CC BY
287
2'2011
Пробелы в российском законодательстве
1.13. О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Капустин И.В., аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран. Место учебы: Марийский государственный университет.
Аннотация: Статья посвящена аспектам правотворческой деятельности. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 ознаменовало начало нового периода в развитии и организации местного самоуправления как одного из важнейших институтов демократического государства и, соответственно, способствовало формированию системы муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальный правовой акт, муниципальное образование, органы местного самоуправления, правовой аспект, система.
ABOUT THE DIFFERENT ASPECTS OF THE MUNICIPAL LEGAL CERTIFICATE
Kapustin I.V., postgraduate student at public law of Russia and foreign countries chair. Place of study: Mari state university.
Annotation: The article is devoted to aspects law-application activity. Adoption of federal law of 06.10.2003 N 131-FZ "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" marked a beginning of new period in development and organization of local self-government as one of the most important institutes of a democratic state and correspondingly promoted forming system the municipal legal certificate.
Keywords: municipal legal certificate, municipal union, local governments, legal aspects, system.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 года с принятием Конституции РФ, прошла несколько этапов. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. №131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ознаменовало начало нового периода, связанного с формированием системы муниципальных правовых актов.
Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является посвящение целой главы муниципальным правовым актам. В статье 2 названного закона дано определение муниципального правового акта, под которым понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального обра-
1 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003
г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2005 г.) // СЗ РФ.- 2003.-Ы 40.- Ст. 3822.
зования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Из данного определения можно выделить признаки муниципального правового акта.
Во-первых, муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, статьями 14.1, 15.1,16.1 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Решение таких вопросов также требует принятия муниципальных правовых актов.
Во-вторых, существует два основных способа принятия муниципального правового акта: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе; органом или должностным лицом местного самоуправления.
В-третьих, муниципальный правовой акт должен быть документально оформлен, то есть быть принят в письменном виде с необходимыми реквизитами.
В-четвертых, муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования.
В-пятых, муниципальный правовой акт устанавливает, либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.
Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Этим обеспечивается согласованность, органическая связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Муниципальные правовые акты занимают особое место в системе подзаконных правовых актов Российской Федерации. Их ценность состоит в том, что они представляют собой убедительное воплощение народовластия. В силу особой приближенности указанных актов к населению, их реализация также происходит с активным участием граждан, проживающих на территории того или иного муниципального образования.
В соответствии со статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Капустин И.В.
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений местного референдума.
Большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. В.И.Васильев, например, считает, что устав муниципального образования является актом более высокой юридической силы2. Его мнение заслуживает внимания, так как уставы муниципальных образований могут закреплять нормы организации и проведения местного референдума. Кроме того, в настоящее время из федерального законодательства исключена возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме, что следует учитывать при определении его юридической силы. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы3.
По нашему мнению, решения, принятые на местном референдуме, не должны противоречить действующему законодательству, нормативным актам, в том числе, уставу муниципального образования. Кроме того, законодатель, определив устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), как акты высшей юридической силы, на первое место в федеральном законе поставил именно устав муниципального образования.
Поэтому, не умаляя высшую юридическую силу правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), позволю себе сделать вывод о том, что именно устав муниципального образования возглавляет структуру муниципальных правовых актов.
По видам, в зависимости от субъекта принимающего муниципальный правовой акт, они подразделяются на решения представительного органа муниципального образования; постановления и распоряжения местной администрации; распоряжения и приказы иных должностных лиц и т.д.
Понятие «решение» в Русском толковом словаре трактуется как «коллективно выработанное и сформу-
2 Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права.- 1999.- №2.-С.21.
3 Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж. -1999. -С.102-103.
лированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий»4.
На наш взгляд, в последнее время расширяется перечень вопросов местного самоуправления, которые решаются коллегиально. Так, Федеральный закон от 7 мая 2009г. №90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"5 расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительных органов. К решениям, принимаемым представительным органом, добавилось решение об удалении главы муниципального образования в отставку (ч.10 ст. 35 пункт 10 и ч.3 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Следует отметить, что указанным законом изменено название актов главы местной администрации. Теперь глава местной администрации принимает постановления и распоряжения администрации, а не постановления и распоряжения главы местной администрации. Этим законодатель подтвердил, что названные акты рассматриваются не одним должностным лицом местной администрации.
Многочисленные изменения действующего законодательства по вопросам местного самоуправления, по нашему мнению, усложняют установление полноценных связей правовых актов всех уровней. Только в Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 47 федеральных законов внесли изменения. И как следствие, в муниципальном образовании «Город Йошкар-Ола», например, в настоящее время разработана для принятия уже третья редакция устава муниципального образования «Город Йошкар-Ола»6.
4 Лопатин В.В., Лопатина Л.Е.Русский толковый словарь. М.-1994.- С.594.
5 Федеральный закон от 7 мая 2009г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ.-2009.-№19.-Ст.2280.
6 Газета «Йошкар-Ола».-04.05.2010г.-№18 (1017).
