CC BY
116С^ ИННОВАЦИИ ^О
5-215-220 ФИЛАТОВА Анастасия Олеговна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Калужского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)
е-mail: [email protected]
DOI 10.24412/2076-1503-2021-УДК 342.812
ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ ГЛАСНОСТИ И ОТКЫТОСТИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА ВСЕОБЩЕЕ ЭЛЕКТРОННОЕ ГОЛОСОВАНИЕ
Аннотация. В статье проанализированы содержание и основания разграничения принципов гласности и открытости в избирательном процессе. Автором затронуты проблемы обеспечения гласности и открытости в условиях перехода на всеобщее дистанционное электронное голосование, а также проанализирован опыт реализации принципов гласности и открытости в ходе эксперимента в г. Москве. В статье обозначен ряд проблем, которые требуют законодательного регулирования: регламентация правового статуса избирательных комиссий, наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, отмечены достоинства и недостатки информатизации отдельных избирательных процедур. Статья будет интересна студентам, аспирантам и ученым, занимающимся исследованием вопросов автоматизации и информатизации избирательного процесса.
Ключевые слова: принцип гласности, принцип открытости, условия реализации избирательных прав граждан, дистанционное электронное голосование, блокчейн, трехдневное голосование.
FILATOVA Anastasia,
PhD in Law,
Lecturer of the department of state and legal disciplines Kaluga Institute (branch) of the Russian State University Justice (Russian legal academy to the Ministry of justice of Russian Federation)
ENSURING THE PRINCIPLES OF PUBLICITY AND OPENNESS UNDER THE CONDITIONS OF TRANSITION TO PUBLIC ELECTRONIC VOTING
Annotation. The article analyzes the content and grounds distinguishing between the principles of publicity and openness in the electoral process. The author touches upon the problems of ensuring publicity and openness in the context of the transition to universal remote electronic voting, and also analyzes the experience of implementing the principles of publicity and openness during an experiment in Moscow. The article identifies a number of problems that require legislative regulation: regulation of the legal status of election commissions, observers, members of election commissions with the right to consultative vote, the advantages and disadvantages of informatization of certain electoral procedures are noted. The article will be of interest to students, graduate students and scientists engaged in the study of automation and informatization of the electoral process.
Key words: the principle of publicity, the principle of openness, conditions for the exercise of electoral rights of citizens, remote electronic voting, blockchain, three-day voting.
Введение
Реализация субъективных избирательных прав не представляется возможной без сопутствующих им правовых ограничений. Юридической науке известны различные виды ограничений правовых возможностей граждан по участию в изби-
рательном процессе. Наиболее популярными в литературе являются «избирательные цензы», под которыми следует понимать требования субъективного характера, предъявляемые к субъекту избирательного права и отражающие его способность представлять чьи-либо интересы. Вместе с
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
тем, в качестве разновидности ограничений должны быть признаны и определенные условия реализации субъективных избирательных прав, присущие избирательной системе государства, поскольку каждое из них определяет ключевую особенность проведения избирательной кампании. Условия - установленные государством специальные ограничения объективного характера, представляющие собой соблюдение норм избирательного права и устанавливающие особенности проведения выборов: применение той или иной избирательной системы, проведение выборов в единый день голосования, применение системы «праймериз» или иной формы выдвижения кандидата избирательным объединением, внесение избирательного залога, сбор подписей избирателей, применение муниципального фильтра, использование заградительного барьера для политических партий при пропорциональной избирательной системе, применение графы «против всех» [1] и др., используемые в различных государствах с учетом национальных, исторических и культурных традиций.
Одним из современных «дополнительных» условий проведения выборов в Российской Федерации в рамках реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» является дистанционное электронное голосование, под которым понимается голосование с использованием программного обеспечения взамен использования бумажного бюллетеня. Эксперимент по организации и осуществлению указанного вида голосования впервые был проведен 8 сентября 2019 г. на выборах депутатов городской Думы г. Москвы. Вместе с тем, на выборах депутатов Государственной Думы РФ 19 сентября 2021 г. планируется провести электронное голосование уже в 6 «наиболее подготовленных» субъектах Российской Федерации.
В научной литературе сложилась тенденция выделения и обоснования недостатков проведения электронного голосования, поскольку современная цифровизация избирательного процесса переводит реальные явления в виртуальный мир, а активное избирательное право реализуется не собственно избирателем, а его цифровой копией, а также тенденция прогнозирования перспектив развития электронной демократии [2]. Наибольшее смятение среди научного сообщества при переходе на дистанционное электронное голосование вызывают проблемы неподготовленности правовой базы, регламентирующей порядок проведения электронного голосования, углубления неравенства избирателей в зависимости от уровня пользования ПК, проблема неравных условий голосования и определения их итогов, отсутствие
правовой регламентации права быть забытым, права заявлять о присвоении, права на доступ к кодам программного обеспечения [3], а также риски нарушения тайны голосования, технологические риски, риски нарушения личного голосования, риски нарушения принципа гласности избирательного процесса, проблемы судебной защиты избирательных прав, реализуемых в рамках проведения ДЭГ [4]. В целом, указанные вопросы возможно объединить в две актуальные проблемы избирательного права в условиях перехода на всеобщее дистанционное электронное голосование: обеспечение принципа гласности избирательного процесса на отдельных его стадиях и обеспечение открытости избирательных процедур.
Проблемы обеспечения принципа гласности избирательного процесса на отдельных его стадиях.
Представляется, что термины «открытость» и «гласность» достаточно близки по своей сущности и цели назначения. Сходство указанных принципов подтверждает и законодатель, указывая в п. 5 ст. 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведению выборов осуществляется открыто и гласно. Вместе с тем, законодатель не разграничивает указанные принципы: конкретизируя гласную деятельность избирательных комиссий в ст. 30 указанного Федерального закона, в п. 5 - 13 определяется основное содержание принципа открытости. Однако гласность и открытость не подменяют друг друга, не являются синонимами, каждый из них отражает определенную сторону избирательного процесса. Существенное различие между ними заключается в их правовом содержании и субъективном факторе. Так, по мнению Д.И. Пань-шина, «гласность» заключается в активных действиях специально уполномоченных субъектов по распространению сведений о своей деятельности. Вместе с этим такие активные действия включают в себя и меры по созданию свободного и беспрепятственного доступа любых заинтересованных лиц к информации о содержании и состоянии общественных отношений, входящих в предмет гласности, — в рассматриваемом контексте речь идет об общественных отношениях, возникающих в ходе избирательного процесса. Открытость представляет собой свободный, беспрепятственный доступ к той или иной системе общественных отношений, актуальной информации о ее состоянии извне, т.е. в нашем контексте — доступ к избирательному процессу, его этапам и содержанию неограниченного круга лиц, в т.ч. не принимающих
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
участия в этих общественных отношениях. Таким образом, открытость и гласность неразрывно взаимосвязаны, имея соотношение между собой как часть и целое [5].
Высказанная точка зрения имеет логическую последовательность, однако в полной мере не представляется оправданной. Принцип гласности истолковывается как принцип публичного освещения организации и деятельности избирательных комиссий, что роднит принцип гласности с принципом публичности. Однако трудно согласиться с мнением, что единственным уполномоченным органом здесь является избирательная комиссия. В обеспечении данного принципа участвуют не только избирательные комиссии, но также субъекты массовой коммуникации, распространяющие информацию о деятельности избирательных комиссий, а в случаях перехода на электронное голосование и ПАО «Ростелеком», обслуживающие систему дистанционного электронного голосования на блокчейне. Более того, в условиях всеобщего перехода на электронное голосование основное средство реализации принципа гласности - глобальная сеть Интернет и современные цифровые сервисы. Достаточно справедливым является мнение Е.И. Колюшина о том, что ответственность за предоставленную избирателю информацию, а как следствие, и реализацию принципа гласности избирательного процесса, помимо избирательной комиссии, должны нести и должностные лица Федерального центра информатизации, ПАО «Ростелеком» (Прим. авт.), обеспечивающие использование и развитие цифровых сервисов в избирательном процессе. К упомянутому предложению необходимо добавить и вопрос об ответственности Ростелекома и Федерального центра информатизации по обеспечению принципа тайности (включая право избирателя быть забытым) в условиях использования блокчейна.
Наиболее интересен в условиях перехода на всеобщее электронное голосование вопрос о сохранении существующей системы избирательных комиссий. Как представляется, в условиях перехода на всеобщее дистанционное электронное голосование деятельность участковых и территориальных избирательных комиссий (за исключением случаев, когда на территориальную избирательную комиссию возлагаются полномочия муниципальной избирательной комиссии) является бессмысленной, поскольку сам ход избирательного процесса обслуживает информационный сервис. В таком случае полномочия по работе со списком избирателей, информированию населения и кандидатах о порядке проведения выборов законодательно должны быть закреплены за
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
избирательной комиссией, соответствующей уровню выборов, что также является дискуссионным, поскольку возлагает значительный объем работы на избирательные комиссии соответствующего уровня. В данной связи неопределенным представляется и вопрос о способе оповещения избирателей, зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса о дате и времени проведения заседаний избирательных комиссий, возможности внесения изменений по данным избирателя в список и других избирательных действиях.
Проблемы обеспечения принципа открытости избирательных процедур
Менее проблематичным в области правового регулирования при использовании системы дистанционного электронного голосования, но требующим законодательной конкретизации, является принцип открытости. Не отрицая вышеупомянутой точки зрения, под принципом открытости следует понимать беспрепятственный доступ, а также правовые возможности избирателей, кандидатов и их доверенных лиц, наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, международных наблюдателей, субъектов средств массовой коммуникации участвовать и контролировать деятельность избирательных комиссий, а в некоторых случаях и предотвращать возможные избирательные правонарушения. В условиях перехода на всеобщее дистанционное голосование ряд указанных субъектов избирательного процесса потеряют свою практическую значимость, поскольку в результате их личного отсутствия сфера их полномочий сократится до получения экранных копий документов избирательных комиссий (к примеру, итогового протокола), что не всегда может соответствовать адекватности действиям избирателей и результатам волеизъявления избирателей. Указывая на возможность предотвращения сужения круга полномочий участников избирательного процесса со стороны общественного контроля, многие современные авторы упоминают об использовании камер видеонаблюдения, устанавливаемых диагонально по периметру в помещении для голосования [6]. Подобные средства обеспечения прозрачности при электронном голосовании возможно было бы использовать при проведении итогового заседания избирательной комиссии по подведению итогов выборов. Вместе с тем, наличие камер, контролирующих деятельность избирательных комиссий, не решает проблему наблюдения за ходом избирательного процесса, в частности подсчета количества лиц пришедших (вошедших в систему) на выборы, а также количе-
ство и содержание поданных жалоб. Указанное приводит к деградации института наблюдения как формы общественного контроля в избирательном процессе.
Сомнительным в настоящее время представляется и вопрос подписания итогового протокола вышеуказанными лицами. Как представляется, в условиях удаленного наблюдения за процессом голосования у представителей кандидата, самого кандидата, наблюдателей, членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса должны быть электронные подписи, а также для исключения искажения результатов выборов соответствующие коды (ключи) доступа к программному обеспечению (за исключением данных об избирателях). В современном законодательстве отсутствует правовая регламентация дополнительных правомочий указанных лиц, что вызывает необходимость их законодательного регулирования в тех субъектах, которые будут использовать систему электронного голосования на будущих выборах. В этой связи обусловлена и необходимость законодательного закрепления понятия «удаленное наблюдение».
В условиях обновленной избирательной системы стоит упомянуть и о законодательном закреплении возможности трехдневного голосования на выборах, что предполагает законодательное расширение доступа избирателей к голосованию. Как представляется, в условиях перехода на всеобщее электронное голосование такая возможность будет сохраняться. Однако возникает ряд вопросов по обеспечению доступа к программному обеспечению в течение трех дней иных субъектов: кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей, членов избирательных комиссий с совещательным голосом. В подобных условиях возникает возможность необоснованного расширения объема работы избирательных комиссий по проверке документации и регистрации соответствующих лиц, а также вопрос об обеспечении сохранности данных голосования в течение трех дней, их публичном нераспространении. Фактически создается проблема обеспечения принципа тайности должностными лицами, осуществляющими обслуживание информационных сервисов.
Учитывая позицию И.А. Умновой-Конюховой и И.А. Алешковой о том, что современное конституционное толкование требует сбалансированного применения определенных ключевых конституционных принципов и не предполагает того, чтобы воспринимать их как «абсолюты», которые следует истолковывать буквально [7], необходимо отметить, что формирование принципов электронной демократии должно обеспечиваться на основе исключения их конфликта.
Заключение.
Принципы гласности и открытости достаточно близки по содержанию и в ряде законодательных и правоприменительных актах употребляются как синонимы. Вместе с тем, правовое содержание указанных принципов различно: принцип гласности реализуется на всех стадиях избирательного процесса, включая стадию публичного информирования о назначении даты выборов, и связан непосредственно с деятельностью избирательных комиссий и средств массовой информации по распространению информации об их деятельности. В то же время, принцип открытости может быть реализован только со стадии учета и составления списка избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов и связан с правовыми действиями избирателей, кандидатов и их доверенных лиц, наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, международных наблюдателей, субъектов средств массовой коммуникации. В указанной связи оба принципа не могут рассматриваться как равнозначные или в соотношении как целое и частное. Оба принципа являются самостоятельными, но обладают общей целью - обеспечение прозрачности избирательных процедур. В настоящее время вопросам реализации указанных принципов в избирательном процессе уделяется пристальное внимание со стороны правоприменителей и теоретиков конституционного права. Как отмечает И.Б. Борисов, наиболее острое противоречие в деятельности избирательных комиссий вызывает конфликт между принципами, обеспечивающими равное избирательное право участников и справедливость выборов, с одной стороны, и принципом открытости и гласности выборов - с другой. Извечная неопределенность, вызывающая споры и судебные тяжбы, - грань между агитацией, которая должна осуществляться только в рамках избирательного законодательства, и свободой на информацию, цензура которой в любом цивилизованном государстве запрещена [8]. Вместе с тем, изучение противоречивости указанных принципов наиболее актуально в условиях перехода к дистанционному электронному голосованию и совершенствования избирательного законодательства.
Рассматриваемые в научной статье принципы открытости и гласности избирательного процесса напрямую зависят от порядка регистрации избирателей, свободного проведения предвыборной кампании, наблюдения, процессуальной прозрачности и обеспечения тайны голосования. Вместе с тем избирательная система (Прим. авт. - в широком смысле слова) должна предусматривать быструю и эффективную реакцию на жалобы
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
и другие обращения, которые неизбежно будут возникать в ходе выборов по различным вопросам: начиная от отмены решения о регистрации избирателя до попыток сорвать голосование. К сожалению, анализ правовой базы и опыта проведения эксперимента по внедрению в отечественную избирательную систему дистанционного электронного голосования не позволяет говорить о наличии действенных механизмов по решению ряда существующих проблем. Несмотря на проведение эксперимента, только в Москве были зарегистрированы сразу несколько административных жалоб кандидатов на нарушение принципа равенства избирательного права1, в т.ч. в связи с техническими сбоями, что обусловлено и отсутствием открытости к наблюдению.
Реализация принципов гласности и открытости в условиях дистанционного электронного голосования указывает на необходимость совершенствования законодательной базы с целью недопущения нарушения избирательных прав граждан. Вместе с тем. автору статьи представляется преждевременным переход на всеобщее дистанционное голосование в условиях, обусловленных в статье пробелов. Однако достоинства процесса информатизации избирательных процедур на отдельных стадиях избирательного процесса невозможно отрицать. К примеру, электронный сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списка кандидатов), заполнение электронных форм документов для регистрации кандидата позволят предотвратить «формальные правонарушения» кандидата и отказ избирательных комиссий в регистрации. В свою очередь, положителен и опыт введения камер видеонаблюдения, применяемый на избирательных участках с 2010 г., что способствует расширению границ общественного контроля, не исключая личное присутствие в помещении для голосования наблюдателей.
Список литературы:
[1] Филатова А.О. К вопросу о правовых ограничениях (условиях, цензах) права быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления // Вопросы российского и международного права. - 2016. - № 5. - С. 24 - 25.
1 См.: Решение Московского городского суда от 26 июля 2019 г по делу № 3а- 4301/2019 об отказе в удовлетворении И.В. Ульянченко о признании недействующим решения Московской избирательной комиссии «Об утверждении Положения о порядке дистанционного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва» // Суды общей юрисдикции города Москвы. Официальный портал. URL: https://mos-gorsud.ru/mgs/services/cases/first-civil/ details/0b530e85-7892-4ef2-8ba6-3ada45cc0f04
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
[2] Шульга-Морская Т.В. Выживет ли репрезентативная демократия в эпоху Интернета? // Городское управление. - 2012. - № 3. - С. 87-90; Колюшин Е.И. Правовые проблемы дистанционного электронного голосования избирателей // Конституционное и муниципальное право. - 2020.
- № 2. - С. 27; Цифровое развитие и права человека: монография / И.А. Умнова, Е.В. Алферова, И.А. Алешкова; под. общ. ред. И.А. Умновой-Ко-нюховой. - М. ИНИОН РАН, 2021. - 174 с.
[3] Колюшин Е.И. Правовые проблемы дистанционного электронного голосования избирателей // Конституционное и муниципальное право. -2020. - № 2. - С. 27 - 28.
[4] Гриценко Е.В. Обеспечение основных гарантий избирательных прав в условиях информатизации избирательного процесса // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 5. -С. 45 - 46.
[5] Паньшин Д.И. Теоретические аспекты гласности в избирательном процессе // Избирательное законодательство и практика. - 2018. - № 1. - С. 10-13.
[6] Коврижных А.А. К вопросу использования средств видеонаблюдения в избирательном процессе // Электронная версия журнала «Право». -Режим доступа: URL: https://cyberleninka.ru/article/ n/k-voprosu-ispolzovaniya-sredstv-videonablyudeniya-v-izbiratelnom-protsesse/viewer
[7] Умнова-Конюхова И.А., Алешкова И.А. Принцип конституционной сдержанности: содержание и особенности реализации // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 9. - С. 20
- 25.
[8] Выступление члена ЦИК России И.Б. Борисова «Гарантии гласности подготовки и проведения выборов» // Сайт Центральной избирательной комиссии РФ [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://cikrf.ru/about/activity/training/ program/lek_4/vist_borisova.php (дата обращения: 20.05.2021).
Spisok literatury:
[1] Filatova A.O. K voprosu o pravovyh ogran-icheniyah (usloviyah, cenzah) prava byt' izbrannym v organy gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samouprav-leniya // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. - 2016. - № 5. - S. 24 - 25.
[2] Shul'ga-Morskaya T.V. Vyzhivet li reprezen-tativnaya demokratiya v epohu Interneta? // Gorodskoe upravlenie. - 2012. - № 3. - S. 87-90; Kolyushin E.I. Pravovye problemy distancionnogo elektronnogo golosovaniya izbiratelej // Konstitucion-noe i municipal'noe pravo. - 2020. - № 2. - S. 27; Cifrovoe razvitie i prava cheloveka: monografiya / I.A. Umnova, E.V. Alferova, I.A. Aleshkova; pod. obshch.
red. I.A. Umnovoj-Konyuhovoj. - M. INION RAN, 2021. - 174 s.
[3] Kolyushin E.I. Pravovye problemy distan-cionnogo elektronnogo golosovaniya izbiratelej // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2020. - № 2. - S. 27 - 28.
[4] Gricenko E.V. Obespechenie osnovnyh garantij izbiratel'nyh prav v usloviyah informatizacii izbiratel'nogo processa // Konstitucionnoe i munici-pal'noe pravo. - 2020. - № 5. - S. 45 - 46.
[5] Pan'shin D.I. Teoreticheskie aspekty glas-nosti v izbiratel'nom processe // Izbiratel'noe zakono-datel'stvo i praktika. - 2018. - № 1. - S. 10-13.
[6] Kovrizhnyh A.A. K voprosu ispol'zovaniya sredstv videonablyudeniya v izbiratel'nom processe //
Elektronnaya versiya zhurnala «Pravo». - Rezhim dostupa: URL: https://cyberleninka.ru/
article/n/k-voprosu-ispolzovaniya-sredstv-videona-blyudeniya-v-izbiratelnom-protsesse/viewer
[7] Umnova-Konyuhova I.A., Aleshkova I.A. Princip konstitucionnoj sderzhannosti: soderzhanie i osobennosti realizacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2020. - № 9. - S. 20 - 25.
[8] Vystuplenie chlena CIK Rossii I.B. Borisova «Garantii glasnosti podgotovki i provedeniya vyborov» // Sajt Central'noj izbiratel'noj komissii RF [Elektron-nyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://cikrf.ru/about/ activity/training/program/lek_4/vist_borisova.php (data obrashcheniya: 20.05.2021).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
