CC BY
7О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Попов А.С., к.э.н., доцент кафедры экономики и права РГСУ (Мурманский филиал)
В статье рассмотрен ряд вопросов, определяющих финансовую основу органов местного самоуправления. Уделено внимание взаимодействию бюджетов органов местного самоуправления.
Ключевые слова: финансовые ресурсы местного самоуправления, бюджетные права органов местного самоуправления, доходы местных бюджетов, бюджетные права территориальных органов власти, финансово-экономическое состояние муниципальных образований.
ON SOME ISSUES THE FINANCIAL BASE OF LOCAL GOVERNMENTS
Popov A., Ph.D., assistant professor, Economics and Law chair, Russian State Social University, Murmansk branch
The article presents a series of questions that determine the financial basis of local governments. Attention is paid to the interaction of local government budgets.
Keywords: financial resources of local government, budgetary powers of local governments, local budget revenues, budgetary powers of territorial authorities, the financial position of municipalities.
Механизм взаимодействия бюджетов органов местного самоуправления разного уровня закреплён основными актами, определяющими бюджетные права органов местного самоуправления разного уровня в Российской Федерации, (её субъектов и органов местного самоуправления), являются законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», а также законы республик в составе РФ и решения представительных органов власти других субъектов РФ, принятые ими в соответствии с российскими основами бюджетного законодательства. Кроме того, бюджетные права регламентируются и всеми другими правовыми актами, которые выступают в качестве источников бюджетного права. Бюджетные права могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, административно-территориальным образованиям.
Бюджетные права органов местного самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации 1991- 1997 гг.1
При формировании своих бюджетов органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходов бюджетов и объемы ассигнований по всем статьям использования бюджетных средств. В рамках своего бюджета органы местного самоуправления имеют право образовывать оборотную кассовую наличность и использовать ее на покрытие временных кассовых разрывов с обязательным восстановлением в полном объеме в конце финансового года. Им предоставлено также право образовывать резервные и целевые фонды в системе своего бюджета. При получении дополнительных доходов в процессе исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления имеют право оставлять их в собственное распоряжение и использовать по своему усмотрению.
Если в процессе исполнения местных бюджетов произошло уменьшение их доходов или увеличение расходов в результате принятия решения представительными органами власти Российской Федерации или ее субъектов, то недостающие средства местных бюджетов должны быть компенсированы за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Аналогичным образом должен возмещаться ущерб, причиненный местным бюджетам неправомерными решениями представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. №1550-1 определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств кредитных ресурсов, валютных средств мест-
ных органов самоуправления. Помимо этого в Законе закреплены положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения, за местными органами власти закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов, для чего местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс.
Органы местного самоуправления имеют право на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Законом регламентируются взаимоотношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета, передавая в них часть прибыли (дохода). За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
Определены права местных органов власти в области планирования внешнеэкономических связей.
Местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов предоставлены следующие права: самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; в пределах имеющихся средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.
В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, города Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений нашли свое дальнейшее развитие. В общих положениях Закона сформулированы понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений.
Вопросы, касающиеся местных финансов отражены также в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; в Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, облас-
1 Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
тям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», определяющем права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов; в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, где сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты и что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления» №126-ФЗ от 25 сентября 1997 г, где регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами. В данном Законе закреплен принцип формирования местных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм.
Бюджетные права органов местного самоуправления определены в ст.9 Бюджетного кодекса РФ, в которой к ведению органов местного самоуправления в вопросах регулирования бюджетных правоотношений отнесено: установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов; составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов; определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов; определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; определение порядка осуществления муниципальных заимствований; осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Положение доходов местных бюджетов нашло свое отражение в Бюджетном кодексе РФ в ч. 1 разд. 2 гл. 9 в ст. 60 «Формирование доходов местных бюджетов» и ст. 61 «Налоговые доходы местных бюджетов». Статья 61 дает классификацию данных доходов: собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и субъектом Российской Федерации в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ; государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Статья 64 Бюджетного кодекса РФ определяет полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления имеют право вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.
Статья 87 Бюджетного кодекса РФ «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» регламентирует, что исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных); содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и местных референдумов; финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Важную роль в бюджетных правоотношениях играет наличие прав у территориальных представительных и исполнительных органов власти при рассмотрении разногласий по отдельным показателям их бюджетов вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. Большое значение в бюджетном процессе имеет и гарантия бюджетных прав территориальных органов власти.
Органы местного самоуправления в лице муниципальных образований имеют собственный бюджет. Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.
Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Местные бюджеты, сознательно используются государственными органами власти для решения социально экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются: во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории, в третьих, гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.
Объективной основой использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования является реальная возможность посредством централизации денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.
Кроме бюджетов органов местного самоуправления, бюджетная система Российской Федерации включает городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
С 1991 года Российская Федерация начала переход к принятому в большинстве стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Реформы, проводимые с 1992 года привели к тому, что произошел массовый отказ от финансирования социальной сферы предприятиями и отраслями. Ведомственные жилье, транспорт, учреждения медицины и пионерские лагеря оказались без финансовых
МШУАТГУБ ECONOMY: INFORMATION, ЛКЛЬУВК, PROGNOSES 53
средств. Часть объектов этой сферы в 1992-1993 годах были переданы территориальным органам управления. Значительная их часть реализована для использования в других целях. Особенно актуальной стала проблема организации инвестиционного процесса в социально-культурной сфере, поскольку в местных бюджетах соответствующие средства предусмотрены не были, а другие формы финансирования были еще не найдены или не апробированы.
В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне.
Параллельно осуществлялся поиск новых источников на замену отраслевого финансирования объектов непроизводственной сферы. Однако эти и другие меры не позволили найти адекватную замену источников финансирования. Проблема расширения собственной доходной базы бюджетов местных органов самоуправления остается исключительно актуальной. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, т.е. произошло снижение доходов местных бюджетов. В конце 1994 года собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков -11,9%, сельских районов - 11,8% и сельских поселений -5,8%.Эти цифры убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укрепления доходной базы местных бюджетов.
Если проанализировать финансово-экономическое состояние муниципальных образований, то можно увидеть, что происходит неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных образований за этот период снизилось до нуля. Объем доходной части местных бюджетов с 1993 года упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это
привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планировалось, а также отрицательно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.
Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности на землю и средств местных бюджетов. Чтобы осуществить этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.
Литература:
1. Качанова Е.А. Финансовая основа местного самоуправления: теоретические и практические проблемы (монография). Екатеринбург: Ин-т экономики УрО РАН, 2011.
2. Лебедев Н.А. Направления взаимодействия финансов органов местного самоуправления и фондового рынка [Текст] / Н.А. Лебедев // Сб. науч. тр. / НИЦ «Стратегия». - М.: МАКС Пресс, 2011. С.3-7.
3. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Инфра-М, 2007.
4. Рагулина Ю.В. Отраслевые особенности инвестиционного процесса. Вестник Академии. 2012. № 4. С.49-54.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ КАК ПРИНЦИП ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Попов А.С., к.э.н., доцент кафедры экономики и права РГСУ (Мурманский филиал)
В статье рассмотрены информационные принципы деятельности органов местного самоуправления, определяющие оценку их эффективности. Уделено внимание применению единой информационной карты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Ключевые слова: направления развития муниципальных образований, принципы организации местного самоуправления, деятельность муниципальных образований.
MANAGERIAL MONITORING AS THE PRINCIPLE OF LOCAL GOVERNMENT
ACTIVITIES
Popov A., Ph.D., assistant professor, Economics and Law chair, Russian State Social University, Murmansk branch
The article describes the principles of information of local government, defining assessment of their effectiveness. Attention is paid to the use of a single card information evaluating the effectiveness of local governments.
Keywords: direction of development of municipalities, the principles of organization of local self-government, the activities of municipalities.
Управленческий мониторинг - это система организации сбора, рального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принци-
хранения, обработки и распространения информации о деятельно- пах организации местного самоуправления в Российской Федера-
сти управляемой системы, обеспечивающая непрерывное слежение ции» '.
за ее состоянием и прогнозированием развития. В соответствии с общими принципами организации местного
Информационной базой анализа деятельности муниципальных самоуправления в Российской Федерации изменяется значение и
образований служит только открытая и общедоступная информа- содержание деятельности муниципальных образований, повыша-
ция, содержащаяся в бухгалтерской и статистической отчетности ется её социальная значимость. Повышается значимость деятель-
муниципальных образований, а также информация, подготовлен- ности муниципального образования по каждому вопросу местного
ная ими для конкурса. Привлечение иных источников не целесооб- значения. Возрастает значимость показателей общего уровня жиз-
разно. В этом случае сравнительный анализ становится невозмож- ни населения и их доходов, а также различных форм компенсаций,
ным, так как возникают различия в объеме и характере предостав- социальных выплат, социальной помощи жителям через реализа-
ляемой информации относительно тех или иных муниципальных цию социальных программ.
образований. В целом, политика государства в сфере местного самоуправле-
Система критериев методики оценки эффективности деятель- ния ориентирована на самостоятельное решение вопросов местно-
ности органов местного самоуправления базируется на принципах го значения. Основные направления развития муниципальных об-
государственной политики в сфере местного самоуправления. разований выделены в отдельные направления. Это следующие
Критерии сформированы с учётом качественной модернизации сферы: финансовая, социальная, информационная, управленческая.
местного самоуправления. Они учитывают положения Конститу- Согласно Федеральному закону «Об общих принципах орга-
ции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской низации местного самоуправления в Российской Федерации» рас-
Федерации, нового социально-трудового законодательства, Феде- ширяются возможности и полномочия местного самоуправления в
