законом об организации публичной власти, фактически содержат нормы, существенно модифицирующие смысл конституционных положений, закрепляющих не только права и свободы граждан (глава 2 Конституции РФ), но также и основы конституционного строя (глава 1 Конституции РФ), не имея по своей природе никакого отношения к федеративному устройству. Речь идет о положениях о том, что Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории; о поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, о принятии Российской Федерацией мер по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства; указания на веру в Бога, переданную народу России предками. Очевидно, что включение указанных поправок в главу 3 Конституции РФ обусловлено стремлением правящего истеблишмента фактически изменить защищенные главы Конституции РФ, воспользовавшись правовой казуистикой, одобренной Конституционным Судом РФ, не соблюдая правовую технику изложения нормативного материала, внутреннюю логику и целостность Основного Закона.
Отдельно следует сказать о таких изменениях конституционного текста статьях 79 и 125 Конституции РФ, которые касаются понимания конституционного смысла положений, установленных частью 4 статьи 15 Конституции РФ, о месте норм международного права в правовой системе РФ.
Кроме того, определенный интерес имеют нормы об осуществлении Конституционным Судом РФ деятельности по разрешению исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию в случае, если это решение противоречит основам публичного правопо-
рядка Российской Федерации. В силу прямого указания норм процессуального законодательства (ГПК РФ и АПК РФ) рассмотрение данных споров ранее было отнесено к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Само понимание термина «публичный порядок» несмотря на то, что впервые возникло еще в Конвенции ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 г., не имеет каких-то единых критериев. Сложившаяся судебная практика под публичным порядком понимает фундаментальные правовые начала (принципы), которые обладают высшей императивностью, универсальностью, особой общественной и публичной значимостью, составляют основу построения экономической, политической и правовой системы государства. Соответственно отказ от исполнения решения международного арбитража в силу нарушений публичного порядка возможен, если действиями по реализации такого решения наносится ущерб суверенитету или безопасности государства, затрагиваются интересы больших социальных групп, нарушаются конституционные права и свободы частных лиц1. Как видим, судебная и арбитражная практика под публичным порядком понимает то, что в науке конституционного права понимают под материальным содержанием основ конституционного строя2, в силу чего решение вопроса о возможности исполнять решения международного арбитража, противоречащего публичному порядку страны, имеет конституционно-правовое значение. Поэтому рассмотрение такой категории дел Конституционным Судом РФ вполне оправданно. Остается непонятным, сохранят ли суды общей юрисдикции и арбитражные суды право рассматривать дела об исполнении решений международных арбитражей в будущем или эти полномочия будут рассматриваться как дискреционная прерогатива Конституционного Суда РФ. Передача права рассмотрения таких дел исключительно Конституционному Суду РФ может существенно увеличить его нагрузку, что в свете сокращения его численности вряд ли следует оценивать положительно.
Также, на наш взгляд, существенно ограничивают конституционное понимание ст. 12 Конституции РФ изменения в главу 8 Конституции РФ, предусматривающие включение органов местного само-
1 Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о применении оговорки о публичном порядке как основания отказа в признании и приведении в исполнение иностранных судебных и арбитражных решений: информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февр. 2013 г. № 156 «» // Вестник ВАС РФ. 2013. № 5.
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981. С. 68.
управления, наряду с органами государственной власти, в единую систему публичной власти под руководством Президента РФ. Конечно, никто не оспаривает тот факт, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, наиболее приближенным к населению. Но последние реформы местного самоуправления, связанные с преобразованием муниципальных районов в городские округа или муниципальные округа, в которых главы муниципальных образований, как правило, назначаются при непосредственном участии главы субъекта РФ, перед которым и несут конституционно-правовую ответственность, и так фактически ликвидировали самостоятельность органов местного самоуправления.
При этом поправки к Конституции РФ отдельно предусматривают, что органы местного самоуправления вместо установления местных налогов и сборов наделяются правами только их введения. Таким образом, органы местного самоуправления лишаются права определять ставки местных налогов и иные элементы, необходимые для законодательного установления налогов и сборов (ст. 57 Конституции РФ). В то время как положения часть 3 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления1 прямо предусматривают, что органы местного самоуправления должны быть наделены правом определять в соответствии с законом ставки местных налогов.
Некоторые из поправок к Конституции РФ непосредственно затрагивают положения преамбулы Конституции РФ, в силу чего первоначально авторы соответствующих законодательных инициатив предусматривали внесение изменений не в текст Конституции РФ, а в преамбулу непосредственно. В России, в отличие от ряда зарубежных стран - Франции, Эстонии, Молдовы, преамбула конституции не имеет нормативного содержания, хотя Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что она находится в нормативном единстве и сопряжении с рядом иных положений Конституции, например, в части закрепления конституционных ценностей, целей принятия2. Т. Я. Хаб-риева полагает, что существует явный правовой пробел в Конституции РФ по поводу порядка изменения преамбулы, и этот вопрос мо-
1 Европейская хартия местного самоуправления (совершена в Страсбурге 15 окт. 1985 г.).
2 По делу о проверке конституционности ряда положений пункта «а» статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова: постановление Конституционного Суда РФ от 20 дек. 1995 г. № 17-П; По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
жет быть разрешен Конституционным Судом России в соответствии с частью 5 статьи 125 Конституции РФ1. На наш взгляд, в силу отсутствия упоминания в статье 136 Конституции РФ права Федерального Собрания изменять положения преамбулы, последняя в силу прямой связи с положениями глав 1, 2 и 9 является защищенной и любое ее изменение возможно лишь при полном пересмотре положений Конституции РФ. В силу указанных причин еще в 2015 г. комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал Государственной Думе отклонить проект федерального закона № 814 077-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"» в части закрепления процедуры внесения изменений в преамбулу Конституции РФ.
Среди процессуальных нарушений принятия Закона об организации публичной власти следует назвать несоблюдение Регламента Государственной Думы в части соблюдения требований порядка организации законодательного процесса, а именно правом внесения поправок в текст законопроекта, принятый в первом чтении, обладает субъект права законодательной инициативы, предусмотренный в статье 134 Конституции РФ. В то время как в последний момент в текст Закона об организации публичной власти была внесена поправка об «обнулении» президентских сроков полномочий для действующего и прекратившего полномочия Президента РФ по инициативе депутата Терешковой. Но конституционные положения буквально предусматривают, что таким правом могут быть наделены не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, согласно части 5 статьи 3 Закона 1998 г. помимо текста изменений к Конституции субъект права законодательной инициативы обязан представить обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки. Все эти условия депутатом Терешковой соблюдены не были. Кроме того, вызывает вопросы правомерность самой процедуры «обнуления» президентских сроков. В конституционной практике многих стран имеются примеры подобного «обнуления» президентских сроков, но их сложно отнести к числу государств с длительными демократическими традициями. Например, ранее подобное обнуление сроков президента произошло в Беларуси в 1996 г. (посред-
1 Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: Наука РАН, 2016. С. 156.
ством референдума), Боливии в 2014 г. (благодаря решению Конституционного Суда Боливии, признавшего соответствующие нормы Конституции Боливии об ограничении полномочий президента не более двух сроков подряд «противоречащими» избирательным правам гражданина), Буркина-Фасо в 2000 г. (благодаря поправкам к Конституции в силу принятого решения Верховного Суда), в Бурунди в 2010 г. (благодаря решению Конституционного Суда) и 2018 г. (посредством референдума), Венесуэле в 2006 г. (посредством референдума), Египте в 2019 г. (посредством референдума), Казахстане в 1999 г. (благодаря решению Конституционного Суда), Кыргызстане в 1998 г. (благодаря решению Конституционного Суда), Перу в 2000 г. (посредством принятия новой Конституции), Сенегале в 2012 г. (благодаря решению Конституционного Суда), Таджикистане в 2003 г. (посредством референдума), Узбекистане в 2007 г. (благодаря решению ЦИК после принятия поправок к Конституции), Украине в 2003 г. (благодаря решению Конституционного Суда). Однако из этих стран не во всех случаях «обнуление» президентских сроков было реализовано. Так, Президент Украины Кучма отказался от участия в президентских выборах в 2004 г., несмотря на предоставленное ему право. Президенты Перу и Боливии были свергнуты сразу после их переизбрания в результате массовых манифестаций, а главы Буркина-Фасо и Кыргызстана - через некоторое время до завершения срока их полномочий, что не может не указывать на явное противоречие целей «обнуления» сроков полномочий высших должностных лиц принципам народовластия, которые предполагают сменяемость власти. Как нам думается, закрепленная в основах конституционного строя характеристика государства как демократического должна с неизбежностью предусматривать гарантии реализации политического плюрализма и обеспечения механизма сменяемости власти, чтобы исключить концентрацию власти в руках одного лица. В силу этого достаточно странно в Заключении от 16 марта слышать от Конституционного Суда РФ, призванного согласно законодательству о Конституционном Суде решать вопросы исключительно права, слова о том, что конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем, могут влиять на степень оценки тех или иных правовых положений. Казалось, что времена, когда суды выносили решения, руководствуясь не соображениями права, а политической целесообразностью, ушли в далекое прошлое в связи с провозглашением в Конституции РФ принципов правового государства, в котором единым мерилом выступает исключительно
правовой закон. Также достаточно спорным выглядит и уверенность Конституционного Суда РФ, что «обнуление» президентских сроков в качестве переходной меры будет редуцироваться такими неотъемлемыми признаками России, являющейся правым демократическим государством с республиканской формой правления, как развитый парламентаризм, реальная многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективная модель разделения властей, снабженная системой сдержек и противовесов, а также обеспечение прав и свобод независимым правосудием, включая деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Отсутствие развитого парламентаризма и реальных конкурирующих между собой партий на политической арене отметил сам Президент РФ, прибывший на заседание Государственной Думы после внесения депутатом Терешковой своего предложения об «обнулении» президентских сроков. Именно в силу этого, по мнению действующего Президента РФ, в стране необходимо установление президентской республики, а не парламентской, при этом деятельность главы государства не должна контролироваться какими-то невыборными органами наподобие Госсовета, о чем многие эксперты высказывали предложения на ранних этапах реализации конституционной реформы.
Кроме того, по нашему мнению, по своей природе положения о внесении изменения в часть 3 статьи 81 Конституции РФ носят переходный характер. Данная норма содержит процедурный аспект реализации конституционных положений о порядке исчисления президентских сроков полномочий. В силу этого согласно требованиям юридической техники непосредственно в тексте раздела 1 Конституции РФ такая норма не должна быть закреплена. Думается, что место такой нормы в разделе 2 (Заключительные и переходные положения) и непосредственно в Законе об организации публичной власти. Видимо, федеральный законодатель включил данную норму об «обнулении» президентских сроков полномочий непосредственно в статью 81 Конституции РФ только в силу того, что Заключительные и переходные положения Основного Закона страны, в отличие от конституций зарубежных стран, не могут быть изменены и в настоящий момент уже фактически утратили свою силу.
Одной из существенных новелл Конституции РФ, предусмотренной Законом об организации публичной власти, явилось наделение Конституционного Суда РФ правом проверять конституционность проектов законов о поправке к Конституции РФ. Применительно к тому, чтобы наделить орган конституционного контроля такими правами, у нас нет никаких замечаний. Наоборот, во многих зарубежных
странах конституционные суды такими полномочиями наделены (Украина, Молдова, Румыния, Турция, Беларусь, Азербайджан). Обладают такими правами и некоторые конституционные (уставные) суды субъектов РФ (Саха (Якутия), Адыгея, Калининградская область). В юридической литературе много раз отмечали необходимость наделения Конституционного Суда РФ такими полномочиями1. Сам Конституционный Суд РФ в Определении от 17 июля 2014 г. № 1567-О2 отмечал, что проверка содержащихся в законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации положений возможна до принятия данного закона и имеет характер, подлежащий рассмотрению исключительно в рамках конституционного судопроизводства. Поэтому наделение Конституционного Суда РФ даже и в рамках процедуры ad hoc рассматривать конституционность Закона об организации публичной власти следует оценивать положительно. Но думается, что использование процедуры конституционного контроля, к тому же произведенного в кратчайшие сроки, преследовало в большей степени политические мотивы признания легальности конституционной реформы, в том числе и со стороны международного сообщества. Венецианская комиссия, которая к настоящему моменту еще не закончила оценивать конституционную реформу 2020 г., ранее отмечала, что если есть основания полагать, что поправки были приняты в нарушение конституционных требований, то этот вопрос может быть решен в Конституционном суде3.
Последним аспектом нарушения предусмотренной Конституцией РФ процедуры принятия в нее поправок следует назвать проведение «всенародного голосования». Конечно, следует согласиться с правовой позицией Конституционного Суда РФ, озвученной в Заключении от 16 марта, что конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки. Но возникают во-
1 Брежнев О.В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 7.
2 По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. № 1567-О.
3 Доклад о конституционных поправках, одобренный Венецианской комиссией Совета Европы 11-12 декабря 2009 г. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ defaultaspx?pdfffle=CDL-AD(2010)001-e (дата обращения: 11.12.2020).
просы, в какой форме должно быть проведено такое голосование, когда оно должно быть проведено и по каким правилам, какова юридическая сила данного всенародного голосования. Формально согласно статье 135 Конституции РФ всенародное голосование проводится только в случае, если при пересмотре Конституции РФ Конституционное Собрание решит вынести вопрос принятия новой конституции на референдум. Согласно статьям 6, 21 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее - Закон о референдуме) порядок проведения данного голосования должен регулироваться федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании (он не принят по настоящий день) и самим референдумным законодательством1. Таким образом, при проведении всенародного голосования по статье 135 Конституции РФ должны быть соблюдены установленные в Законе о референдуме требования о сроке проведения референдума в течение 60-100 дней с момента назначения референдума (ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме), порядке назначения наблюдателей политическими партиями, инициативными группами и общероссийскими общественными объединениями (ст. 36 Закона о референдуме), осуществлении агитации как в поддержку принятия решения на референдуме, так и против этого (ч. 2 ст. 60 Закона о референдуме), предоставлении права формировать фонды агитационными группами для финансирования агитационных мероприятий (ст. 48 Закона о референдуме), форме протокола участковой комиссии по голосованию (ст. 76 Закона о референдуме), установлении предела явки для признания принятым решения на референдуме в размере более половины от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума (ч. 5 ст. 80 Закона о референдуме), недопустимости электронного голосования и досрочного голосования (ст. 74 Закона о референдуме), определении итогов голосования в течение 10 дней со дня проведения голосования (ч. 1 ст. 80 Закона о референдуме). Все эти нормы процедура проведения всенародного голосования, предусмотренная в статье 2 Закона об организации публичной власти, так или иначе нарушает (ч. 5, ч. 16, ч. 19, ч. 20, ч. 25 ст. 2). Конечно, конституционный законодатель мог избрать и иную форму проведения всенародного голосования, в том числе и отличающуюся от проведения референдума, раз уж формально проведение всенародного голосования по закону о поправке к Конституции РФ не предусмотрено. Но, в связи с этим, возникает вопрос, почему всенародное голосование проводится уже после принятия закона о поправке к
1 О референдуме Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФК (ред. от 18 июня 2017 г.).
Конституции РФ палатами Федерального Собрания и его ратификации региональными парламентами, т. е. тогда, когда в силу императивных положений статьи 136 Конституции РФ данный закон уже вступил в силу. Не логичнее ли проводить всенародное голосование до вступления закона в силу (например, перед окончательным третьим чтением в Государственной Думе или перед одобрением закона региональными парламентами)? Как нам представляется, последний вариант был более предпочтителен: при соблюдении буквальных положений Конституции РФ о порядке принятия поправок к Конституции РФ можно было бы обеспечить учет мнения населения как единственного источника и носителя государственной власти в Российской Федерации. Думается, что после принятия закона о поправке к Конституции РФ и одобрения его региональными парламентами проведение всенародного голосования было бы возможным только в том случае, если само голосование не имело юридической силы, а являлось консультативным опросом.
Таким образом, процедура принятия Закона об организации государственной власти, посредством которого была осуществлена конституционная реформа в России в 2020 г., по многим параметрам не соблюдала действующий порядок, установленный как самой Конституцией РФ, так и отраслевым законодательством. Даже проведение предварительного конституционного контроля в отношении законопроекта вряд ли может окончательно снять вопрос о легальности данных поправок к Конституции РФ как минимум со стороны юридического сообщества. Проведение же всенародного голосования как субсидиарного механизма, не предусмотренного законодательством, в целях повышения легитимности конституционной реформы также спорно. Во многих зарубежных странах уже отказались от идей проведения референдумов в национальных масштабах потому, что нередко их организация выступает как некая «ширма демократии», призванная придать видимость одобрения населением наиболее важных решений, которые ранее уже были приняты на высшем государственном уровне1. Как отмечается в юридической литературе, от факта проведения референдума практически не зависит легитимность самой конституции и проводимых конституционных реформ, поскольку многие действующие конституции были приняты в ходе государственных переворотов или в результате грубого нарушения установленного конституцией порядка (в качестве примера можно привести
1 Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М., 2015. Т. 1. С. 411.
и саму Конституцию РФ)1. Легитимность конституционной реформы можно обеспечить не столько правовыми процедурами (общественное обсуждение законопроекта о поправках к конституции, всенародное голосование, экспертиза конституционной реформы конституционным судом), сколько мерами поддержки конституционной реформы ключевыми политическими силами, которые обеспечивают баланс в обществе. Учитывая поддержку населения Президенту РФ, вряд ли стоит сомневаться в том, что такая легитимность проведенной конституционной реформы 2020 г. будет обеспечена, даже несмотря на очевидное несоблюдение конституционных и законодательных норм о порядке ее осуществления.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М., 2015. Т. 1. 864 с.
2. Брежнев О.В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 6-11.
3. Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2005. № 6. С. 48-56.
4. Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов // ПОЛИС. 2006. № 2. С. 51-59.
5. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: Наука РАН, 2016. 320 с.
6. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981. 368 с.
7. Ядов В.А., Климова С.Г., Халий И.А., Климов И.А., Кинсбурский А.В., Топалов М.Н., Клемент К.М. Социальная база поддержки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / под ред. чл.-корр. РАН М.К. Горшкова. М.: Ин-т социологии РАН, 2008. С. 85-101.
8. Contiades X. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
1 Ядов В.А., Климова С.Г., Халий И.А и др. Социальная база поддержки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / под ред. чл.-корр. РАН М.К. Горшкова. М.: Ин-т социологии РАН, 2008. С. 88; Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
