CC BY
104Закон и право. 2022. № 7. С. 245-250. Law and legislation. 2022;(7):245-250.
Научная статья УДК 342.8
EDN: https://elibrary.ru/CPHXHE NIION: 1997-0063-7/22-430
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-245-250 MOSURED: 77/27-001-2022-7-630
О некоторых вопросах реформирования избирательной системы Российской Федерации
Иван Дмитриевич Навагин
Юридический институт Балтийского федерального университета имени И. Канта, Калининград, Россия, i.navagin@mail.ru
Аннотация. В данной статье анализируются некоторые изменения в правовом регулировании российского избирательного процесса, внесенные Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ. Дается общая оценка рассматриваемым новеллам через толкование норм права, а также обращение к правовой доктрине.
Ключевые слова: избирательный участок, избирательная комиссия муниципального образования, член избирательной комиссии с правом совещательного голоса, дистанционное электронное голосование.
Для цитирования: Навагин И.Д. О некоторых вопросах реформирования избирательной системы Российской Федерации // Закон и право. 2022. № 7. С. 245—250. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-245-250. ББЫ: https://elibrary.ru/CPHXHE.
Original article
On some issues of reforming the electoral system of the Russian Federation
Ivan D. Navagin
Institute of Law Immanuel Kant Baltic Federal University, Kaliningrad,
Russia, i.navagin@mail.ru
Abstract. This article analyzes some changes in the legal regulation of the Russian electoral process, introduced by Federal Law No. 60-FZ of March 14, 2022. A general assessment of the amendments under consideration is given through the interpretation of the rules of law, as well as the appeal to the legal doctrine.
Keywords: electoral precinct, municipality election commission, election commission member with consultative vote, remote electronic voting.
For citation: Navagin I.D. On some issues of reforming the electoral system of the Russian Federation // Law and legislation. 2022;(7):245—250. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-245-250. EDN: https://elibrary.ru/CPHXHE.
1. Введение
В 2021 — 2022 гг. российское избирательное законодательство претерпело достаточно существенные изменения. Это следует, главным образом, из внесенного в декабре 2021 г. в Государственную Думу законопроекта № 40921-8, в дальнейшем принятого в виде Федерального закона «О внесении изменений в отдельные зако-
© Навагин И.Д. М., 2022.
нодательные акты Российской Федерации» от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ.
Изначально данный законопроект был направлен на правовое оформление проведения дистанционного электронного голосования (что и было отражено в прилагаемой к нему пояснительной записке), но впоследствии его содержание было значительно расширено к рассмотрению во втором чтении: были добавлены многочисленные положения, связанные с пассивным
LAW & LEGISLATION • 07-2022
избирательным правом и отдельными элементами избирательного процесса [7].
Учитывая определенную масштабность такого реформирования, представляется важным проанализировать ряд основных поправок в избирательное законодательство, связанных с соответствующими новеллами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (далее — ФЗ № 67).
2. О членах избирательных комиссий
с правом совещательного голоса
Прежде всего, стоит отметить, что статус членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса подвергся ряду изъятий. Если ранее они могли быть назначены на всех уровнях системы избирательных комиссий, то теперь такая возможность распространяется только на Центральную избирательную комиссию и комиссии субъектов Российской Федерации. Из обозначенного положения следует и сокращение полномочий рассматриваемых членов избирательных комиссий: например, присутствовать при выдаче избирателям бюллетеней, сортировке, подсчете и погашении бюллетеней (полномочия, относящиеся, в частности, к участковым комиссиям), а также удостоверяться в правильности данных действий или знакомиться с рядом документов и материалов, связанных с выборами и относящихся к нижестоящим комиссиям, и получать их заверенные копии.
Необходимо учитывать, что само по себе включение в избирательный процесс членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса имеет своей целью повышение открытости проведения избирательных процедур, уровня общественного контроля (исключая возможность принятия решений по прямой реализации полномочий избирательных комиссий) [6].
Данные субъекты избирательного процесса, кроме того, имеют более существенный круг полномочий, непосредственно обеспечивающий гласность в ходе выборов, по сравнению с наблюдателями (только содействующими обеспечению гласности [9, с. 48]): в том числе: выступать на заседании избирательной комиссии, знакомиться с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями и получать их копии, что не охватывается, в свою очередь, правами наблюдателя, установленными п. 9 ст. 30 ФЗ № 67 [8].
В связи с этим подобные изменения, хотя и «компенсированные» увеличением числа назначаемых наблюдателей (с двух до трех) не могут не сказаться, скорее отрицательно, на качестве осуществления принципа гласности при выполнении избирательными комиссиями своих полномочий, в частности, территориальными и участковыми как наиболее приближенными к непосредственной организации процедур голосования на выборах. При этом авторами законопроекта № 40921-8 указывалось, что такие рассматриваемые члены комиссий во многом дублировали функции наблюдателей [4]. То есть, подразумевается, что некоторые нормы о полномочиях данных членов избирательных комиссий носят характер, близкий к «спящим» нормам, не применяемым на практике.
На наш взгляд, учитывая, что «спящие» нормы с определенной вероятностью могут быть непосредственно реализованы, в том числе при наличии условий, предусмотренных их гипотезами [3, с. 11], указание на неполное применение норм о полномочиях членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса само по себе не означает, что их необходимость в избирательном процессе отсутствует (а значит, и требуется их «сокращение»).
3. Упразднение избирательных комиссий
муниципальных образований
и укрупнение избирательных участков
Иным существенным аспектом данных поправок стало упразднение избирательных комиссий муниципальных образований с возложением всех их полномочий по организации местного референдума и муниципальных выборов на территориальные избирательные комиссии. Такое решение законодателя, на наш взгляд, является двойственным по своим правовым последствиям.
С одной стороны, оно фактически устраняет считающуюся спорной в правовой науке практику возложения полномочий муниципальной избирательной комиссии на территориальную, и наоборот (связанную и с организационными проблемами, вытекающими, в том числе, из различия в количественном составе муниципальных и территориальных избирательных комиссий [5, с. 27]).
С другой стороны, сама ситуация, при которой государственные органы субъектов РФ, т.е. территориальные избирательные комиссии, ре-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
ализуют проведение выборов и референдумов на местном уровне (форм осуществления населением местного самоуправления), сохраняется, при этом приобретая общероссийский характер. Тем самым не устраняется следующее из вышеизложенного противоречие с конституционно-правовым принципом самостоятельности местного самоуправления.
Кроме того, ранее в литературе выдвигались мнения о проблемах функционирования территориальных избирательных комиссий, организующих выборы всех трех уровней власти (в единый день голосования), связанных с допускаемым законом отсутствием у данных комиссий статуса юридического лица и аппарата, необходимых для работы членов комиссий на постоянной (штатной) основе [11, с. 257]. Это, в свою очередь, сказывалось на качестве деятельности комиссий в период проведения выборов.
При этом в рамках анализируемых изменений в п. 4 ст. 26 ФЗ № 67 лишь исключается норма о возложении полномочий территориальной комиссии на муниципальную, а первое предложение о возможности придания территориальной избирательной комиссии статуса юридического лица, но не обязанности, остается без изменений.
Из этого следует, что законодателем допускается существование территориальных комиссий, не являющихся юридическими лицами, что может только усугубить обозначенную проблему эффективности работы данных комиссий с учетом возрастания нагрузки на них после упразднения избирательных комиссий муниципальных образований, особенно в муниципальных образованиях с высокой численностью населения.
Представляется, что исключить данную проблему возможно при разрешении, либо на региональном, либо на федеральном уровнях, вопроса о конкретных случаях необходимости наличия статуса юридического лица у территориальной избирательной комиссии, организующей проведение, в том числе, муниципальных выборов и местного референдума.
Также достаточно важной является поправка, внесенная в ст. 19 ФЗ № 67 (в виде пункта 2.4) и связанная с возможностью создания таких избирательных участков, в которых число избирателей превышает 3000 человек (например, в городах федерального значения).
Данное изменение авторами законопроекта № 40921-8 обосновывается как общей оптимизацией расходов на проведение выборов, так и
соображениями по решению проблемы, когда в одном здании расположены несколько участковых избирательных комиссий, хотя оно и было встречено с некоторой критикой, связанной с усложнением контроля за проведением голосования [1]. Конечно, насколько подобное укрупнение повлияет на ход проведения голосования, покажет практика будущих выборов.
Однако, на наш взгляд, опасения о возможных нарушениях избирательного законодательства на участках с числом зарегистрированных избирателей более 3000 человек небеспочвенны. Можно обратиться и к зарубежному опыту.
Так, ряд исследований, проведенных в США, с одной стороны, показывают существование определенной взаимосвязи между размером избирательного участка (pollingplace size, т.е. участка как места для проведения голосования, а не территории) и числом сообщений о случаях подкупа избирателей (vote buying reports): причем число таких сообщений возрастало при снижении размера участка [12].
С другой стороны, некоторые исследования показывают и взаимосвязь между размером избирательного участка в США (precinct, т.е. как территориальной единицы) и результатами выборов в пользу одной из двух основных партий — Демократической или Республиканской.
Так, на более крупных участках (с бульшим числом зарегистрированных избирателей) наблюдается перевес в сторону, прежде всего, Республиканской партии, что связано как с ростом демографической и социальной неоднородности избирателей (demographic and sociologic heterogeneity of voters) в пределах одного избирательного участка при их укрупнении, так и увеличением так называемых неудобств для избирателей (voter inconvenience), к которым оносят-ся, в том числе, очереди, продолжительное время пребывания на участке, неисправность машин для голосования («электронных урн»), недостаточность членов избирательных комиссий, из-за чего может наблюдаться потеря голосов (loss of votes), поданных за Демократическую партию [13].
Хотя рассматриваемая норма п. 2.4 ст. 19 ФЗ № 67 и предусматривает необходимость обеспечения «максимальных удобств для избирателей», на данный момент остается открытым вопрос, насколько станет оправданным увеличение размеров избирательных участков, до каких пределов такое увеличение будет иметь место на практике и как скажется на числе случаев отклонений от избирательного законодательства. А учи-
LAW & LEGISLATION • 07-2022
тывая упразднение статуса члена избирательных комиссий с правом совещательного голоса в рамках территориальных и участковых комиссий, как и вероятность возникновения ряда неудобств для избирателей на крупных избирательных участках (например, в виде очередей), нельзя не отметить возможное увеличение риска нарушений на таких участках в будущем.
4. О дистанционном электронном
голосовании
Наиболее значимым изменением, внесенным в ФЗ № 67, является закрепление общих принципов организации дистанционного электронного голосования (как было ранее отмечено, именно это предусматривалось в первую очередь при внесении законопроекта № 40921-8 в парламент).
В соответствии с этим ФЗ № 67 дополняется новой статьей — 64.1, посвященной дистанционному электронному голосованию (далее — ДЭГ).
Сама идея применения ДЭГ в свое время нашла поддержку у Конституционного Суда РФ, указавшего на положительный опыт его применения, способствующего повышению активности избирателей — при обязательном условии, что такой механизм голосования будет соответствовать принципам свободных выборов [10].
Тем не менее учеными выдвигаются позиции о тех или иных рисках применения ДЭГ, не только технического характера (работа используемых информационных систем, их защищенность от взлома и т.п.), но и связанного непосредственно с принципами свободных выборов: тайны голосования, гласности и личного волеизъявления [2, с. 45].
Статья 64.1 ФЗ № 67, с одной стороны, подробно закрепляет общие положения о проведении ДЭГ, как-то: предусматривает право, а не обязанность по принятию избирательными комиссиями решения о проведении голосования в такой форме (не заменяя «традиционную» форму голосования, что само по себе стоит оценивать положительно); устанавливает обязательные положения, которые должны содержаться в конкретном порядке о проведении ДЭГ; указывает на прохождение избирателем процедур идентификации и аутентификации, а также ано-нимизации при прохождении ДЭГ; запрещает участнику ДЭГ впоследствии голосовать в обычном, «бумажном», порядке на избирательном участке и менять свой выбор после осуществления волеизъявления в электронном виде (что
также имеет положительное влияние, предотвращая неоднократное голосование и иные неправомерные действия, искажающие результаты выборов).
С другой стороны, законопроект не разрешает прямо возможные проблемы, которые при голосовании непосредственно на участках, как правило, не возникают — свободы волеизъявления избирателя (оказания на него какого-либо давления при голосовании) и соответствия между его личностью и данными, внесенными в систему (поскольку отсутствует полная гарантия того, что идентификационные и иные процедуры проходит именно конкретный избиратель, а не лицо, завладевшее до этого его данными).
На практике это создает соответствующие риски при организации будущих выборов уже в рамках всей Российской Федерации (не в порядке эксперимента) и потребует вероятной корректировки правовых норм о ДЭГ как в федеральном законодательстве, так и в соответствующих актах о порядке его проведения (не исключая и выработки иных подходов к проведению голосования в электронной форме в целом).
5. Заключение
Таким образом, подход к рассмотрению данных поправок в российское избирательное законодательство является различным: внесение некоторых из них (ст. 64.1 ФЗ № 67 о ДЭГ), имеющих рамочный характер и направленных на юридическое закрепление уже существующих институтов, стоит оценивать скорее в положительном ключе. Иные же (связанные с избирательными участками или членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса) могут в своей основе допускать возможность нарушений в ходе голосования и в выборном процессе в целом, не предусматривая дополнительных гарантий (или устраняя существующие) правомерности проведения тех или иных составляющих данного процесса. Это свидетельствует об общей неоднозначности изменений, предлагаемых Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ.
Список источников
1. Веретенникова К., Винокуров А., Рожкова Е. Депутаты встали перед нелегкими выборами / / Коммерсантъ (сетевое изд.) // URL: https:// www.kommersant.ru/doc/5250558?from=doc_vrez (Дата обращения: 15.04.2022)
2. Гриценко Е.В. Обеспечение основных гарантий избирательных прав в условиях инфор-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
матизации избирательного процесса // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 41-49.
3. Кириллова О.И. Некоторые аспекты эффективности нормы права / / Сибирский юрид. вестник. 2007. № 2 (37). С. 10-14.
4. Ламова Е. В Думе решили фундаментально исправить закон о дистанционном голосовании / Интернет-сайт холдинга РБК // URL: https://www.rbc.ru/politics/10/03/2022/622899 8c9a79476d43ba6595 (Дата обращения: 11.04.2022)
5. Макарцев А.А. К вопросу о статусе избирательных комиссий: проблема возложения полномочий // Гос. власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 26-28.
6. Малютин Н. С. Вопрос: что понимается под правом совещательного голоса? (Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2022) // [http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования законодательства при проведении дистанционного электронного голосования): Законопроект № 40921-8 / Система обеспечения законодательной деятельности // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40921-8#bh_histras (Дата обращения: 11.04.2022)
8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. от 01.04.2022) // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW (Дата обращения: 11.04.2022)
9. Панъшин Д.И. Классификация субъектов реализации принципа гласности в избирательном процессе в условиях современного конституционного правопорядка // Гос. власть и местное самоуправление. 2019. № 3. С. 45—48.
10. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.04.2014 № 11-П // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW (Дата обращения: 15.04.2022)
11. Ткач А. С. К вопросу о формировании и деятельности муниципальной избирательной комиссии // Вестник Костромского гос. ун-та. 2019. № 2. С. 256—259.
12. Rueda M. Small Aggregates, Big Manipulation: Vote Buying Enforcement and Collective
Monitoring // American Journal of Political Science. 2017. Vol. 61. № 1. Pp. 163—177 // URL: https:// www.semanticscholar.org/paper/Small-Aggregates%2C-Big-Manipulation%3A-Vote-Buying-and Rueda/66f538b9c566fefd9fa414a3bf6 e290fb0a64967 (Дата обращения: 15.04.2022)
13. Webb G. Precinct Size Matters — The Large Precinct Bias in US Presidential Elections. PhD dissertation. Vanderbilt University. 2014. P. 1 / URL: https://arxiv.org/abs/1410.8868 (Дата обращения: 15.04.2022)
References
1. Veretennikova K., Vinokurov A., Rozhkova E. Deputies faced difficult elections // Kommersant online edition // URL: https://www.kommersant.ru/ doc/5250558?from=doc_vrez (Accessed: 04.15.2022)
2. Gritsenko E. V. Securing the main guarantees of electoral rights in the conditions of informatization of the electoral procedure // Constitutional and municipal law. 2020. № 5. Pp. 41—49.
3. Kirillova O.I. Some aspects of the effectiveness of the rule of law // Siberian law herald. 2007. № 2 (37). Pp. 10—14.
4. Lamova E. In the Duma, they decided to fundamentally amend the law on remote voting / Internet site of the RBC holding // URL: https:// www.rbc.ru/politics/10/03/2022/6228998c9a7 9476d43ba6595 (Accessed: 04.11.2022)
5. Makarczev A.A. On the issue of status of election commissions: problem of assignation of power // State power and local self-government. 2011. № 1. Pp. 26—28.
6. Malyutin N.S. Q: What is meant by the right to an advisory vote? (Prepared for the Consultant Plus system, 2022) // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW
7. On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation (in terms of improving legislation in the conduct of remote electronic voting): draft law № 40921-8 / System for ensuring legislative activity // URL: https://sozd.duma.gov. ru/bill/40921-8#bh_histras (Accessed: 04.11.2022)
8. On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in The Referendum of Citizens of the Russian Federation: Federal Law № 67-FZ of June 12, 2002 (as amended on April 1, 2022) // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW (Accessed: 04.11.2022).
9. Panshin D.I. Classification of subjects of implementation of the publicity principle in the electoral process in the conditions of the modern constitutional law and order / / State power and local self-government. 2019. № 3. Pp. 45—48.
LAW & LEGISLATION • 07-2022
10. In the case of checking the constitutionality of paragraph 1 of Article 65 of the Federal Law «On the Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in the Referendum of Citizens of the Russian Federation» in connection with the request of the Legislative Assembly of the Vladimir Region: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated April 15, 2014 № 11-P // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW (Accessed: 04.15.2022)
11. Tkach A. S. On the formation and functioning of the municipal election commission // Vestnik of Kostroma State University. 2019. № 2. Pp. 256—259.
12. Rueda M. Small Aggregates, Big Manipulation: Vote Buying Enforcement and Collective Monitoring // American Journal of Political Science. 2017. Vol. 61. № 1. Pp. 163-177 // URL: https:// www.semanticscholar.org/paper/Small-Aggregates%2C-Big-Manipulation%3A-Vote-Buying-and-Rueda/66f538b9c566fefd9fa414 a3bf6e290fb0a64967 (Accessed: 04.15.2022)
13. Webb G. Precinct Size Matters - The Large Precinct Bias in US Presidential Elections. PhD dissertation. Vanderbilt University. 2014. P. 1 // URL: https://arxiv.org/abs/1410.8868 (Accessed: 04.15.2022)
Навагин И.Д. — студент 4-го курса
Navagin I.D. — 4th year student
Информация об авторе
Information about the author
Статья поступила в редакцию 05.05.2022; одобрена после рецензирования 08.06.2022; принята к публикации 14.06.2022.
The article was submitted 05.05.2022; approved after reviewing 08.06.2022; accepted for publication 14.06.2022.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Нотариат. 6-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Гриф УМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки / Под ред. Г.Б. Мирзоева, Н.Д. Эриашвили, Н.М. Илюшиной.
ISBN: 978-5-238-02629-9
Представлена история становления и организация нотариатов в Российской Федерации; дана характеристика норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие при удостоверении нотариусами бесспорных прав и фактов; рассмотрены вопросы свидетельствования документов, выписок из них, оформления наследственных прав, придания документам исполнительной силы и выполнения других предусмотренных законом действий в целях обеспечения защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. ' / Учтены последние изменения в законодательстве о нотариате
' J и проанализированы новые нормативные акты, относящиеся к нотариальной деятельности. Для студентов и аспирантов юридических вузов, а также руководителей хозяйствующих субъектов.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
