CC BY
69
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 349.6 Е.А. Белокрылова
0 НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ
В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ РАЗРАБОТКЕ И ПРИМЕНЕНИИ НАНОТЕХНОЛОГИЙ
Раскрываются политико-правовые особенности в сфере правового обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий на международном и европейском уровнях; перечисляются основные критерии нанобезопасности, предложенные международным сообществом; выделяются организационные, социально-экономические и правовые проблемы в указанной сфере деятельности; приводится сравнительно-правовой анализ отношений в сфере формирования экологической политики в области обеспечения экологической безопасности нанотехнологий в странах Европейского союза.
Ключевые слова: экологическая безопасность, нанотехнологии, нанориски, Организация по экономическому сотрудничеству и развитию в Европе, Working Party on Manufactured Nanomaterials (WPMN), Development of an OECD Database on Human Health and Environmental Safety Research, Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials, FramingNano.
В настоящее время все возрастающее внимание во всем мире уделяется перспективам развития нанотехнологий, под которыми принято понимать методы направленного получения и использования веществ и материалов в диапазоне размеров до 100 нанометров. Особенности поведения вещества в виде частиц таких размеров открывают широкие перспективы в целенаправленном получении материалов с новыми свойствами, такими как уникальная механическая прочность, особые спектральные, электрические, магнитные, химические, биологические характеристики. Такие материалы могут найти и уже находят применение в микроэлектронике, энергетике, строительстве, химической промышленности, научных исследованиях. Уникальные свойства наноматериалов и их биологическая активность могут быть использованы, в частности, для адресной доставки лекарственных препаратов, для борьбы с онкологическими заболеваниями и инфекциями, для целей генной и молекулярной инженерии, для улучшения качества окружающей среды, в парфюмерно-косметической и пищевой промышленности и многих других областях применения.
Использование нанотехнологий и наноматериалов, бесспорно, выступает одним из самых перспективных направлений науки, технологий и промышленности в индустриально развитых странах, а также является фундаментом научно-технической революции в XXI в.
Нанотехнологии характеризуются высокой степенью инновационной динамики, которая выражается соответствующими прогрессивными темпами роста рынка нанопродуктов. Так, согласно данным исследования Люкса, в 2007 г. продукты нанотехнологий были включены в товары промышленного назначения, представляющие рынок больше чем 50 млрд.долл. Предполагается, что к 2014 г. сегмент нанорынка достигнет 2,6 трлн. долл.1 Ожидается, что к 2020 г. производство примерно 20% товаров во всем мире будет в той или иной степени основано на использовании нанотехнологий2.
Вместе с тем, несмотря на широко заявленные коммерческие преимущества продуктов нанотехнологий, одновременно возникла проблема параллельного изучения негативного воздействия наноматериалов и нановеществ на окружающую среду и здоровье человека. Последние разработки ученых в различных областях показали, что интенсивное внедрение нанотехнологий в разных отраслях хозяйственной деятельности неизбежно ставит проблему экологического воздействия наноматериа-лов3. Важнейшим объектом при оценке риска для здоровья граждан, связанного с наноматериалами,
1 URL: http://www.luxresearchinc.com/blog/2011/01/nanotechnology-courts-profits-by-cutting-energy-costs
2 Bosso J. Christopher. Governing Uncertainty: Environmental Regulation in the Age of Nanotechnology. RFF Press (15 Feb 2010). P. 132.
3 Возможные биологические эффекты поступления наноматериалов в организм через желудочно-кишечный тракт изучены пока недостаточно, однако имеются данные, свидетельствующие о том, что различные вещества и материалы при переводе их в форму наночастиц могут значительно изменять свои физико-химические свойства, что может отразиться на их физиологических эффектах в процессе всасывания в пищеварительном тракте и усвоении в организме // См. подробнее: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2007 г. № 54 «О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы».
является использование нанотехнологий при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых продуктов, парфюмерно-косметической продукции, как при непосредственном их использовании или употреблении, так и при воздействии поступления наночастиц и наноматериалов в окружающую среду в процессе их производства.
Помимо этого, следует отметить существенные пробелы в сфере изучения степени потенциальных экологических рисков при разработке и применении наноматериалов и нановеществ. Тем не менее, в соответствии с Постановлением Г лавного государственного санитарного врача РФ от 31 октября 2007 г. № 79 «Об утверждении Концепции токсикологических исследований, методологии оценки риска, методов идентификации и количественного определения наноматериалов»4 утверждается, что даже имеющиеся в настоящее время в небольшом количестве исследования указывают на то, что наноматериалы могут быть токсичными, тогда как их эквивалент в обычной форме в этой же концентрации безопасен5.
В соответствии с вышесказанным вполне закономерным выступает тот факт, что многие страны мира, вовлеченные в создание продуктов наноиндустрии, начали поступательное формирование основ государственной политики, предполагающее создание необходимого правового регулирования указанных отношений6.
С 2004 г. США, Великобритания, Китай, Корея, страны Европейского союза, Швейцария, Австралия, Канада, а также ряд других стран создали ряд международных консорциумов, на базе которых стали подготавливаться предложения по организации системы управления нанодеятельностью (наноменеджмента), контроля и надзора за нанопродуктами, выпускаемыми в окружающую среду, а также оценке возможной степени риска, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу нанопродуктами и наноматериалами.
Указанные инициативы вполне оправданы, поскольку на современном этапе нанотехнологии представляют собой наиболее приоритетные и, следовательно, затратные направления науки и техники в сфере ресурсо- и энергосбережения, создания экологически адаптированных современных промышленных производств, здравоохранения, производства продуктов питания, качества и уровня жизни населения, поэтому для минимизации риска возможных финансовых потерь при инвестировании в отрасли наноиндустрии необходимо иметь четкое представление о степени возможного негативного ущерба от применения разрабатываемых нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Следует отметить, что вопросы обеспечения безопасности нанопродуктов и наноматериалов уже более семи лет являются предметом широкого обсуждения на международном, европейском и национальных уровнях государств, активно вовлеченных в процесс разработки и применения нанопродуктов в широких отраслях промышленности.
На международном уровне указанные отношения имеют достаточно высокую степень регламентации, где началом организации работ по исследованию вопросов обеспечения нанобезопасности следует считать деятельность Директората по охране окружающей среды ОЭСД (Организация по экономическому сотрудничеству и развитию в Европе), по инициативе которой в июле 2005 г. было организовано совещание Комитета по химическим соединениям (Chemicals Committee) и Рабочей группы по химическим соединениям, пестицидам и биотехнологии (Working Party on Chemicals, Pesticides and Biotechnology), где обсуждались категории и степени потенциальных рисков наноматериалов и их продуктов для окружающей среды и здоровья человека. Были приглашены представители государств-членов ОЭСД, а также наблюдатели и эксперты в области нанобезопасности.
4 Российская газета. 2007. 1 дек.
5 Показано, что даже однократная ингаляция углеродных нанотрубок вызывает у экспериментальных животных воспалительный процесс в легочной ткани с последующим некрозом клеток и развитием фиброза, что, возможно, в дальнейшем способно привести к раку легких. Наноматериалы обладают нейротоксичностью, в том числе за счет прохождения через гематоэнцефалический барьер, вызывая окислительный стресс в клетках мозга; кардиотоксичность и гепатотоксичность наноматериалов также определяется развитием окислительного стресса и воспалительной реакции, что приводит к апоптозу и некрозу клеток; имеются отдельные сведения, что наночастицы могут усиливать ответы на аллергены.
6 См. подробнее: Белокрылова Е. Особенности формирования государственной политики Российской Федерации в сфере правового обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий // Право и политика. 2009. №9.
В свете полного отсутствия специального правового регулирования нанодеятельности на том этапе по результатам проведенной встречи впервые на мировом уровне были официально поставлены вопросы обеспечения экологической безопасности нанодеятельности при помощи правовых механизмов, регламентирующих сферу обращения с токсичными химикатами7.
В рамках заявленных предложений в декабре 2005 г. в Вашингтоне, округ Колумбия была организована рабочая группа по исследованию всех возможных аспектов воздействия наноматериалов и их продуктов на окружающую среду и здоровье человека с учетом ближайших и отдаленных перспек-тив8, в соответствии с заключениями и рекомендациями которой была организована рабочая группа ОЭСД по промышленным материалам (Working Party on Manufactured Nanomaterials (далее - WPMN). На данный орган с 2006 г. было возложено руководство по международному сотрудничеству в сфере нанобезопасности, оценке потенциального риска наноматериалов и веществ, а также по стандартизации деятельности в области нанопродукции.
С 1 апреля 2009 г. при поддержке WPMN был официально начат проект по формированию единой базы данных по экологической безопасности и степени воздействия наноматериалов на окружающую среду и здоровье человека (Development of an OECD Database on Human Health and Environmental Safety Research)9. На сегодняшний день указанная база содержит около тысячи материалов, составленных при помощи государств-членов ОЭСД, предприятий в сфере наноиндустрии, научноисследовательских институтов, а также негосударственных общественных объединений, занимающихся вопросами нанобезопасности.
Кроме того, WPMN провел предварительную оценку базы данных по наноматериалам и нановеществам, которая включала в себя следующие критерии: 1) доступность поиска данных; 2) идентификация пробелов в базе данных (недостающих сведений о нанобезопасности определенных нанотехнологий и наноматериалов); 3) проведение предварительной экспертизы информации в базе данных, которая облегчит анализ глобальных научных исследований по проблемам нанобезопасности.
Именно WPMN в 2009 г. был впервые поставлен вопрос об адекватности применения общих руководящих принципов обеспечения безопасности токсичных материалов и веществ, утвержденных ОЭСД, к сфере нанотехнологий в силу уникальности и крайне малой научной исследовательности по-следних10.
В соответствии с Руководством по проверке промышленных наноматериалов ОЭСД (Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials)11 было доказано, что большинство тестов наноматериалов и их продуктов на токсичность по химическим критериям является подходящим, но в некоторых случаях настоятельно требуется специальное регулирование.
В связи с вышеуказанным по инициативе WPMN было разработано предварительное Руководство по типовой подготовке и дозиметрии промышленных нанопродуктов (Guidance on Sample Preparation and Dosimetry)12, которое в 2012 г. станет доступным для стран-участников.
Полагаем, что данное заявление WPMN имеет весьма революционный характер, влекущий серьезные последствия для развивающейся наноиндустрии, поскольку если на основании нового руководства будет обоснованно доказана несостоятельность принятого и реализуемого в течение более чем пяти лет подхода к определению степени безопасности выпускаемых нанопродуктов в окружающую среду, это может повлечь наложение моратория на часть некоторых научных наноизысканий, и, как следствие, значительный экономический ущерб для инвесторов, вкладывающих финансовые ресурсы в развитие инновационных нанотехнологий по всему миру.
7 Hodge, Graeme, Bowman, Diana and Karinne Ludlow. New global frontiers in regulation: the age of nanotechnology. Edward Elgar Publishing Ltd. 2007. P.320-323.
8 Report on the regulatory uses and applications in OECD member countries of (quantitative) structure-activity relationship [(Q)SAR] models in the assessment of new and existing chemicals (ENV/JM/MONO (2006) 19) URL: http://www.oecd.org/dataoecd/55/22/38131728.pdf
9 URL: http:// www.oecd.org/env/nanosafety
10 Monica C. John. Nanotechnology Law. Thomson West (June 2, 2010). p. 326.
11 См. подробнее: URL: http://www.oecd.org/document/53/0,3746,en_2649_37015404_37760309_1_1_1_1,00.html
12 Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials: OECD’s Sponsorship Programme [ENV/JM/M0N0(2009)20]; and List of Manufactured nanomaterials and List of Endpoints for Phase One of the OECD Testing programme [ENV/JM/MONO(2008)13/REV]. URL: http://www.oecd.org/officialdocuments/ displaydocu-mentpdf/?cote=ENV/JM/MONO(2010)25&doclanguage=en
Ведущая роль и значение деятельности ОЭСД в сфере обеспечения нанобезопасности на международно-правовом уровне также проявляется в том, что она является одним из консолидирующих органов в области международного химического менеджмента (Inter-Organisation Programme for the Sound Management of Chemicals - IOMC)13, к объектам которого до сих пор относятся нанотехнологии и наноматериалы. Данный консорциум объединяет Food and Agriculture Organization (FAO), International Labour organization, united nations environment programme (UNEP), United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), United Nations Institute for Training and Research (UNITAR), а также World Health Organization. Указанные организации и программы, реализуемые под эгидой ООН, также активно вовлекаются в научные исследования, посвященные проблемам нанобезопасности во всем мире.
Результаты международных рекомендаций в области обеспечения нанобезопасности были предложены государствам-участникам для дальнейшей имплементации на национальном уровне.
Изложенные выше положения в полной мере были отражены при формировании политикоправовой основы обеспечения нанобезопасности в Европейском союзе.
Следует отметить, что в настоящее время управленческие, организационные и исполнительнораспорядительные основы подготовки, принятия и реализации решений в области обеспечения безопасности при разработке и применении нанотехнологий, наноматериалов и их продуктов в Европейском союзе имеют достаточно высокую степень правового регулирования.
В соответствии со Стратегическим планом Европейского союза (далее - ЕС) FramingNano14, финансируемым в рамках 7-й Программы ЕС о науке в обществе (The 7 Framework Program, FP7, SiS-2007-1.2.3.2-CT, Project N. 217724), регламентируются основополагающие действия стран ЕС и за его пределами в сфере формирования и реализации государственной политики в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов. Указанная политика является многосторонней и включает в себя множественные аспекты политико-правового, социально-экономического и организационного характера15.
Разработчиками проекта FramingNano выступил консорциум участников, состоящий из представителей ведущих европейских научно-исследовательских институтов, на базе которых более 10 лет ведутся разработки в области нанобезопасности - AIRI/Nanotec IT (Italy)16, The Innovation Society (Switzerland)17, The Institute of Nanotechnology (UK)18, National Institute for Public Health&the Environment
19 20 21
(The Netherlands) , Fondation EurActiv (Belgium) , а также Technology Centre (Czech Republic) .
Разработчиками проекта подчеркивалось, что в современном мире нанотехнологии выступают в качестве ведущих инновационных отраслей экономики, поскольку они имеют масштабный характер и весьма широкую потенциальную область применения, затрагивая большинство отраслей промышленности, а также практически все значимые сферы общественной жизни.
Ожидается, что развивающиеся нанотехнологии призваны стать одними из ведущих показателей научно-технологического прогресса. Действительно, вследствие уникальных свойств материалов и веществ, приближенных к наноразмерам, и их особенностей нанотехнологии имеют способности, ведущие к глубоким преобразованиям как всех наиболее важных промышленных секторов экономики, так и повседневной жизни граждан.
С одной стороны, указанные свойства наноматериалов являются источником огромного диапазона преимуществ, но с другой - ставят проблему всестороннего изучения всех возможных эффектов, включая потенциальные риски для окружающей среды и здоровья человека (далее - нанориски), связанных с их использованием.
13 Сайт проекта: URL: http://www.who.int/iomc/en/
14 Official Portal FramingNano governance platform. URL: http://www.framingnano.eu/
15 Проект FramingNano, представляющий собой официальную государственную платформу развития стратегии нанобезопасности для стран ЕС, был одобрен Европейской Комиссией и официально завершился в 30 марта 2010 г., после чего каждая страна-участник была призвана разработать предложения по реализации указанной платформы на национальном уровне.
16 URL: http://www.nanotec.it
17 URL: http://www.innovationsociety.ch
18 URL: http://www.nano.org.uk
19 URL: http://www.rivm.nl
20 URL: http://www.euractiv.com
21 URL: http://www.tc.cz
С 2004 г. Европейской комиссией осуществлялись последовательные действия по формированию единой государственной политики, посвященной созданию правовых рамок для безопасного увеличения объема наноразработок в ЕС, в которые были вовлечены все заинтересованные субъекты, принимающие участие в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений, связанных с разработкой и применением нанотехнологий и наноматериалов, приоритет
среди которых имели контрольно-надзорные государственные органы ЕС и соответствующие на-
22
учно-исследовательские институты .
До 2010 г. указанные разработки, посвященные политико-правовой организации исследований, посвященных проблеме нанорисков в Европейском союзе, носили разрозненный характер, не связанный с одновременным созданием основ государственной политики в указанной сфере деятельности, следовательно, на тот момент, при отсутствии специальных комплексных исследований, разработка итогового проекта FramingNano являлась глобальной, своевременной и весьма значимой для государства и общества задачей.
FramingNano подчеркивает, что во всем мире как развитые, так и развивающиеся страны выделяют значительное количество ресурсов, стремясь занять ведущую позицию в области наноразработок, но при этом зачастую не принимают во внимание тот факт, что любая передовая технология должна развиваться ответственно, с учетом всех возможных как ближайших, так и отдаленных последствий для окружающей среды и здоровья человека.
В соответствии с международными рекомендациями разработчиками концепции нанобезопасности в Европейском Союзе были предложены два основных критерия оценки нанобезопасности -окружающая среда, здоровье и безопасность государства и общества (Environmental, Health and Safety (далее - EHS) effects) и этические, правовые и социальные особенности деятельности, связанной с разработкой и применением наноматериалов и веществ (Ethical, Legal and Social Issues, далее - ELSI).
Названные критерии EHS и ELSI берут свою основу в ведущих европейских актах, посвященных проблеме нанобезопасности - Плане действий (European Action Plan 2005-2009)23 и Кодексе действий за ответственные исследования в сфере нанотехнологий (Code of Conduct for responsible research in nanosciences and nanotechnologies), принятом в феврале 2008 г.
План действий был утвержден в рамках Европейской нанотехнологической стратегии (European Strategy for Nanotechnology) решением Европейской Комиссии от 12 мая 2004 г., тем самым укрепив позиции ЕС в части формирования основ концепции нанобезопасности и интегрированной ответственности в указанной сфере деятельности. Именно названный документ стал фундаментом европейской политики в научных исследованиях, связанных с нанотехнологиями и наноматериалами, заложив основы экологической безопасности, социальной ответственности и необходимости оценки нанорисков (ближайших и отдаленных последствий воздействия наноматериалов и нановеществ для окружающей среды и здоровья человека).
Основываясь на вышеназванных положениях, в июне 2005 г. План действий начал поступательно реализовываться, подготавливая следующие этапы для непосредственного выполнения безопасной, интегрированной и ответственной стратегии нанобезопасности.
В соответствии с Кодексом действий за ответственные исследования в сфере нанотехнологий (Code of Conduct for responsible research in nanosciences and nanotechnologies)24 утверждены основные принципы деятельности в области разработки и применения нанотехнологий в ЕС, а именно:
- доступность (содержание научных исследований должно быть понятным для широкой общественности);
- устойчивость (получаемые результаты научных исследований должны быть безопасными, этичными и способствовать устойчивому развитию государства и общества);
- предосторожность (проводимые научные исследования должны быть реализованы в соответствии с превентивными способами и средствами защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества человека и гражданина);
22 Приблизительно с конца 2004 г. в ЕС начинают проводиться комплексные всесторонние исследования проблем нанобезопасности, большая часть из которых получила свое завершение в 2010 г.
23 URL: http://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/pdf/nano_action_plan_en.pdf
24 См. подробнее: European Commission. Research&Innovation-Science in society. URL: http://ec.europa.eu/research/ science- society/index.cfm?fuseaction=public.topic&id=1303
- инклюзивность (научные исследованиями должны быть организованы с учетом открытости, прозрачности и уважения ко всем заинтересованным субъектам);
- выбор наилучшей существующей технологии (научные разработки должны соответствовать наилучшим научным стандартам, существующим в соответствующей области исследования);
- инновационность (исследования должны быть основаны на максимальном творческом потенциале и гибкости методов научного познания всех лиц, вовлеченных в научный процесс);
- ответственность (исследователи, а также иные субъекты, вовлеченные в организацию процесса исследования, должны нести юридическую ответственность за возможные отрицательные социально-экологические последствия продуктов деятельности их научных разработок).
Вышеуказанные принципы кодекса имеют общий рамочный характер и закладывают основы обеспечения экологической безопасности и юридической ответственности в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов для стран ЕС.
Названный кодекс представляет гибкий законодательный инструмент высокого уровня, применимый как к существующим, так и планируемым продуктам нанотехнологий, единственным существенным недостатком которого, несмотря на убеждение Европейской Комиссии, адресованное большинству стран ЕС, присоединиться к его исполнению, является его декларативный характер, поскольку конкретный организационно-правовой механизм реализации его положений на сегодняшний день отсутствует25.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что, несмотря на политико-правовые рекомендации международного сообщества, как странами ЕС, так и иными государствами весьма неохотно поддерживаются предложения по формированию на национальном уровне специальной законодательной базы в сфере регулирования отношений, связанных с разработкой и применением нанотехнологий. Думается, с одной стороны, создание внутреннего правового регулирования нанобезопасности воспринимается большинством стран мира как фактор, сдерживающий инновационный процесс наноразработок и, как следствие, препятствующий максимальному извлечению прибыли от реализации нанопродуктов и наноматериалов. С другой стороны, разработка собственного нормативно-правового обеспечения в сфере нанобезопасности представляется государствам весьма энергоёмкой задачей, включающей установление политико-правовых, организационных, исполнительно-распорядительных, контрольнонадзорных и иных основ деятельности в сфере разработки и применения нанотехнологий, поэтому ряд стран заняли «выжидательную» позицию, предоставив такие полномочия межгосударственным органам, чтобы затем присоединиться к уже сформированной правовой концепции.
Поступила в редакцию 30.05.11
E.A. Belokrylova
On some features of international legal issues in the sphere of environmental protection when developing and applying nanotechnologies
The article covers political legal features in the sphere of legal environmental protection when developing and applying nanotechnologies internationally and in Europe; lists main criteria for nanosafety, which have been suggested by the international community, and reveals organizational, socio-ecomic and legal problems in the field; as well as presents comparative legal attutude analysis in the sphere of forming environmental policy in the field of environmental protection for nanotechnologies in the countries of European Community.
Keywords: environmental safety, nanotechnologies, nano-risks, European Economic Cooperation and Development Organization, Working Party on Manufactured Nanomaterials (WPMN); Development of an OECD Database on Human Health and Environmental Safety Research; Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials; FramingNano.
Белокрылова Екатерина Александровна, кандидат юридических наук, доцент Директор Центра по экологическому праву и политике Института права, социального управления и безопасности ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
Belokrylova E.A.,
candidate of law, associate professor Director of The Environmental Law Center and Policy of Institute of Law Udmurt State University
426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4
25 Van Calster G. Regulating Nanotechnology in the European Union // Nanotechnology Law&Business. 2006. №9. P. 361.
