О некоторых особенностях субъектов общественного контроля в системе высшего образования Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.24412/2227-7315-2024-1-96-103 УДК 342.922

С. М. Рукавишников

О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Введение: система высшего образования современной России, будучи подвергнутой высоким запросам со стороны Российского государства и общества, нуждается в эффективном и всестороннем управленческом воздействии как посредством использования механизмов государственной контрольно-надзорной деятельности, так и путем общественного воздействия, важнейшим выражением которого является общественный контроль. Цель — сформировать круг субъектов общественного контроля в системе высшего образования и определить пути совершенствования их нормативно-правового регулирования. Методологическая основа: формально-правовой анализ положений действующего законодательства, определяющего правовой статус субъектов общественного контроля в системе высшего образования, анализ работ исследователей по соответствующей теме, а также метод синтеза, позволивший определить круг соответствующих субъектов, выявить несовершенства в правовом регулировании и предложить меры по их устранению. Результаты: автором определен круг субъектов общественного контроля в системе высшего образования и выявлены несовершенства в их законодательном регулировании. Выводы: для уточнения статуса субъектов общественного контроля в системе высшего образования в нормативных правовых актах предложены меры поддержки прохождения образовательными организациями высшего образования общественной и профессионально-общественной аккредитации, правовой статус попечительских, управляющих и наблюдательных советов, а также советов обучающихся.

Ключевые слова: образовательная политика, система высшего образования, общественный контроль, общественная аккредитация, советы обучающихся.

S. M. Rukavishnikov

ON SOME FEATURES SUBJECTS OF PUBLIC CONTROL IN THE HIGHER EDUCATION SYSTEM

Background: the higher education system of modern Russia, being subject to high demands from the Russian state and society, needs effective and comprehensive management influence both through the use of mechanisms of state control and supervisory activities, and through public influence, the most important expression of which is public control. Objective — to form a circle of subjects of public control in the higher education system and determine ways to improve their legal regulation. Methodology: formal legal analysis of the provisions of the current legislation that determines the legal status of subjects of public control formal legal analysis of the provisions of the current

© Рукавишников Сергей Михайлович, 2024

Кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]

© Rukavishnikov Sergey Mikhaylovich, 2024

Candidate of Law, Doctoral Student of the Department of Administrative and Municipal Law named after 96 Professor Vasily Mikhailovich Manohin (Saratov State Law Academy)

legislation that determines the legal status of subjects of public control in the higher education system, analysis of the work of researchers on the relevant topic, as well as a synthesis method that made it possible to determine the circle of relevant subjects, identify imperfections in legal regulation and propose measures to eliminate them. Results: the author determined the circle of subjects of public control in the higher education system and revealed imperfections in their legislative regulation. Conclusions: to clarify the status of subjects of public control in the system of higher education in normative legal acts measures to support the passage of educational organizations of higher education public and professional-public accreditation, the legal status of trustees, governing and supervisory boards, as well as the councils of students are proposed.

Keywords: educational policy, higher education system, public control, public accreditation, student councils.

Современное высшее образование, представляя собой ключевой механизм подготовки профессиональных кадров, обладающих необходимыми знаниями, навыками и качествами, находится в процессе перманентного совершенствования, что отражается на соответствующем нормативном регулировании. Достижение баланса между целями государственного контроля и творческого развития научно-образовательного потенциала образовательных организаций высшего образования требует взвешенного применения управленческих средств, среди которых важное место занимает общественный контроль.

Рассматривая сущность общественного контроля в системе высшего образования, следует обратиться к его субъектному составу, широко сформулированному в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах обще- е ственного контроля в Российской Федерации»1, который фактически содержит и открытый перечень субъектов, обусловленный спецификой многообразия сфер а применения общественного контроля. Анализ положений Федерального закона о от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (да- О лее — Закон об образовании)2 позволяет выделить такие категории субъектов 3 общественного контроля в системе высшего образования, как: 1) общественные I советы; 2) российские, иностранные и международные организации, проводящие е общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную О деятельность; 3) работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими р организации, осуществляющие профессионально-общественную аккредитацию | основных профессиональных образовательных программ (в контексте рассма- к триваемой темы — в части образовательных программ высшего образования); I

к

4) попечительские советы; 5) управляющие советы; 6) наблюдательные советы; е

7) советы обучающихся. |

Переходя к анализу отдельных категорий субъектов общественного кон- ¡§

троля, необходимо сделать акцент на включении в соответствующий перечень 5

советов обучающихся, что при поверхностном рассмотрении может показаться ~

нелогичным ввиду непосредственного участия обучающихся в образовательных 4 отношениях, исключающего объективный «взгляд со стороны» на образовательный процесс. Вместе с тем нельзя не отметить такое важное свойство субъекта общественного контроля, как заинтересованность в качественной и полной ре-

1 См.: СЗ РФ. 2014. № 30, ч. 1, ст. 4213; 2018. № 53, ч. 1, ст. 8424.

2 См.: СЗ РФ. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598; 2023. № 32, ч. 1, ст. 6211.

ализации права на высшее образования, которое прежде всего характеризует самих обучающихся (и их родителей (законных представителей)). Кроме того, советы обучающихся вовлечены в процесс контроля качества образования, что также оправдывает их отнесение к субъектам общественного контроля, хоть и требует некоторых комментариев в данной части. Принимая во внимание данную особенность и учитывая специфику формирования каждого из предлагаемых к рассмотрению субъектов общественного контроля, предлагается классифицировать их на внешние (субъекты 1-3), смешанные (субъекты 4-6) и внутренние (субъект 7), используя в качестве критерия состав участников.

В свою очередь, такая категория, как общественные советы, может быть поделена на два элемента — общественные советы при органах власти и общественные советы по проведению независимой оценки качества условий осуществления федеральными государственными образовательными организациями, а также иными организациями, осуществляющими образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования (далее — общественные советы по проведению независимой оценки качества). Следует согласиться с А.А. Ерыгиным, который справедливо указал на основное предназначение общественных советов в виде осуществления общественного контроля за органами власти и совершенствования механизма взаимодействия между органами публичной власти и институтами гражданского общества [1, с. 320].

Говоря о системе высшего образования, следует, прежде всего отметить Общественный совет при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации1. Среди рассматриваемых субъектов данный совет является единственной структурой, среди полномочий которого прямо указано на осуществление общественного контроля. Общественный совет — постоянно действующий совещательно-консультативный орган общественного контроля, призванный обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту их прав и свобод, а также прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности Министерства.

Формирование совета на добровольной основе из числа негосударственных некоммерческих организаций вкупе с участием в определении повестки его работы осуществляет Общественная палата Российской Федерации.

Общественные советы по проведению независимой оценки качества формируются схожим образом, причем по уровням власти, релевантно органам, при которых они образуются, и соответствующим образовательным организациям. Такие советы определяют перечни организаций, в отношении которых проводится такая независимая оценка, а также участвуют в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг и проектов государственного, муниципального контрактов с соответствующими органами власти.

1 См.: Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 7 сентября 2023 г. № 879 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и дополнительных (специфических) требований к общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям, обладающим правом выдвижения кандидатур в члены Общественного совета при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации» // Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. URL: https://minobrnauki.gov.ru/upload/iblock/7fd/h7v8 98 fo2nfp2u1xjhtmj4okiva2qel9u3.pdf (дата обращения: 29.12.2023).

Переходя к российским, иностранным и международным организациям, проводящим общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность (далее — организации, проводящие аккредитацию), необходимо отметить, рассмотренная процедура государственной аккредитации образовательной деятельности, цель которой — проверить на соответствие установленным критериям качество образования, несмотря на имеющиеся противоречия в правовом регулировании и открытость вопроса о том, что именно должно представлять собой качество образования, объективно служит ключевой цели обеспечения права граждан на качественное образование, необходимое для получения высокой квалификации по той или иной специальности. Тогда как некоторыми авторами подвергается сомнению целесообразность и эффективность государственной аккредитации образовательной деятельности как таковой [2, с. 2], для таких предположений не усматривается достаточных оснований. Процесс подготовки высококвалифицированных кадров, основанный на передаче знаний, развитии навыков и умений с учетом личных особенностей каждого обучающегося неизбежно требует от педагогических работников творческого начала и выверенной дидактической методологии, что в совокупности делает нецелесообразным жесткий государственный контроль за каждым составным элементом образовательного процесса. В то же время иная крайность в виде отсутствия такого контроля может иметь непредсказуемые последствия и нести значительные риски как для формирования профессиональных компетенций, так и (что гораздо значительнее в данном контексте) морально-нравственных установок обучающихся. Иными словами, задачей преподавателя высшей школы является не только сочетание обучения и воспитания, но и личное осознание того, кого и для чего он готовит и воспитывает. Необходимая для эффективного т развития академической среды свобода должна наличествовать в методах и сред- | ствах обучения и воспитания, но не в ее целях. В противном случае возникает р

а

риск стихийного развития студенчества, которое, как справедливо отмечают в исследователи, внесло свой вклад в государственный переворот 1917 г. [3, с. 79]. | В нынешних условиях разнообразных вызовов, которые претерпевает от- у ечественная высшая школа, принятие во внимание такого опыта при выстраи- р

т

вании образовательной политики необходимо, что указывает на весомую роль е

контрольных мероприятий в сфере высшего образования, среди которых значи- |

тельное место занимает аккредитация образовательной деятельности. Как спра- и

ведливо отметила М.В. Ожиганова, высшая школа не должна ориентироваться Ч

исключительно на запрос работодателя, так как он «вчера осознал набор необ- о

ходимых компетенций, а высшая школа готовит специалиста завтра», в связи к

с чем образовательный стандарт должен быть способен обеспечить подготовку е

квалифицированного специалиста, способного к самостоятельному развитию |

и перспективному видению профессии [4, с. 70-71]. Вместе с этим принцип обе- g

спечения баланса частных и публичных интересов в государственном управлении 5

выступает сегодня залогом его эффективности и устойчивости. Следует согла- ~

ситься с А.А. Спиридоновым, что единство государственного и общественного S контроля позволяет повысить мотивацию граждан к активной реализации права на участие в управлении делами государства, в том числе путем участия в общественном контроле [5, с. 55]. В совокупности это предопределяет актуальность и востребованность двух негосударственных форм аккредитации высшего образования — общественной и профессионально-общественной, отличающихся,

соответственно, своим субъектным составом и целями. gg

Общественная аккредитация проводится российскими, иностранными и международными организациями, представляя собой признание соответствия деятельности образовательных организаций критериям и требованиям таких организаций.

Профессионально-общественная аккредитация схожа с общественной с тем принципиальным отличием, что проводится работодателями, их объединениями и уполномоченными ими организациями и не в отношении деятельности организации, а в отношении образовательных программ, представляя собой признание соответствия качества и уровня подготовки выпускников, освоивших данные программы, требованиям рынка труда к специалистам соответствующего профиля.

Каждый из обозначенных видов аккредитации является добровольным, не влечет финансовых обязательств государства и проводится на условиях открытости и доступности информации о проведении аккредитации и ее результатах. Кроме того, прохождение каждой из этих процедур принимается во внимание при проведении государственной аккредитации.

Рассмотренные механизмы оценки качества образования выглядят не только важным дополнением государственной системы аккредитации высшего образования, но и мерой, обладающей значительным потенциалом в повышении эффективности образовательной политики, что показывает опыт зарубежных государств. Как отмечают исследователи, независимый характер аккредитации высшего образования выступает в качестве условия его эффективности, чему свидетельствует американский опыт соблюдения баланса публичных и частных интересов на основе принципов саморегуляции, независимости, объективности и прозрачности процедур оценки качества образования [6].

Как было отмечено ранее, результаты общественной и профессионально-общественной аккредитации учитываются при прохождении образовательной организацией государственной аккредитации, на что прямо указывает Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности1. В то же время данный документ не позволяет ответить на вопрос о том, как именно выглядит такой учет и какие влечет последствия. Безусловно, прохождение негосударственной аккредитации благотворно влияет на репутацию образовательной организации, так как обеспечивает включение в соответствующие рейтинги и справедливо транслируется среди абитуриентов. Однако государственная поддержка столь важного инструмента повышения эффективности образовательной деятельности выглядит не проработанной в должной мере. Заслуживает безусловной поддержки предложение исследователей о поощрении прохождения образовательными организациями негосударственной аккредитации посредством введения моратория на проведение федерального государственного контроля качества образования в случае подтверждения высокого уровня подготовки специалистов [7, с. 6]. Кроме того, практика прохождения негосударственной аккредитации может быть принята во внимание при реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030»2, предполагаю-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 мая 2023 г. № 797 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2022 г. № 3» // СЗ РФ. 2023. № 23, ч. 1, ст. 4134.

2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 3697-р «О реализации программы стратегического академического лидерства "Приоритет-2030"» // СЗ РФ. 2021. № 2,

100 ч. 2, ст. 521.

щей грантовую поддержку ведущих отечественных университетов, отвечающих ряду целевых показателей эффективности деятельности1. Представляется целесообразным дополнение базового объема целевых показателей условием о прохождении образовательной организацией высшего образования общественной и (или) профессионально-общественной аккредитации.

Советы обучающихся также могут быть отнесены к субъектам общественного контроля, будучи, с одной стороны, непосредственными участниками образовательного процесса, а с другой — лицами, наиболее заинтересованными в его качестве и законности. Нормативной основой участия советов обучающихся в общественном контроле выступает Поручение Президента РФ 1148 п. 2 от 22 мая 2014 г.2, в связи с изданием которого «студенты активно включились в оценку удовлетворенности условиями и результатами обучения» [8, с. 80]. В практике вузов встречаются случаи развития данного поручения таким образом, что на базе советов обучающихся действуют структурные подразделения по контролю качества образования. Эту практику следует признать не вполне целесообразной ввиду необходимой квалификации для оценки качества образования, которой обучающиеся не могут обладать по объективным причинам. Между тем со стороны обучающихся приемлем и потенциально эффективен контроль за качеством организации учебного процесса, точностью его соответствия образовательным программам, а также уставным документам образовательной организации и внутренним нормативным актам, содержащим этические требования к образовательной деятельности. Подмена же данных направлений контролем качества потенциально вредна и, представляется, должна быть предотвращена посредством специальных разъяснений со стороны Минобрнауки России.

Правовой статус попечительских, управляющих и наблюдательных советов отражен в Законе об образовании весьма в общих формулировках, закрепляющих возможность формирования подобных структур на базе образовательных организаций, но оставляющих массу вопросов касательно их правового статуса, порядка формирования, функций и относимости к организациям, реализующим различные виды образовательных программ. «Методические рекомендации по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования»3 отчасти раскрывают эти вопросы. Вместе

1 См.: Приказ Минобрнауки России от 31 мая 2021 г. № 432 «Об утверждении перечня целевых 1 показателей эффективности реализации программ развития образовательных организаций выс- g шего образования, которым предоставляется поддержка в рамках программы стратегического 1 академического лидерства "Приоритет-2030", и методик их расчета»: зарег. в Минюсте России ) 22 июня 2021 г. № 63949 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// 2 pravo.gov.ru (дата обращения: 31.12.2023). S

2 См.: Перечень поручений по вопросам повышения качества высшего образования от 22 мая ^ 2014 г. // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/21112 (дата обращения: 31.12.2023).

3 Письмо Минобрнауки России от 22 октября 2015 г. № 08-1729 «О направлении методических рекомендаций» (вместе с Методическими рекомендациями по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования) (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс». 101

с тем положения данного документа не лишены противоречивости. В частности, указанные методические рекомендации позволяют сделать вывод об относимо-сти положений о названных советах к образовательным организациям высшего образования, однако отдельные позиции, касающиеся управляющих советов, указывают на организации общего образования, что в целом создает риск неверного применения норм Закона об образовании. Кроме того, письмо Минобрнауки России, содержащее методические рекомендации по применению норм закона, не относится к нормативным правовым актам, что указывает на необходимость детализации положений Закона об образовании.

Дальнейшее исследование деятельности рассмотренных субъектов общественного контроля в их системном единстве вкупе с уточнением отдельных нормативных положений может способствовать проведению более эффективной образовательной политики государства, а также достижению баланса частных и публичных интересов в сфере высшего образования.

Библиографический список

1. Ерыгин А.А. Новеллы правового статуса общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Юридическая техника. 2021. № 15. С. 315-320.

2. Зорин А.Н. Нужна ли вузам «аккредитация»? Замечания о генезисе и последствиях аккредитационных процедур // Поволжский педагогический поиск. 2020. № 3(33). С. 8-26.

3. Гетаова Н.Р., Хвостов А.Г. Студенческое самоуправление. Анализ развития данного явления в России // Вопросы педагогики. 2020. № 12-2. С. 77-81.

Я 4. Ожиганова М.В. Размышления о реформе государственного контроля и надзора

? в сфере высшего образования // Право и образование. 2019. № 1. С. 62-72. 8 5. Спиридонов АА. Системное единство государственного контроля (надзора) и об-

^ щественного контроля как конституционно-правовой принцип // Lex Russica. 2022. I № 6(187). С. 48-58.

1 6. Part 602 — The Secretary's Recognition of Accrediting Agencies // 20 U.S.C. 1099b.

Ц 64 FR 56617, Oct. 20, 1999 / Цит. по: Мотова Г.Н. Охранники или проводники? Новые >| требования для аккредитационных агентств по обеспечению качества образования //

1 Высшее образование в России. 2020. Т. 29, № 6. P. 17. P. 9-21.

| 7. Дарда И.В., Зернов ВА. Перспективы государственной аккредитации вузов в кон-

2 тексте «регуляторной гильотины» // Высшее образование сегодня. 2020. № 6. С. 2-7.

0 8. Подковко Е.Н., Сорокина А.В. Мониторинговая деятельность совета обучающихся

1 по качеству образования университета // Заметки ученого. 2022. № 2. С. 79-85.

и а го

fr References

0

>g 1. Erygin AA. Novels of the Legal Status of Public Councils Under the Executive Au-

1 thorities of the Constituent Entities of the Russian Federation // Legal Technology. 2021. I No. 15. P. 315-320.

2. Zorin A.N. Do Universities Need "Accreditation"? Notes on the Genesis and Conse-i quences of Accreditation Procedures // Volga Region Pedagogical Search. 2020. No. 3(33). & Р. 8-26.

3. Getaova N.R., Khvostov A.G. Student Self-Government. Analysis of the Development of this Phenomenon in Russia // Questions of Pedagogy. 2020. No. 12-2. Р. 77-81.

4. Ozhiganova M.V. Reflections on the Reform of State Control and Supervision in the Field of Higher Education // Law and Education. 2019. No. 1. P. 62-72.

5. Spiridonov AA. Systemic Unity of State Control (Supervision) and Public Control 102 as a Constitutional and Legal Principle // Lex Russica. 2022. No. 6(187). Р. 48-58.

6. Part 602 — The Secretary's Recognition of Accrediting Agencies // 20 U.S.C. 1099b. 64 FR 56617, Oct. 20, 1999 / Quoted by: Motova G.N. Security Guards or Guides? New Requirements for Accreditation Agencies to Ensure the Quality of Education // Higher Education in Russia. 2020. P. 29. No. 6. P. 17. P. 9-21.

7. Darda I.V., Zernov VA. Prospects for State Accreditation of Universities in the Context of the "Regulatory Guillotine" // Higher Education Today. 2020. No. 6. P. 2-7.

8. Podkovko E.N., Sorokina A.V Monitoring Activities of the Student Council on the Quality of University Education // Notes of a Scientist. 2022. No. 2. P. 79-85.

с

о

го

о

X

О

Sc о

о

д

QJ

тз

о —I

го ф

X X

о

Sc

5

тз

S

д

^

X ф

о

X

о

Sc а ж

ш д

ф §

№

ю

5 ) 2