CC BY
10АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.92
О некоторых вопросах управления рисками в сфере высшего образования
С.М. Рукавишников
Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Российская Федерация [email protected]
Аннотация. Государственное управление в сфере высшего образования требует взвешенного, комплексного подхода в своей реализации. Вкупе с внутренним управлением, осуществляемым администрациями образовательных организаций высшего образования, уполномоченные органы исполнительной власти сегодня следуют цели соответствия применяемых подходов к контрольной и контрольно-надзорной деятельности. Важное место здесь занимает риск-ориентированный подход, реализуемый контрольно-надзорными органами при реализации проверочных мероприятий, а также система управления рисками, в том или ином виде существующая на базе образовательных организаций. Рассматривая положения действующего законодательства и позиции исследователей в области административного права, автор приходит к выводу о целесообразности рекомендации Минобрнауки России в адрес образовательных учреждений высшего образования по консолидации работы по управлению рисками в рамках специальных структурных подразделений вузов. Кроме того, рассматриваются некоторые аспекты коррупционных рисков в университетах, для избежания которых предлагается, с одной стороны, проводить соответствующую воспитательную и профилактическую работу с профессорско-преподавательским составом и обучающимися, а с другой - на внутреннем и внешнем уровнях руководства высшей школы усилить работу по созданию условий труда педагогическим работникам, направленную на максимальное раскрытие творческого потенциала.
Ключевые слова: сфера высшего образования, риск-ориентированный подход, управление рисками, коррупционные риски, противодействие коррупции.
Для цитирования: Рукавишников С.М. О некоторых вопросах управления рисками в сфере высшего образования // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 68-72.
On Some Issues of Risk Management in Higher Education
S.M. Rukavishnikov
Saratov State Law Academy, Saratov, Russian Federation [email protected]
Abstract. Public administration in the field of higher education requires a balanced, integrated approach in its implementation. Together with the internal management carried out by the administrations of educational organizations of higher education, the authorized executive authorities today follow the goal of compliance of the applied approaches to control and control and supervisory activities. An important place here is occupied by the risk-oriented approach, implemented by control and supervisory authorities when implementing inspection activities, as well as the risk management system, which exists in one or another form on the basis of educational organizations. Considering the provisions of the current legislation and the positions of researchers in the field of administrative law, the author comes to the conclusion that it is advisable to recommend the Ministry of Education and Science to educational organizations of higher education to consolidate work on risk management within the framework of special structural divisions of universities. In addition, some aspects of corruption risks in universities are considered, to avoid which it is proposed, on the one hand, to carry out appropriate educational and preventive work with teaching staff and students, and on the other hand, at the internal and external levels of higher education management, to strengthen work to create working conditions for teaching staff, aimed at maximizing creative potential.
Keywords: higher education, risk-based approach, risk management, corruption risks, anti-corruption.
For citation: Rukavishnikov S.M. On Some Issues of Risk Management in Higher Education // Law and statehood. 2024. № 1 (2). P. 68-72.
Law and statehood № 1 (2) 2024
В Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»1 (далее - ФЗ № 248) указано, что федеральным законом о виде контроля могут быть установлены особенно -сти применения системы оценки и управления рисками при проведении плановых контрольных (надзорных) мероприятий, а также дополнительные формы независимой оценки соблюдения обязательных требований. В свою очередь, ч. 4. ст. 93 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»2 (далее - Закон об образовании) устанавливает, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере образования в целях снижения риска причинения вреда (ущерба) установленным законом ценностям реализуется с применением риск-ориентированного подхода, то есть интенсивность проверочных мероприятий определяется исходя из оценки контролируемого объекта с точки зрения уровня риска нарушений им требований законодательства. К соответствующим общественным отношениям применяются положения ФЗ № 248.
Следует согласиться с исследователями, в поддержку данного подхода отмечающими, что его применение в сфере образования обеспечивает минимизацию рисков причинения вреда (ущерба) с ориентацией при этом на снижение административной нагрузки. Повышается значимость профилактики нарушений обязательных требований, при том что не создается препятствий развитию организаций, что, в свою очередь, обеспечивает интересы всех участников образовательных отношений [2, с. 316]. Будучи сравнительно новым явлением в отечественной практике осуществления контрольно-надзорной деятельности, данный подход успел себя эффективно зарекомендовать, планомерно следуя отмеченному курсу на снижение административной нагрузки и смещение направленности проверочных мероприятий с карательной на пре-
вентивную, что служит цели повышения результативности контрольно-надзорной деятельности и государственного управления в целом.
Отметим, что тема управления рисками относится к числу глубоко разработанных и высоко актуальных вопросов экономической теории, в силу чего справедливо проецируется и на академическую среду в контексте создания и функционирования системы (методики расчета и должностных лиц, реализующих данную методику) управления рисками в области прогнозирования и планирования финансово-хозяйственной деятельности университетов [3, с. 211]. В то же время переход на риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности в отношении образовательных организаций высшего образования позволяет предположить эффективность подобных систем и в более широком контексте соблюдения образовательными организациями требований законодательства. Среди возможных аналогов можно отметить успешную практику антимонопольного комплаенса, когда при коммерческих организациях создаются специальные структурные подразделения, анализирующие риски нарушения антимонопольного законодательства и непрерывно взаимодействующие с уполномоченными органами для минимизации таких рисков.
В практике высшей школы подобная система преимущественно строится на основе межведомственного взаимодействия структурных подразделений образовательной организации, однако перспективной выглядит консолидация данной работы в одном структурном подразделении, взаимодействующем с контролирующими органами (в том числе для государственных учреждений - с учредителем) напрямую. Здесь следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 27 Закона об образовании «образовательные организации самостоятельны в формировании своей структуры, если иное не установлено федеральными
1 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007; 2023. № 43. Ст. 7605.
2 Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2024 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
законами». Вместе с тем эта самостоятельность подвергается разумному рекомендательному воздействию со стороны Ми-нобрнауки России. Например, с 2021 года министерством ведется активная работа по назначению в образовательных организациях проректоров по воспитательной работе. В частности, Министром науки и высшего образования Российской Федерации В.Н. Фальковым на совещании с ректорами российских вузов была поставлена задача ввести в штатное расписание образовательных организаций должность проректора по молодежной политике или воспитательной работе, разработать должностную инструкцию и сформировать информацию, содержащую готовые проекты/кейсы по основным направлениям соответствующей деятельности1.
Непрерывность работы образовательной организации в минимизации и устранении рисков нарушения обязательных требований в значительной степени обеспечивается таким контрольно-надзорным мероприятием, как мониторинг. В соответствии с положениями ст. 96 ФЗ № 248 под мониторингом в целях настоящего Федерального закона понимается режим дистанционного государственного контроля (надзора), заключающийся в целенаправленном, постоянном (систематическом, регулярном, непрерывном), опосредованном получении и анализе информации о деятельности граждан и организаций, об объектах контроля с использованием систем (методов) дистанционного контроля, в том числе с применением специальных технических средств, имеющих функции фотосъемки, аудио- и видеозаписи, измерения, должностными лицами контрольного (надзорного) органа в целях предотвращения причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Особенность данного вида контроля состоит в том, что он основан на добровольном участии контролируемых лиц и осуществляется в случаях, установленных
положением о виде контроля, по заявлению контролируемого лица на условиях соглашения между контролируемым лицом и контрольным (надзорным) органом. Между тем контролирующий орган оценивает качество образования, оттал-киваясь от соответствия ряду показате-лей [4, с. 61]. Таким образом, государственная контрольно-надзорная деятельность имеет форму, основанную на принципах добровольности и согласования порядка организации и осуществления мониторинга, что вызывает вопросы с точки зрения сути государственного контроля, обязательность которого может характеризоваться добровольностью лишь постольку, поскольку субъект контроля заинтересован в создании условий для добровольного прохождения контроля соответствующим объектом.
Наиболее заметным примером мониторинга организаций высшего образования выступает одноименная информационно-аналитическая система «Мониторинг» (далее - ИАС «Мониторинг»), запущенная Минобрнауки России в рамках проведения политики по оценке деятельности вузов и преследующая цель «формирования статистических и аналитических материалов для последующего принятия решений о группе неэффективных федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования ... и филиалов, подлежащих реорганизации»2. В настоящее время данная информационная система охватывает все направления деятельности образовательной организации, выступая важным рычагом взаимодействия между Минобрнауки России и вузами.
В то же время сущность такого взаимодействия фактически восходит к категории государственного контроля, который, как упоминалось ранее, по общему правилу не может осуществляться министерством. Изъятие из данного правила звучит следующим образом: «Министерство науки и высшего образования Российской Феде-
1 Деятельность вузов будут оценивать по эффективности организации воспитательной работы // Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. 2022. 13 апреля. URL: https://minobrnauki.gov.ru/press-center/ news/molodezhnaya-politika/49907/?sphrase_id=8019205 (дата обращения: 16.12.2023).
2 О проведении мониторинга федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования : письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 8 августа 2012 г. № АК-120/05. Документ опубликован не был.
Law and statehood № 1 (2) 2024
рации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации»1. В открытом доступе не содержится нормативных актов перечисленных видов, которые бы устанавливали статус ИАС «Мониторинг». При этом к числу полномочий Минобрнауки России относится «организация мониторинга системы образования в установленной сфере ведения»2, который, как было отмечено, законодательно относится к контрольно-надзорной деятельности. Такое положение вещей дополняет перечень примеров неопределенности и противоречивости законодательства, регулирующего контрольно-надзорную деятельность.
Возвращаясь к тематике рисков в сфере высшего образования и их предотвращению, нельзя не отметить еще одну тему, актуальную для различных направлений государственного управления, среди которых не стали исключением и отношения в сфере образования - противодействие коррупции. Высокая востребованность высшего образования вкупе со статусом педагогических работников, относящихся к служащим ввиду своей компетенции, подразумевающей принятие юридически значимых решений в отношении физических лиц (в части промежуточной и итоговой аттестации, зачисления на обучение, отчисление и т. д.) само по себе создает коррупционный риск. При этом степень опасности коррупции в вузах сложно переоценить, так как данное явление не только снижает эффективность образовательного процесса, но и негативно влияет на правовую культуру обучающихся, представляющих собой новое поколение специалистов самых разных отраслей, которые по вине нарушителей рискуют к за-
вершению обучения в вузе сформировать толерантное отношение к коррупции, последствия которого могут быть весьма пагубны для общества и государства.
Минобрнауки России проводит активную политику противодействия коррупции, что находит выражение в реализации соответствующего плана мероприятий3. Заслуживают безусловной поддержки предложения А.Н. Афанасьева и Н.Н. Пахомо-ва по дополнению антикоррупционных мероприятий обязательным для всех обучающихся специальным курсом «Образовательный процесс без коррупции», который актуален и для преподавателей в рамках повышения квалификации, а также для управленческого персонала вузов -в рамках мер по повышению качества профессиональной деятельности. Кроме того, авторы предлагают разработку этических кодексов устойчивого поведения к коррупционным проявлениям студента, преподавателя, работника администрации, деканатов, кафедр [1, с. 70].
Безусловно, ключевым элементом противодействия коррупции в сфере высшего образования представляется комплексная идеологическая работа, в том числе направленная на формирование нетерпимого отношения к указанному явлению на всех ступенях образования, в частности - высшей, на которой осуществляется подготовка преподавателей, которые, в свою очередь, будут осуществлять подготовку всех остальных. Вместе с тем данный аспект корректно назвать ключевым, однако неоправданно полагать его достаточность в борьбе с явлением, причиняющим столь высокий вред общественным отношениям. Для получения заметных результатов в решении данной проблемы представляется необходимым задуматься и о ее причинах.
Несмотря на заметное в последние годы улучшение условий оплаты труда педагоги-
1 Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2018 г. № 682 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 26. Ст. 3851, 2023. № 41. Ст. 7342.
2 Там же.
3 Об утверждении Плана противодействия коррупции Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на 2021-2024 годы : приказ Минобрнауки России от 27 сентября 2021 г. № 885 // Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. URL: https://minobrnauki.gov.ru/upload/2022/06/План%20итог%202022.pdf (дата обращения: 16.12.2023).
ческих работников, ее уровень приходится назвать сравнительно невысоким, особенно на фоне значительных усилий, которые необходимо предпринять молодому специалисту для вхождения в ряды научно-педагогических кадров. Очевидным видится путь получения дополнительного дохода посредством проведения научных исследований, которые преподаватель высшей школы так или иначе должен проводить. В то же время не менее очевидным представляется тот факт, что не все педагогические работники, даже получившие ученые степени, способны к достижению значительных результатов в данной сфере.
В этой связи крайне важной является ра-
бота администраций вузов по поощрению иной законной активности преподавателей, направленной на совершенствование образовательного процесса и внеучебной деятельности обучающихся. Это может быть учебно-методическая работа, работа в юридических клиниках (в примере с юридическими вузами), на практике и так далее. Фундаментом развития высшей школы является создание условий для эффективного образовательного процесса. Такие условия должны создаваться как руководством образовательных организаций, так и органами власти, осуществляющими выработку и реализацию государственной политики в сфере высшего образования.
Список использованной литературы
1. Афанасьев А.Н., Пахомов Н.Н. Профилактика коррупционных проявлений в высшей школе // Высшее образование сегодня. 2020. № 3. С. 65-72.
2. Кропачев Н.М., Дмитрикова Е.А., Лаврикова М.Ю., Соловьев А.А. Риск-ориентированный подход при организации контроля (надзора) в образовании // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2023. Т. 14. № 2. С. 307-317.
3. Майкова С.Э., Окунев Д.В. Система риск-менеджмента в области прогнозирования и планирования финансово-хозяйственной деятельности университета // Бизнес. Образование. Право. 2019. № 4 (49). С. 211-218.
4. Рукавишников С.М. О некоторых вопросах правового регулирования аккредитационных показателей по образовательным программам высшего образования // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 60-66.
References
1. Afanasev A.N., Pahomov N.N. Profilaktika korrupcionnyh proyavlenij v vysshej shkole // Vysshee obrazovanie segodnya. 2020. № 3. S. 65-72.
2. Kropachev N.M., Dmitrikova E.A., Lavrikova M.YU., Solovev A.A. Risk-orientirovannyj podhod pri organizacii kontrolya (nadzora) v obrazovanii // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Pravo. 2023. T. 14. № 2. S. 307-317.
3. Majkova S.E., Okunev D.V. Sistema risk-menedzhmenta v oblasti prognozirovaniya i planirovaniya finansovo-hozyajstvennoj deyatel'nosti universiteta // Biznes. Obrazovanie. Pravo. 2019. № 4 (49). S. 211-218.
4. Rukavishnikov S.M. O nekotoryh voprosah pravovogo regulirovaniya akkreditad-onnyh pokazatelej po obrazovatel'nym programmam vysshego obrazovaniya // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 60-66.
Информация об авторе (авторах): Рукавишников Сергей Михайлович, докторант кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии (410056, Россия, Саратов, ул. Чернышевского, 104), кандидат юридических наук.
Information about the author (s): Rukavishnikov Sergey Mikhailovich, doctoral student of the Department of Administrative and Municipal Law named after Professor Vasily Mikhailovich Manokhin of the Saratov State Law Academy (410056, Russia, Saratov, Chernyshevsky Str.,104), Candidate of law.
Статья поступила в редакцию 12.01.2024; одобрена после рецензирования 16.03.2024; принята к публикации 08.05.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 12.01.2024; approved after 16.03.2024 review; accepted for publication 08.05.2024.
