CC BY
63
УДК 301.085.7
Малышев Сокол-Номоконов Сокол-Номоконов
Евгений Анатольевич Владимир Эдуардович Эдуард Николаевич
Evgeni Malyshev Vladimir Eduard
Sokol-Nomokonov Sokol-Nomokonov
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТОВ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ON SOME QUESTIONS CONCERNING PROJECTION OF DEVELOPMENT OF LOCAL VALUE POWER INFRASTRUCTURE OBJECTS
Рассматриваются вопросы планирования раз- The article considers questions concerning projec-
вития энергетических систем tion of development of power systems
Ключевые слова: программа, энергетические систе- Kay words: The program, Power systems, Municipal infra-
мы, коммунальная инфраструктура, планирование, structure, Planning, Development
развитие
Проблемы развития энергетической коммунальной инфраструктуры местного значения (объектов коммунальной тепло- и электроэнергетики) тесно связаны с современными методами планирования, нормированными законодательными и подзаконными актами органов государственной власти России. Установлена следующая последовательность территориального планирования развития объектов коммунальной инфраструктуры, осуществляемого путем разработки до-
кументов планирования различных уровней: разработка документации по планировке отдельных частей территорий поселений; разработки программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры местного значения; разработки инвестиционных программ коммунальных предприятий.
Комплексная программа развития коммунальной инфраструктуры разрабатывается и принимается в порядке, установленном федеральным законодательством.
Согласно Федеральному закону «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 184-ФЗ «Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования - программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования (далее - программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры)».
Под системами коммунальной инфраструктуры понимается совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере элек-тро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований.
Закон не разграничивает компетенцию на принятие программ между органами местного самоуправления различных уровней и не определяет, развитие каких инфраструктурных объектов должно планироваться к строительству или модернизации в программах того или иного уровня.
Однако, исходя из требований ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ-131, полномочия на принятие муниципальных программ имеют все органы местного самоуправления (п. 6 ст. 17) в пределах компетенции, установленной ст. 14...16 названного закона.
Применительно к объектам коммунальной инфраструктуры поселения решают вопросы организации в границах поселения
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения.
Муниципальные районы решают вопросы организации в границах района электро- и газоснабжения поселений, организации утилизации и переработки бытовых отходов (в том числе твердых бытовых отходов).
Исходя из изложенного, органы местного самоуправления муниципального района уполномочены законом на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в части, касающейся межпоселен-ческих сетей и сооружений электроснабжения и газоснабжения и объектов утилизации и переработки твердых бытовых отходов.
Органы местного самоуправления поселений уполномочены законом на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в части, касающейся объектов электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения в границах поселений (исключая объекты электроснабжения, отнесенные к федеральному, региональному значению, и объекты местного значения района).
Принятие программ, предусматривающих реализацию решений по распоряжению муниципальным имуществом, к которым, безусловно, относятся и программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры, должно осуществляться тем органом, который уполномочен на распоряжение соответствующими объектами и является их владельцем (ст. 52 ФЗ-131).
В большинстве муниципальных районов Российской Федерации в силу исторических причин сложилась ситуация, когда на балансе муниципального района оказались имущественные объекты коммунальной инфраструктуры, которые должны обеспечивать реализацию вопросов местного значения поселений, а не района. Прежде всего, это касается объектов коммунальной инфраструктуры населенных пунктов, которыми наделены муниципальные унитарные предприятия района.
В силу указанных обстоятельств сложно определить, какой из субъектов права должен
принимать программу комплексного развития для упомянутых систем коммунальной инфраструктуры - поселение или район.
Учитывая, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по вопросам местного значения, считаем допустимым урегулировать вопросы, касающиеся развития систем коммунальной инфраструктуры поселенческого значения в программе комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального района (разумеется, при наличии соответствующих соглашений). Вместе с тем, органы местного самоуправления муниципального района вправе отчуждать принадлежащие им объекты коммунальной инфраструктуры в пользу поселений с тем, чтобы они самостоятельно осуществляли свои полномочия.
Таким образом, согласно закону в программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального района могут быть решены вопросы развития следующих систем (применительно к модернизации существующих систем и объектов), тепло- и водоснабжения, водоотведения населенных пунктов, а также утилизации твердых бытовых отходов.
Вопросы развития систем водоснабжения населенных пунктов, находящихся в муниципальной собственности поселений (применительно к модернизации существующих систем и объектов) должны решаться в программах комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений.
Согласно ст. 11 ФЗ-184 Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований и утверждается представительным органом муниципального
образования.
Это означает, что вопросы перспективного размещения (строительства) и основные параметры градостроительных объектов, которыми в соответствии с Градостроительным кодексом РФ являются объекты коммунальной инфраструктуры и объекты для утилизации твердых бытовых отходов, должны быть урегулированы документами территориального планирования соответствующего уровня.
Размещение объектов утилизации твердых бытовых отходов определяется в составе схем территориального планирования муниципального района, а размещение объектов коммунальной инфраструктуры поселенческого значения - в генеральных планах поселений.
Кроме того, вопросы о сроках разработки проектной документации и строительства отдельных объектов должны быть утверждены в планах реализации соответствующих документов территориального планирования в течение трех месяцев со дня утверждения последних.
Поскольку к настоящему моменту данные документы в большинстве районов Российской Федерации не только не утверждены, но и не разработаны, мероприятия программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры района и поселений не могут основываться на положениях этих документов и решать вопросы перспективного строительства объектов коммунальной инфраструктуры.
Таким образом, в программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры большей части муниципальных районов России не может содержаться положений, касающихся перспективного строительства новых элементов систем коммунальной инфраструктуры, до утверждения соответствующих документов территориального планирования, но могут быть положения по модернизации существующих систем.
В соответствии с законом программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, разрабатываемая органами
местного самоуправления за счет бюджетных средств, решает вопросы строительства и (или) модернизации соответствующих инфраструктурных объектов.
Вопросы финансирования строительства и (или) модернизации соответствующих объектов коммунальной инфраструктуры решаются при разработке и утверждении инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, разрабатываемых ими (и за их счет) в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (ст. 2 и 11 ФЗ-184).
Таким образом, в составе программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального района не может содержаться положений по финансированию инвестиционных проектов. Вместе с тем, законом не исключена возможность разработки предложений по разработке таких проектов и инвестиционных программ, в том числе в виде заданий и обоснований в качестве неутверждаемых приложений к проекту программы.
При отражении в материалах программы положений, касающихся объемов и источников финансирования тех или иных мероприятий, следует иметь в виду положения постановления Правительства РФ от 23.07.2007 г. № 464 «Правила финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения».
Следует иметь в виду, что согласно закону, финансирование инвестиционных проектов по развитию коммунальной инфраструктуры осуществляется организациями коммунального комплекса за счет средств, поступающих в виде надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и платы за подключение к системе коммунальной инфраструктуры, которая рассчитывается, исходя из установленного тарифа организации коммунального комплекса на подключение к системе коммунальной инфраструктуры.
Если такие проекты осуществляются из других источников (включая привлеченные бюджетные ресурсы), то их возмещение происходит в дальнейшем за счет средств, поступающих в виде надбавок к тарифам на товары и услуги и (или) платы за подключение.
Таким образом, положения программы, касающиеся обоснований источников и объемов финансирования, должны быть увязаны с тарифными надбавками, устанавливаемыми при реализации программных мероприятий и (или) с платой за подключение.
Мы полагаем, что уместно связывать затраты на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры с установлением тарифных надбавок, а затраты на новое строительство -с взиманием платы за подключение.
При этом существует ряд правовых проблем, которые требуют дополнительного обсуждения.
Во-первых, к вопросам теплоснабжения населенных пунктов муниципального района относятся вопросы снабжения теплом объектов социальной инфраструктуры районного значения (школ). Учитывая, что школьные котельные малых поселений России на 99 % обеспечивают теплом исключительно школы и не оказывают услуг населению, их отнесение к системам коммунальной инфраструктуры поселения является достаточно спорным. Строительство и модернизация школьных котельных, являющихся частью инженерной системы школьного комплекса, должны осуществляться за счет бюджетных ассигнований их собственника. Затраты на их содержание и эксплуатацию должны предусматриваться в соответствующих статьях бюджета района. Таким образом, для школьных котельных не могут устанавливаться тарифные надбавки, являющиеся источником финансирования инвестиционных программ.
Во-вторых, к системам коммунальной инфраструктуры сельских населенных пунктов (по смыслу ФЗ-184) могут быть отнесены только существующие сооружения и сети водоснабжения населения (поскольку других сис-
тем просто не существует). Данные системы находятся в муниципальной казне сельских поселений, но не переданы эксплуатирующим организациям коммунального комплекса. Объекты водоснабжения эксплуатируются органами местного самоуправления самостоятельно. Плата за воду определяется сходами граждан. Достоверных данных о финансово-экономических показателях по предоставлению услуг водоснабжения не имеется, поскольку фактически эти услуги не оказываются.
В отношении данных объектов должны быть разработаны программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, предусматривающих их строительство и модернизацию в соответствии с утвержденными генеральными планами поселений.
Исходя из изложенных правовых оснований, для разработки программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального района наибольший интерес представляет разработка разделов программы, касающихся модернизации и развития местных энергетическим систем.
По определению, это системы именно местного значения, а следовательно, объекты этих систем должны находиться в муниципальной собственности района либо в собственности других организаций, но обслуживать они должны именно объекты капитального строительства местного значения.
Поскольку органами местного самоуправления муниципальных районов или поселений тарифное регулирование осуществляется только в отношении местных генерирующих источников и их локальных сетей, то можно определить класс энергетических объектов, для которых необходимо установить признак -энергетические объекты местного значения. К таким объектам относятся объекты малой электроэнергетики (малые гидроэнергетические установки, дизельные электростанции, ветровые, термальные солнечные электростанции; объекты теплоэнергетики (котельные); тепловые и электрические сети, обеспе-
чивающие подачу теплоносителя и электроэнергии к потребителям.
Для существующих объектов энергетики местного значения решение вопросов об их модернизации может приниматься в соответствующих программах комплексного развития коммунальной инфраструктуры.
Для планируемых к строительству объектов энергетики местного значения решения вопросов об их строительстве могут приниматься в генеральных планах поселений и планах их реализации. В соответствии с этими документами территориального планирования разрабатываются соответствующие разделы программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры.
Существующие единые сети и головные сооружения электроснабжения районного значения находятся в ведении (собственности) электроснабжающих организаций. Расходы на их содержание, капитальный ремонт, модернизацию предусматриваются при утверждении экономически обоснованных тарифов на региональном уровне. В соответствии с действующим бюджетным законодательством расходы на эти цели не могут предусматриваться в районных и поселенческих бюджетах и, соответственно, входить в состав программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
Законодательные и нормативные акты не регулируют вопросы содержания программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры. Можно предложить следующий распространенный подход к содержанию данной программы:
а) характеристика муниципального района и систем его коммунальной инфраструктуры;
б) финансово-экономический анализ организаций коммунальной инфраструктуры района;
в) программные мероприятия, в том числе:
- цели и задачи программы;
- комплексное развитие системы коммунальной инфраструктуры района;
- сроки и этапы реализации программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- перечень программных мероприятий;
- ожидаемый результат от реализации программы;
- управление программой и контроль ее реализации;
- технико-экономическое обоснование инвестиционных проектов, источники финансирования проектов;
г) основные предположения, используемые при оценке параметров инвестиционных проектов программы и прогнозировании экономических и тарифных последствий ее реализации;
д) ключевые индикаторы мониторинга выполнения программы.
Данный вариант содержания программы позволяет не только планировать основные мероприятия, но и осуществить переход к следующему этапу планирования, разработки инвестиционных программ коммунальных предприятий.
Характеристика систем коммунальной инфраструктуры района позволяет выявить слабые места и ошибки, допущенные на предшествующих этапах проектирования. На данном этапе критериями оценки состояния коммунальной инфраструктуры является соответствие проектной и фактической мощности коммунальной системы местным потребностям как существующим, так и планируемым; техническое состояние систем - уровень их физического и морального износа; соответствие систем современным требованиям экологии и охране окружающей среды.
Финансово-экономический анализ организации коммунальной инфраструктуры позволяет оценить соответствие основных показателей его финансово-экономической деятельности, техническому состоянию систем. На этом этапе возможно проведение сравнения показателей деятельности разных коммунальных организаций и причин, порождающих различие в эффективности их деятельности.
Исходя из результатов анализа существующей коммунальной инфраструктуры, могут
быть сделаны предположения относительно технических улучшений системы и мероприятий по оздоровлению финансово-экономического состояния организаций. В частности при значительной удаленности территории района от источников централизованного электроснабжения могут быть внесены предложения по использованию альтернативных источников, например, малых гидроэлектростанций. Также могут быть внесены предложения по модернизации систем теплоснабжения зданий и сооружений путем использования нового, более современного оборудования.
При подготовке документов территориального планирования районов или поселений такой анализ и предложения по развитию систем осуществляются на стадии подготовки проектов документов территориального планирования. В этом случае в программе используются уже готовые решения. Технические идеи по модернизации и строительству новых объектов коммунальной инфраструктуры должны быть оценены по срокам их реализации, ресурсным затратам и достигаемому социально-экономическому эффекту. Такие оценки позволяют сравнивать различные технические решения и выбирать наиболее оптимальные из них. Таким образом, разрабатываются варианты решения задач программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры. Выбор того или иного варианта позволяет спланировать мероприятие по его реализации и необходимые ресурсы. На этом этапе возможен переход к разработке предложений по инвестиционным программам.
Следует заметить, что такие предложения могут быть сделаны как в отношении существующих организаций, так и в отношении вновь созданных. В основе инвестиционной программы коммунальной организации лежит инвестиционный проект, реализующий мероприятие по модернизации или новому строительству объектов коммунальной инфраструктуры. При разработке инвестиционного проекта важным экономическим параметром является структура формируемого в процессе реа-
лизации проекта, тарифа на оказываемые коммунальные услуги. В структуре тарифа необходимо выделить постоянную составляющую, связанную с затратами на производство услуг, инвестиционную надбавку к тарифу и плату за подключение к системе новых потребителей.
Очевидно, что инвестиционная надбавка к тарифу должна обеспечивать окупаемость инвестиционного проекта модернизации существующих коммунальных систем в нормативные сроки. Чем ниже тарифная надбавка и короче срок ее применения, тем эффективнее проект с точки зрения общественных потребностей. Как правило, модернизация существующих коммунальных систем требует значительно меньшего уровня затрат, чем новое строительство. При новом строительстве, как правило, предполагается, что количество потребителей будет расти. Новые потребители, подключающиеся к коммунальным системам, формируют свой вклад в реализацию инвестиционного проекта путем внесения платы за подключение, а размер платы определяется на основе расчета суммарных затрат на реализацию инвестиционного проекта, отнесенных к количеству потенциальных потребителей коммунальных услуг. Очевидно, что достигаемый общественный эффект тем выше, чем ниже размер платы за подключение к коммунальным системам.
Коротко об авторах__________________________________
Малышев Е.А., канд. техн наук, доцент, проректор Читинского государственного университета eamalyshev@mail.ru
Научные интересы: экономика энергетики
Сокол-Номоконов В.Э., аспирант, Читинский государственный университет (ЧитГУ)
Научные интересы: экономика энергетики
Сокол-Номоконов Э.Н., канд. техн. наук, доцент, академик РМА, генеральный директор НИПИ «Терплан»
Научные интересы: экономика энергетики
Анализ ряда существующих программ и разработка новых позволили сделать вывод о том, что различные начальные условия и различные планируемые технические мероприятия создают различную систему инвестиционных тарифных надбавок и платы за подключение в различных муниципальных образованиях. Даже в условиях соседних поселений тарифные надбавки и сроки их применения могут различаться в десятки раз. В этой связи важна разъяснительная роль органов, реализующих программное мероприятие, которые должны объяснить потребителям не только обоснованный размер платежей, но и положительные эффекты, которые они получат при их реализации, например, улучшение качества элетро-и теплоснабжения, снижение тарифов в отдаленной перспективе в связи с увеличением эффективности энергопроизводства и т.д.
Таким образом, разработка энергетических разделов программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры, а в последующем и инвестиционных программ коммунальных организаций позволяет организовать модернизацию и строительство новых объектов коммунальной инфраструктуры на высоком научно-методическом уровне, обеспечить соблюдение законности при обосновании связанных с этим тарифных надбавок и платой за подключение.
_______________________Briefly about the authors
E. Malyshev, Candidate of Science, Associate Professor, Pro-rector, Chita State University (ChSU)
Areas of expertise: economy of power engineering
V. Sokol-Nomokonov, Post-graduate student, Chita State University (ChSU)
Areas of expertise: economy of power engineering
Sokol-Nomokonov E., Candidate of science, Associate professor, RMA academician, General Director of "Terplan" NIPI
Areas of expertise: economy of power engineering
