CC BY
49
УДК 347.121.2
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА МАТЕРИАЛАХ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
© Илья Геннадиевич НИКИШИН
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: [email protected]
Рассматриваются направления совершенствования законопроектной деятельности в Тамбовской области, общие принципы организации законодательных органов государственной власти.
Ключевые слова: законодательный процесс; субъект Российской Федерации; федеральное законодательство; региональное законодательство.
Одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования общественных отношений, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации на настоящем этапе является повышение качества регионального законотворчества в единстве его технико-юридических и содержательных аспектов. Действующее региональное законодательство содержит целый ряд механизмов, ориентированных на повышение эффективности законотворчества в субъектах Российской Федерации. Для анализа лучших практик в данной сфере обратимся к опыту оптимизации правотворческой деятельности, сложившемуся в Тамбовской области.
В условиях, когда интенсивность законодательного процесса в последние годы на региональном уровне растет довольно заметными темпами, достаточно значимой для реализации поставленных законодателем целей и задач представляется проблема оценки и коррекции качества проектов нормативноправовых актов субъектов РФ уже на стадии реализации права законодательной инициа-
тивы. Расширение круга ее субъектов на субфедеральном уровне лишь усиливает актуальность разрешения данной задачи.
Ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] к числу субъектов права законодательной власти в рамках регионального законодательного процесса относит высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ), депутатов законодательных органов государственной власти, представительные органы местного самоуправления, предоставляя при этом регионам право расширять, в соответствии с принципом разграничения полномочий и предметов ведения, круг данных субъектов за счет членов Совета Федерации, общественных объединений, граждан и иных органов. К числу «иных» устав Тамбовской области [2] и закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» [3]
(далее - закон о правовых актах) относят комитеты и депутатские объединения Тамбовской областной думы, прокурора области, Тамбовский областной суд, арбитражный суд Тамбовской области, территориальный орган министерства юстиции по Тамбовской области, избирательную комиссию Тамбовской области, областное объединение организаций профсоюзов, ассоциацию «Совет муниципальных образований Тамбовской области», Уполномоченного по правам человека в Тамбовской области, Уполномоченного по правам ребенка в Тамбовской области, контрольно-счетную палату Тамбовской области по вопросам их ведения.
Несмотря на столь значительный перечень субъектов, обладающих правом разработки и внесения законопроектов в региональный парламент, в Тамбовской области, равно как и в большинстве других субъектов РФ, наиболее активно право законодательной инициативы используется руководителем высшего органа исполнительной власти -главой администрации Тамбовской области. По информации Правового управления администрации в 2011 г. более 65 % законопроектов, рассмотренных органом законодательной власти региона, было внесено именно главой администрации области [4]. Реализация главой администрации Тамбовской области своих законодательных прерогатив обеспечивается структурными подразделениями администрации Тамбовской области и органами исполнительной власти Тамбовской области. П. 3 постановления администрации Тамбовской области от 28 августа 2006 г. «Об обеспечении взаимодействия администрации области и органов исполнительной власти области с областной думой в сфере законопроектной деятельности» [5] на руководителей структурных подразделений высшего органа исполнительной власти и руководителей органов исполнительной власти региона возлагается обязанность по организации разработки проектов нормативноправовых актов, вносимых в областную думу в порядке реализации права законодательной инициативы главы администрации. В результате абсолютное большинство законопроектов, вносимых в законодательный орган государственной власти Тамбовской области от лица руководителя высшего органа исполнительной власти являются результатом ведом-
ственной законопроектной деятельности. Это обстоятельство вызывает необходимость в координации ведомственного нормотворчества. Данная задача достигается посредством реализации своих полномочий полномочным представителем главы администрации области в областной думе и комиссии администрации области по законопроектной деятельности и разработке иных нормативных правовых актов (далее - комиссии по законопроектной деятельности). Именно в их деятельности находят свое отражение правовые и организационные механизмы, обеспечивающие достижение приемлемого уровня качества нормативно-правового материала, вносимого от имени наиболее активного субъекта права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе.
Одним из таких механизмов является осуществление законопроектной деятельности. Общая координация законопроектной деятельности, заключающейся в подготовке проектов законов области, проектов постановлений областной думы, носящих нормативный правовой характер, возлагается на полномочного представителя главы администрации области в областной думе, по своему статусу являющемуся также и руководителем комиссии по законопроектной деятельности. Персональный состав последней утверждается постановлением администрации Тамбовской области, однако на ее заседаниях по решению комиссии с правом решающего или совещательного голоса могут присутствовать заместители главы администрации области, а также представители структурных подразделений администрации области, органов исполнительной власти области, областной думы, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, Общественной палаты, других органов и организаций при рассмотрении вопросов, относящихся к их компетенции, чем достигается достаточно высокий уровень межведомственной координации и согласования при принятии решений.
В соответствии с «Положением о комиссии администрации области по законопроектной деятельности и разработке иных нормативных правовых актов» [6], перед данным рабочим органом стоят задачи по повышению качества нормотворческой деятельности администрации области и органов ис-
полнительной власти области и формированию позиции главы администрации области по проектам законов области и иных нормативных правовых актов области. Решение первой из них обеспечивается за счет планирования разработки законопроектов и эффективного согласования межведомственных интересов в ходе законопроектирования.
Целями планирования законопроектной деятельности в соответствии со ст. 5 закона о правовых актах является создание единой системы правовых актов Тамбовской области и обеспечение гласности в правотворческой деятельности. Планирование представляет собой совокупность последовательных процедурных действий, осуществляемых уполномоченными субъектами, результатом которых является разработка плана законопроектных работ администрации области, утверждаемого лично главой администрации области. Планом определяется наименование нормативного правового акта, структурное подразделение администрации области, орган исполнительной власти области, ответственный за его разработку, предполагаемый срок внесения проекта нормативного правового акта в областную думу. В том случае, если предмет правового регулирования в предполагаемом к разработке законопроекте касается сфер деятельности нескольких органов исполнительной власти или структур -ных подразделений администрации области, осуществляется назначение т. н. головного исполнителя, несущего всю полноту ответственности за его подготовку, а также определяется круг разработчиков-соисполнителей.
Подготовка проекта плана осуществляется правовым управлением администрации области на основе обобщенных предложений структурных подразделений администрации области, органов исполнительной власти области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на период очередной пленарной сессии областной думы, формируемых ими в соответствии с направлениями своей деятельности на основании мониторинга действующего федерального и областного законодательства, а также правоприменительной практики в соответствующей сфере. Поступившие замечания и предложения к проекту плана систематизируются и обобщаются правовым управлением, передаются полномочному представите-
лю, который затем проводит совещания с участием руководителей структурных подразделений администрации области и органов исполнительной власти области в целях обсуждения поступивших замечаний и предложений к проекту плана и его корректировки. Скорректированный план в конечном итоге направляется главе администрации области для утверждения. Таким образом, уже на самых ранних стадиях законопроектной деятельности четко разграничивается ответственность различных ведомств за составление проектов нормативно-правовых актов области, намечаются возможные формы преодоления разногласий между органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области. Однако в наибольшей мере положительная роль механизмов оперативной координации межведомственной деятельности в правотворческой сфере обнаруживает себя на этапе согласования и утверждения законопроектов, предполагаемых к внесению от лица главы администрации в областную думу.
Проект закона области, подготовленный ответственным исполнителем или исполнителями, подлежит согласованию с заинтересованными структурными подразделениями администрации области, органами исполнительной власти области, курирующими заместителями главы администрации области, срок которого не должен превышать семи дней. Исполнители представляют согласованный вариант проекта закона области и сопроводительные документы к нему в правовое управление администрации области, как правило, за месяц до истечения запланированного срока его внесения в областную думу. При наличии замечаний на представленный проект закона области правовое управление в течение десяти рабочих дней готовит заключение и направляет его исполнителю, который знакомится с предложениями и замечаниями, содержащимися в заключении правового управления. В случае несогласия исполнителя с заключением правового управления текст законопроекта вместе с заключением правового управления на него направляется в заинтересованные в соответствии с предметом регулирования проекта закона структурные подразделения администрации области, органы исполнительной власти области. Затем исполнитель в те-
чение двух рабочих дней направляет текст проекта закона области вместе с поступившими от всех заинтересованных структурных подразделений администрации области, органов исполнительной власти области, соисполнителей замечаниями и предложениями к нему в адрес правового управления. На данном этапе и включаются механизмы преодоления межведомственных разногласий, обусловленные спецификой правового статуса полномочного представителя главы администрации и комиссии по законопроектной деятельности.
Правовое управление уведомляет полномочного представителя о замечаниях и предложениях, поступивших к проекту закона области, и необходимости проведения совещания или заседания комиссии администрации области по законопроектной деятельности в целях выработки единой позиции в отношении его концепции с участием исполнителей и представителей заинтересованных структурных подразделений администрации области, органов исполнительной власти области. На заседании комиссии в конечном итоге вырабатывается общая позиция всех заинтересованных сторон относительно концепции и содержания законопроекта. Как правило, редакция проекта закона Тамбовской области, принятая в ходе деятельности комиссии, и становится окончательной, утверждаясь главой администрации области.
По оценке правовым управлением администрации Тамбовской области результатов работы комиссии за 2011 г., вышеназванная цель, которая ставилась при ее создании, была в полной мере достигнута [4]. Комиссия стала тем органом, который позволяет реально и оперативно решать различные спорные ситуации, возникающие в ходе подготовки проектов нормативных правовых актов области, принимать решения по определению концепции таких проектов. В качестве примера позитивных аспектов деятельности комиссии по законопроектной деятельности можно отметить факты оперативного рассмотрения комиссией проектов законов области «О социальной поддержке многодетных семей в Тамбовской области», «О государственной адресной социальной помощи», вопросы о совершенствовании законодательства области в жилищной сфере, об обеспе-
чении жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и др.
В качестве перспективных направлений совершенствования законопроектной деятельности в субъектах РФ в частности, и законодательной деятельности в целом, следует обратить внимание на необходимость привлечения к деятельности такого рода рабочих органов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ, сотрудников правовых отделов аппаратов региональных законодательных собраний, представителей иных субъектов права законодательной инициативы. Это позволит резко повысить качество проектов нормативных правовых актов, снять все возможные межведомственные разногласия, ускорить законодательный процесс. Тем более это необходимо в силу того, что, как показывает практика законопроектной деятельности в Тамбовской области, исполнение решений комиссии связывается с наличием согласованной позиции между заинтересованными органами исполнительной власти области, а также с депутатским корпусом и аппаратом областной думы.
1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.
2. Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (в ред. закона Тамбовской области от 25.07.2011 г. № 39-З) // Тамбовская жизнь. 1994. 6 дек.
3. О правовых актах Тамбовской области (в ред. закона Тамбовской области № 51-З от 3.02.2010 г. № 620-З): закон Тамбовской области от 23.06.2006 г. // Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.
4. Обеспечение законопроектной деятельности администрации области, органов исполнительной власти области и правового взаимодействия главы администрации области с областной думой в 2011 году: доклад. иКЬ: http://www.tambov.gov.ru/site/pravo/files/zakon oproektnaya%20deiatelnost. Загл. с экрана.
5. Об обеспечении взаимодействия администрации области и органов исполнительной власти области с областной думой в сфере законопроектной деятельности: постановление администрации Тамбовской области от
28.08.2006 г. № 963. иКЬ: http://www.tambov. gov.ru/pravo/4962/4978.html. Загл. с экрана.
6. Положение о комиссии администрации области по законопроектной деятельности и разработке иных нормативных правовых актов. Введено постановлением администрации
Тамбовской области от 24.08.2010 г. № 1008. URL: http://www.tambov.gov.ru/pravo/4962/
4978.html. Загл. с экрана.
Поступила в редакцию 2.10.2012 г.
UDC 347.121.2
ON SOME QUESTIONS OF PERFECTION OF LAW-CREATING ACTIVITY IN SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION (ON MATERIAL OF TAMBOV REGION)
Ilya Gennadivich NIKISHIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The improvement directions of law-project activity in Tambov region, general principles of legislative bodies of state power are considered.
Key words: legislative process; subject of Russian Federation; federal legislation; regional legislation.
