CC BY
101
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
УДК 342.733
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
Дергачев Сергей Валентинович,
кандидат социологических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета,
Заслуженный работник государственной службы Республики Марий Эл, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
В статье рассматривается проблемное поле возникновения и урегулирования конфликта интересов в образовательной организации. На основе проведенного анализа показан усмотрительный (диспозиционный) характер норм, закрепленных в действующем Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», применительно к урегулированию конфликта интересов педагогического работника. Автором предложены некоторые организационно-правовые механизмы предупреждения и урегулирования конфликта интересов непосредственно в образовательной организации.
Ключевые слова: образование, образовательная организация педагогический работник, предупреждение коррупции, конфликт интересов, урегулирование конфликта интересов, организационно-правовые механизмы.
Важное место в работе по противодействию коррупции в различных сферах общественной жизнедеятельности занимают мероприятия по предупреждению коррупционных проявлений, включающие в себя правовые, организационные, экономические, воспитательные и иные механизмы нейтрализации предпосылок и факторов, создающих питательную почву для разного рода должностных злоупотреблений. Актуальность этой работы тем более очевидна, что в России не осталось публичных сфер, которой бы не коснулось это социальное зло. Так, по данным Общественной палаты Российской Федерации; при поступлении в вузы в 2007-2009 годах около 40 % абитуриентов были вовлечены в коррупционные отношения, только в 2012 году 389 граждан России заявили о различных нарушениях в сфере образования, в т. ч. и коррупционных [3]. Как показывает многолетняя практика, каждому такому правонарушению предшествует ситуация, когда личная заинтересованность индивида вступает в противоречие с профессиональным долгом (должностными обязанностями). Данный феномен принято описывать посредством понятия «конфликт интересов». Следует, однако, подчеркнуть, что неправомерно сводить ситуацию разрешения конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции, хотя совершение определенных действий должностными лицами не только приводит к возникновению конфликта интересов, но и может восприниматься окружающими как согласие принять взятку [4].
В настоящее время сформировалось понимание, что конфликт интересов проявляется не только на государственной или муниципальной службе. Однако раскрытие его сущности в различных сферах общественной практики различно и осуществляется с учетом специфики сферы правового регулирования. Например, Большой юридический словарь поясняет, что в гражданском праве Российской Федерации под конфликтом интересов понимается состояние, при котором заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных
действий, в т. ч. в совершении некоммерческих сделок обусловливает несовпадение интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации [7]. Толковый словарь раскрывает сущность конфликта интересов
в бизнес - среде через ситуацию, которая возникает в тех случаях, когда человек или (фирма) действует одновременно в двух или нескольких различных
ипостасях и цели этих действий расходятся между собой [8].
Совсем по другому трактуется конфликт интересов в образовании. Так, статья 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) определяет конфликт интересов педагогического работника как ситуацию, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на над-
116
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Дергачев С. В.
лежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Здесь законодатель под педагогическим работником предлагает понимать физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности [1]. Вместе с тем, нетрудно заметить, что из данной дефиниции «выпали» публичный интерес образования как общественного института, гарантированного Конституцией и государством, а также интересы самого государства.
Излишняя «технологичность» терминологии названного федерального закона, на наш взгляд, приводит к упрощенному подходу в действиях должностных лиц по недопущению и урегулированию конфликта интересов в образовательных организациях. Если под урегулированием конфликта интересов понимать управленческое воздействие, направленное на исключение возникновения ситуации, когда личный интерес индивида начинает противостоять публичному интересу, то у такого воздействия должен быть субъект (субъекты), который должен определить необходимые параметры данного управленческого процесса. Например, перечень ситуаций, которые в образовательных организациях однозначно будут квалифицироваться как конфликтосодержащие и др. В настоящее время, справедливо отмечает С. Е. Чан-нов, ситуация конфликта интересов в педагогической деятельности является слабо формализованной, что на практике постоянно порождает вопросы: является та или иная конкретная ситуация ситуацией конфликта интересов или нет? [5].
В Законе об образовании в части 2 статьи 48 лишь косвенно связывается с конфликтом интересов ситуация, когда педагогический работник оказывает платные услуги лицам, обучающимся в организации, где он работает, например, при репетиторстве. При этом законодатель не уточняет кто, как и по каким критериям определит наличие конфликта интересов в этой распространенной педагогической практике. И хотя исчерпывающего перечня конфликтных ситуаций в сфере образования не существует, это не значит, что его не может быть в принципе. Так, Общественная палата Российской Федерации выделила 18 «узких» мест, каждое из которых можно рассматривать как проблемное поле для урегулирования конфликта интересов
в образовательной сфере. Среди них:
- репетиторство, частные уроки;
- зачисление в вуз по результатам ЕГЭ, на коммерческой основе;
- прием зачетов и экзаменов за деньги;
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
- перевод с курса на курс студентов и аспирантов на основе оплаты обучения, без анализа успехов в обучении;
- подготовка и прием за деньги письменных работ в ходе обучения;
- подготовка за деньги диссертаций;
- подготовка за деньги статей, необходимых аспирантам для защиты диссертаций;
- формирование кадрового корпуса вуза на основе кумовства и родства и др. [3].
Как представляется, при наличии желания и воли у соответствующих субъектов определение конкретных зон конфликта интересов может быть определено в каждой образовательной организации локальными актами на основе имеющейся ведомственной практики.
Другим управленческо-правовым механизмом в этой сфере должно стать нормативное закрепление порядка (алгоритма) действий педагогического работника в ситуации возникновения конфликта интересов. В настоящее время единственным лигитимным инструментом урегулирования конфликта интересов здесь определена комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, которая создается в каждой организации, осуществляющей образовательную деятельность, в интересах защиты прав обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (ст. 45 Закона об образовании). Нетрудно заметить, что комиссия начинает выполнять свои функции по урегулированию уже наступившего конфликта интересов, когда главным основанием для ее работы является соответствующее обращение обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Таким образом, правовой регулятор здесь включается на последних стадиях развития конфликта и никак не влияет на его предупреждение. Кроме того, из управленческих отношений (а значит, из и процесса правовой регуляции) здесь исключен сам педагогический работник как активный (и главный) субъект конфликта интересов. Поэтому применительно к сфере образования скорее следует говорить об устранении последствий конфликта интересов, чем о его урегулировании (предупреждении), как это предусматривается Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2].
Вместе с тем, трудовое законодательство предусматривает серьезные санкции за непринятие работником мер по предотвращению (выделено нами) или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, - расторжение трудового договора по основаниям утраты доверия со стороны работодателя (п. 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации). Таким образом, педагогический работник в условиях правовой неопределенности и неурегулированности в настоящее время находится под «дамокловым мечом» возникновения конфликта
117
Государственное и муниципальное управление
интересов, что, конечно же, не способствует его социальному и морально-психологическому самочувствию.
С учетом изложенного представляется, что в сфере образования вполне может быть использован опыт, накопленный на государственной гражданской службе по предупреждению и урегулированию конфликта интересов [6].
В этих целях в каждой образовательной организации следует разработать и внедрить соответствующие организационные и правовые механизмы урегулирования конфликта интересов педагогического работника. По нашему мнению, такие механизмы формируются на основе локальных актов и могут включать в себя:
- определение на основе имеющейся практики конкретных областей (направлений деятельности), содержащих потенцию конфликта интересов (преподавательская, научная, планово-финансовая, закупки, кадровая и т. п.);
- формализацию источников получения информации о наличии ситуации конфликта интересов;
- формирование специальной комиссии по рассмотрению и урегулированию конфликта интересов педагогического работника организации, в состав которой со статусом независимого эксперта с правом решающего голоса включить (не менее 30 % от общего количества членов) представителей отраслевой профсоюзной организации, органа исполнительной власти, осуществляющего функции регулирования в сфере образования, иных представителей гражданского общества (например, соответствующей ветеранской организации);
- разработку и утверждение Положения об указанной комиссии и порядка ее работы;
- установление алгоритма поведения и действий педагогического работника при возникновении конфликта интересов, включая процедурные вопросы;
- утверждение этического кодекса педагогического работника образовательной организации;
- рекомендации руководству образовательной организации и педагогическим работника по урегулиро-
ванию конфликта интересов в типовых ситуациях, разработанные на основе ведомственного (и отраслевого) анализа и практики.
Негативные, особенно коррупционные, проявления в публичной сфере - опасное социальное явление, затрагивающее основы жизнедеятельности общества, расшатывающее систему государства, многогранная и комплексная проблема. Поэтому и вопросы профилактики здесь безусловно должны носить комплексный характер.
Литература
1. Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон от 29 дек. 2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
2. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3. Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. 126 с.
4. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов
на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования. Письмо Минтруда России от 19 октября 2012 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.rosmintrud.ru/doks/mintrud/ (дата посещения: 13.09.2015).
5. Чаянов С. Е. Конфликт интересов педагога [Электронный ресурс]. Режим доступа: lexandbusiness.ru/view-article.php?id=1603 (дата посещения 03.10.2015).
6. Дергачев С. В. Выявление и первичная диагностика конфликта интересов на государственной гражданской службе: социально-правовой аспект // Марийский юридический вестник. 2015. № 13. С. 17-19.
7. Большой юридический словарь [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://jurisprudence.academic.ru/9127 (дата
посещения: 03.10.2015).
8. Финансы. Толковый словарь. 2-е изд. М: ИНФРА-М; Весь мир; Общая редакция: д. э. н. Осадчая И. М. 2000 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ business/6522 (дата посещения: 03.10.2015).
S. V. Dergachev
on some legal aspects of conflict of interest in education
In the article problem field of the origin and conflict of interest is considered in the educational organization. Based on the analysis dispositive nature of the rules is shown, which is enshrined in the Federal Law «On Education in the Russian Federation» and it is used to resolve the conflict of interest of teaching staff. Some organizational and legal mechanisms of the prevention and resolution conflicts of interest were proposed by the author directly to the educational institution.
Key words: education, educational organization, pedagogical workers, the prevention of corruption, conflict of interest, regulation of the conflict of interest, institutional arrangements.
DERGACHEV Sergey Valentinovich - Candidate of Sociology, Associate Professor, Department of legal support of state and municipal management of the Mari State University, Honored Worker of Civil Service of the Republic of Mari El, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
118
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
