CC BY
134
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 349.6 Е.А. Белокрылова
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАНОТЕХНОЛОГИЙ И НАНОМАТЕРИАЛОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются политико-правовые особенности в сфере обеспечения экологической безопасности при разработке нанотехнологий и их продуктов в Российской Федерации, а также проблемы их реализации; выделяются правовые, социально-экономические и организационные проблемы в области обеспечения нанобезопасности в Российской Федерации; предлагаются пути совершенствования действующего национального законодательства в области обеспечения нанобезопасности.
Ключевые слова: правовое обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды, инновационные отрасли промышленности, нанотехнологии, нанопромышленность, наноматериалы, нанобезопасность, Роснанотех.
В настоящее время одним из основных инновационных направлений в Российской Федерации призвано стать ускоренное развитие нанотехнологий и наноматериалов и применение их продуктов практически во всех областях общественной жизни. В основе названной деятельности лежит использование особенностей свойств веществ (материалов) при уменьшении их размеров до нанометрового масштаба. Для нанотехнологического сектора экономики характерна крайне высокая степень инновационной динамики, которая выражается соответствующими прогрессивными темпами роста рынка нанопродуктов. Так, согласно данным Исследования Люкса, в 2007 г. продукты нанотехнологий были включены в товары промышленного назначения, представляющие рынок больше чем 50 млрд. долл. Предполагается, что в 2014 г. сегмент нано-рынка достигнет 2,6 трлн. долл.
В соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 31 января 2008 г. № 34 «О национальной системе мониторинга исследований и разработок в сфере нанотехнологий» нанотехнологиями признается совокупность методов и приемов (технологий), позволяющих создавать и модифицировать объекты, размер которых не превышает 100 нм.
Наноиндустрия представляет собой интегрированный комплекс производственных, научных, образовательных и финансовых организаций различных форм собственности, осуществляющих целенаправленную деятельность по созданию интеллектуальной и промышленной конкурентоспособной продукции, относящейся к сфере нанотехнологий.
Продукцией наноиндустрии является интеллектуальная и промышленная конкурентоспособная продукция с ранее недостижимыми технико-экономическими показателями, создаваемая с широким применением наноматериалов, процессов нанотехнологий и методов нанодиагностики, ориентированная на решение задач обеспечения обороноспособности, безопасности и технологической независимости государства, реализацию социально и экономически значимых национальных проектов, повышение качества и разнообразия современных товаров и услуг.
Многие страны мира, вовлеченные в наноиндустрию, начали поступательное формирование основ государственной политики, предполагающее создание необходимого правового регулирования указанных отношений.
Тем не менее, несмотря на все заявленные преимущества, появление продуктов нанотехнологий стало представлять собой не только позитивный пример динамики развития научно-технического прогресса, но и потенциальную угрозу возможных рисков для окружающей среды и здоровья человека в случае ожидаемого в перспективе широкомасштабного использования нанопродуктов при практически полном отсутствии исследований их экологических свойств. Иными словами, активное использование инновационных технологий в сфере наноиндустрии поставило перед современной наукой решение комплексных задач правового обеспечения их безопасности для человека и окружающей среды.
Последние разработки ученых в различных областях показали, что интенсивное внедрение нанотехнологий в разных отраслях хозяйственной деятельности неизбежно ставит проблему экологического воздействия наноматериалов. Важнейшим объектом при оценке риска для здоровья граждан, связанного с наноматериалами, является использование нанотехнологий при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых продуктов, парфюмерно-косметической продукции,
как при непосредственном их использовании или употреблении, так и при воздействии поступления наночастиц и наноматериалов в окружающую среду в процессе их производства.
С 2004 г. США, Великобритания, Китай, Корея, страны Европейского союза, Швейцария, Австралия, Канада, а также ряд других стран стали создавать ряд международных консорциумов, на базе которых стали подготавливаться предложения по организации системы управления нанодеятельностью (наноменеджмента), контроля и надзора за нанопродуктами, выпускаемыми в окружающую среду, а также оценке возможной степени риска, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу нанопродуктами и наноматериалами.
Указанные инициативы вполне оправданы, поскольку на современном этапе нанотехнологии представляют собой наиболее приоритетные и, следовательно, затратные направления науки и техники в сфере ресурсо- и энергосбережения, создания экологически адаптированных современных промышленных производств, здравоохранения, производства продуктов питания, качества и уровня жизни населения, поэтому для минимизации риска возможных финансовых потерь при инвестировании в отрасли наноиндустрии необходимо иметь четкое представление о степени возможного негативного ущерба от применения разрабатываемых нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Весьма закономерным является тот факт, что вопросы обеспечения нанобезопасности нанопродуктов и наноматериалов уже более семи лет является предметом широкого обсуждения на международном, европейском и национальном уровнях государств, активно вовлеченных в процесс разработки и применения нанопродуктов в широких отраслях промышленности.
В Российской Федерации проблема разработки политико-правовых, контрольно-надзорных, социально-экономических и иных важнейших аспектов обеспечения безопасности нанодеятельности необычайно актуальна.
Впервые данная проблема была обозначена в Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2007 г. № 54 «О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы», где указывалось на острую необходимость разработки и утверждения Концепции надзора за производством, использующим нанотехнологии, и оборотом продукции, содержащей наноматериалы. Подчеркивалось, что самое перспективное направление науки и техники - использование нанотехнологий - нуждается в параллельном исследовании всех аспектов потенциальной опасности использования наноматериалов и нанотехнологий, а также требуется разработка критериев их безопасности для окружающей среды и здоровья человека.
На отсутствие должного правового регулирования и соответствующих разработок в области обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и нанопродуктов в Российской Федерации неоднократно указывалось и в ведущих международных документах. Так, в соответствии со стратегической программой Европейского союза FramingNano, закрепляющей основы экологически устойчивого управления в сфере нанобзопасности для стран ЕС и ряда других стран участников, замечается, что на организованной ежегодной встрече OECD Tour de Table Meeting in Paris (ноябрь 2007 г.) Россия взяла на себя обязательство к 2009 г. разработать долгосрочную Программу развития наноиндустрии на срок до 2015 г. (Nanotechnology Action Plan for Russia-2015), где ключевая роль должна отводиться аспектам нанобезопасности и оценке потенциального риска нанотехнологий и наноматериалов на окружающую среду и здоровье человека, но до сих пор не предоставила этот документ для обсуждения международным партнерам по наноконсорциуму.
На очередной встрече Tour de Table at the 7th Meeting of the Working Party on Manufactured Nanomaterials в июле 2010 г., посвященной текущему развитию деятельности в сфере нанобезопасности, Россия предоставила сведения, что заявленный План действий все еще находится в стадии разработки. Тем не менее, Федеральный интернет-портал «Нанотехнологии и наноматериалы» опубликовал Программу развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г. (далее - Программа), однако до сих пор не ясен её официальный статус, а именно - утверждена ли она в установленном законом порядке. Указанным документом предусматриваются некоторые положения в части обеспечения экологической безопасности, в частности, в рамках правового направления реализации Программы предусматривается разработка системы технических регламентов и других нормативных документов организационноправового обеспечения безопасности и страхования рисков в области нанотехнологий.
Следует отметить, что в разделе IV Программы «Потенциальные угрозы жизнедеятельности человека в связи с развитием нанотехнологий» подчеркивается, что мировое развитие нанотехнологий неизбежно приведет к созданию ряда принципиально новых угроз жизнедеятельности человека. Тем не менее, в качестве таковых не называются потенциальные риски причинения ущерба от выпус-
ка в окружающую среду нанотехнологий и созданных на их основе нанопродуктов для окружающей среды, а также жизни, здоровья и имущества граждан.
Примечательно, что в Программе законодатель концентрирует свое внимание в основном на геополитических угрозах, источниками которых могут явиться факторы самоорганизации, высокой адаптивности, самообучаемости и самовоспроизводимости наночастиц, что может привести к появлению имплантируемых наносистем, обеспечивающих мониторинг и контроль состояния организма, в том числе путем модификации биохимических процессов на клеточном уровне и управление нейронными структурами, и боевых роботов, обладающих сенсорными возможностями, превосходящими человеческие. В качестве источников потенциальной опасности также выделяются возможности создания принципиально новых видов оружия массового поражения (саморазвивающихся гибридных биоподобных наносистем и наноструктур, основанных на технологиях, интегрирующих достижения генетики, нанобиотехнологий и микроробототехники). В целом можно согласиться, что вышеназванные положения могут отражать этические аспекты воздействия нанопродуктов и их технологий на окружающую среду, но при этом в Программе нет упоминания об экологических нанорисках, заявленных в международных программах по проблемам нанобезопасности.
При анализе положений ежегодного отчета ОЭСД «Нанотехнологии: окружающая среда, здоровье, безопасность» следует сделать обоснованный вывод о том, что по крайне низкому уровню подготовки и реализации концептуальных положений в сфере формирования государственной политики, касающейся обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и наноматериалов, а также имплементации в национальное законодательство основных критериев оценки нанобезопасности EHS (Environmental, Health and Safety) и ELSI (Ethical, Legal and Social Issues), рекомендованных международным наноконсорциумом, показатели Российской Федерации совпадают с Южной Африкой.
Действительно, в период с 2007 г. по настоящее время в Российской Федерации не было принято ни одного федерального закона (курсив мой. - Е.Б), устанавливающего фундаментальные основы государственной экологической политики в сфере нанобезопасности. Более того, в действующем российском законодательстве до сих пор не имеется самостоятельного и комплексного федерального закона, закрепляющего правовой статус деятельности в сфере разработки и применения продуктов нанотехнологий и наноматериалов, что, на наш взгляд, является абсолютно неоправданным, поскольку указанные отношения по сравнению с иными наукоемкими отраслями, имеют наибольший сегмент как бюджетного, так и иного смежного финансирования. Так, в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. № 357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» расходы только на реализацию Федеральной целевой программы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 годы» составили около 50 млрд. руб.
Указанная программа, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2007 г. № 498, предусматривает системное проведение работ по изучению потенциальных угроз в сфере жизнедеятельности человека, связанных с мировым развитием и распространением нанотехнологий, а также по метрологическому обеспечению наноиндустрии, однако в ней не уточняются конкретные виды, сроки, порядок организации, распределение полномочий и отчетности по таким работам.
Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время основное правовое регулирование отношений в сфере разработки и применения продуктов нанотехнологий и наноматериалов осуществляется такими рамочными документами (выд. автором) как Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. письмом Президента РФ от 30.03.2002 № Пр-576), Стратегия развития наноиндустрии (утв. письмом Президента РФ от 24.04.2007 № Пр-688), Концепция развития в Российской Федерации работ в области нанотехнологий на период до 2010 года (одобрена Правительством РФ 18 ноября 2004 г., № МФ-П7-6194), Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.08.2006 № 1188-р), Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. (утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике при Минобрнауки России 15.02.2006, протокол № 1), Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 г., а также рядом иных актов, провозглашающих основные направления государственной инновационной политики как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу.
Единственным законом федерального уровня в рассматриваемой нами области был Закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», закрепляющий принципы
организации, цели создания и деятельности, порядок управления, реорганизации и ликвидации Роснанотех, который, однако, не содержит положений, связанных с обеспечением экологической безопасности деятельности при применении продуктов нантехнологий и наноматериалов.
Более того, указывается, что Роснанотех является основным (курсив мой. - Е.Б.) специально уполномоченным органом в установленной сфере деятельности и действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Тем не менее, среди целей, задач и функций ГК Роснанотех нет упоминания об участии в политике обеспечения экологической безопасности в области разработки и применения нанотехнологий, а основным предметом его деятельности является лишь организационная и финансовая поддержка нанопроектов.
Тем не менее, на официальном сайте ГК Роснанотех в качестве одного из приоритетных видов деятельности называется контроль и обеспечение безопасности используемых нанопродуктов и нанотехнологий. Каким образом корпорация осуществляет заявленные полномочия, посредством каких правовых способов и средств организуется оценка степени потенциального нано-риска для окружающей среды и здоровья человека, оценить не представляется возможным, поскольку в действующем законодательстве на сегодняшний день отсутствуют соответствующие положения.
Следовательно, ведущие российские нормативно-правовые акты, регулирующие, в частности, отношения в сфере нанотехнологий, не отражают основных принципов государственной политики в области обеспечения экологической безопасности, рассмотренных выше. Ни в Федеральном законе от 23 августа1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», ни в вышеупомянутом федеральном законе, ни в иных актах не упоминается о необходимости экологического контроля и надзора в области наноразработок.
Следует подчеркнуть, что отношения, связанные с обеспечением безопасности нанотехнологий и нанопродуктов, тем не менее, имеют некоторую правовую наполненность, но лишь на ведомственном уровне.
В Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2007 г. № 54 «О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы» уже указывалось об острой необходимости разработки и утверждения федеральной концепции надзора за производством, использующим нанотехнологии, и оборотом продукции, содержащей наноматериалы. Подчеркивалось, что самое перспективное направление науки и техники - использование нанотехнологий - нуждается в параллельном исследовании всех аспектов потенциальной опасности использования наноматериалов и нанотехнологий, а также требуется разработка критериев их безопасности для окружающей среды и здоровья человека.
О необходимости своевременной оценки потенциального риска указанных объектов утверждалось в Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 31.10.2007 № 79 «Об утверждении концепции токсикологических исследований, методологии оценки риска, методов идентификации и количественного определения наноматериалов», Приказе Роспотребнадзора от 12.10.2007 № 280 «Об утверждении и внедрении методических рекомендаций «Оценка безопасности наноматериалов», Письме Роспотребнадзора от 02.05.2007 № 0100/4502-07-32 «О надзоре за производством и оборотом продукции, содержащей наноматериалы», а также в ряде иных актов, не имеющих концептуального характера, что, на наш взгляд, не позволяет сделать обоснованный вывод, что Российская Федерация сформировала единую концепцию государственной политики, контроля, надзора и обеспечения безопасности за деятельностью, связанной с нанопродуктами и наноматериалами.
Необходимо подчеркнуть, что с 2008 г. Стратегией развития наноиндустрии в Российской Федерации предусматривалось системное проведение работ по изучению потенциальных угроз, связанных с мировым развитием и распространением нанотехнологий, а также по метрологическому обеспечению наноиндустрии, включающих, в том числе, правовую составляющую, основу которой будет составлять система технических регламентов и других нормативных документов организационноправового обеспечения безопасности и страхования рисков в области нанотехнологий.
Утверждалось, что разработка проекта концепции системы оценки безопасности наноматериалов, нанотехнологий и оценки риска для здоровья населения при воздействии наноматериалов, обеспечении контроля и надзора за производством, оборотом и использованием наноматериалов и продукции, полученной с использованием наноматериалов, способных оказывать потенциальное отрицательное экологическое воздействие, будет закончена во второй половине 2009 г. К этому времени должна быть завершена разработка стандартов безопасности производств наноматериалов и нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
К сожалению, анализ действующего законодательства в области регулирования разработки и применения нанотехнологий показывает, что законодателем природоохранные приоритеты, направленные на охрану окружающей среды и защиту здоровья человека, имеют лишь фрагментарное закрепление.
До сих пор нет самостоятельного федерального закона о порядке разработки и применения нанотехнологий и их продуктов, содержащего необходимую терминологическую базу и регламентирующего основные принципы и виды деятельности в области нанотехнологий, а также меры юридической ответственности за нарушения требований в сфере обеспечения экологической безопасности, не приняты необходимые технические регламенты, в то время как научно-исследовательская деятельность в указанной сфере активно продолжается. Более того, указанный правовой пробел невозможно заполнить посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в уже действующие правовые акты, поскольку в Российской Федерации до сих пор отсутствует федеральный закон, которым бы (хотя бы рамочной определялся порядок осуществления инновационной деятельности и ее основные разновидности.
Следовательно, до настоящего времени в Российской Федерации не создана система государственного экологического контроля и надзора за использованием нанотехнологий, не имеется утвержденных нормативов безопасности наноматериалов, а рекомендуемая Главным санитарным врачом Концепция надзора за производством, использующим нанотехнологии, и оборотом продукции, содержащей наноматериалы, до сих пор находится в стадии разработки.
Таким образом, одна из самых динамично развивающихся областей инновационной деятельности - нанотехнологии - остается практически вне эколого-правового поля защиты, что, как уже отмечалось, может привести к повышению уровня экологических рисков при создании и применении нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Руководствуясь вышесказанным, в четком ориентире на экономические приоритеты при регламентации порядка осуществления инновационной деятельности в сфере нанотехнологий законодателем зачастую игнорируются как рекомендации международных и европейских организаций в сфере создания основ нанобезопасности, так и экологические интересы личности, общества и государства, а имеющийся правовой вакуум в отношении обеспечения безопасности инновационных продуктов разработки и применения нанотехнологий будет способствовать нарушению основ экологического правопорядка.
Следовательно, исходя из международно-правовых рекомендаций и доктринальных основ действующего законодательства, устанавливающих базовые положения в области безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, считаем, что при отсутствии должного и достаточного законодательного регулирования деятельность в области разработки и применения нанотехнологий стоит рассматривать в качестве потенциальных внутренних угроз экологической безопасности Российской Федерации, а ввоз подобных объектов при отсутствии соответствующего экспортного контроля на территорию России - источниками внешних угроз как экологической, так и территориальной безопасности государства.
Поступила в редакцию 16.05.12
E.A. Belokrylova
Some legal problems of environmental safety of nanotechnology and nanomaterials in the Russian Federation
The article covers political and legal issues in the sphere of environmental protection according to the process of developing and applying nanotechnologies in Russian Federation an European Union; lists the main criteria of nanosafety, which have been suggested by international nano-community and reveals legal, socio-economic and organizational problems in the mentioned fields in Russian Federation.
Keywords: regulation of ecological safety and environmental protection in nanotechnology sphere; innovative branches of industry; nanotechnologies; nanomaterials; nanosafety; Rosnanotech.
Белокрылова Екатерина Александровна, кандидат юридических наук, доцент, директор Центра по экологическому праву и политике ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
Belokrylova E.A.,
candidate of law, associate professor Udmurt State University
426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4
