CC BY
15
М.В. Карпычев А.М. Хужин
Карпычев Михаил Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданского права и процесса Нижегородская академия МВД России
Хужин Альфир Мисхатович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса Нижегородская академия МВД России
О некоторых ограничениях имущественных прав при прохождении службы в органах внутренних дел
Известно, что при прохождении службы в органах внутренних дел сотрудник имеет определенные ограничения имущественного характера, установленные действующим законодательством. Обладание специальным статусом, реализуемым в процессе своей профессиональной деятельности, по справедливому замечанию А.А. Чеснокова, «позволяет применять к сотрудникам экономические ограничения»1. Ряд таких экономических ограничений обусловлен реализацией имущественных прав в определенных сферах отношений с целью недопущения злоупотреблений и конфликтов интересов в процессе службы в органах внутренних дел. Рассмотрим их подробнее.
Имущественные ограничения, налагаемые на гражданина, находящегося на государственной (муниципальной) службе, установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции»2. В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 года (ред. от 03.04.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» эти ограничения распространяются и на лиц, проходящих службу в органах внутренних дел.
Согласно смыслу статьи 12.3 данного нормативного акта в случае, когда государственный (муниципальный) служащий, а стало быть, и сотрудник ОВД, владеет ценными бумагами и иными имущественными долями, он в целях предотвращения конфликта интересов должен передать вышеуказанные имущественные права в доверительное управление.
Данная обязанность не является новеллой для правоприменительной практики и имелась в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом Межпарламентской ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств постановлением № 11-5 от 15 июня 1998 года3. В соответствии с этим нормативным правовым актом служащий государственных или муниципальных органов обязан передавать в доверительное управление все ценные бумаги под гарантию государства.
В связи с данными предписаниями возникает логический вопрос о том, какова процедура таких действий и чем она регламентирована? Более того, о каких государственных гарантиях идет речь? К сожалению, ответа на поставленные вопросы мы в действующем законодательстве не находим. Организация, которой бы могли передаваться права по управлению ценными бумагами и иными «ограниченными» имущественными правами, до настоящего времени не определена.
Попробуем разобраться, в какой плоскости гражданско-правовых институтов и механизмов могла бы быть реализована данная процедура.
Само доверительное управление имуществом регламентируется главой 53 ГК РФ. Статья 1012 ГК РФ указывает, что учредитель управления передает доверительному управляющему имущество на определенный срок в доверительное управление в интересах учредителя управления или указанного третьего лица. Особенности же доверительного управления ценными бумагами определяются специальными законами4.
Закон о рынке ценных бумаг, регулируя непосредственно оборот ценных бумаг, переданных в доверительное управление, не устанавливает процедуру передачи ценных бумаг от государственного (муниципального) служащего доверительному управляющему. Сам статус доверительного управляющего (коммерческая организация), характер его действия (в своих интересах и от собственного имени)
1 См.: Чесноков А.А. Экономические права граждан в Российской Федерации: учебное пособие. Барнаул, 2012. С. 33.
2 См.: О противодействии коррупции: федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 03.04.2017) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
3 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103—128.
4 См., например: О рынке ценных бумаг: федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 17, ст. 1918.
уже свидетельствует о несогласованности бланкетных норм законодательства о противодействии коррупции специальным нормам, предусматривающим особенности доверительного управления ценными бумагами.
В отношении доверительного управления иными имущественными правами, в том числе долями в уставном (складочном, паевом) капитале, также следует констатировать факт отсутствия законодательного регулирования.
На наш взгляд, современный институт доверительного управления имуществом, закрепленный в главе 53 ГК РФ, не решает проблему передачи государственными (муниципальными) служащими ценных бумаг и долей участия по следующим обстоятельствам.
Во-первых, большая часть государственных (муниципальных) служащих, при условии обладания ценными бумагами, не ориентирована на участие в размещении их на фондовом рынке, что обусловливает ограничение полномочий доверительного управляющего. Сама цель передачи ценных бумаг и имущественных долей участия ориентирована на избежание конфликта интересов путем делегирования прав на корпоративное управление посредством ограничения госслужащих в коммерческой деятельности.
Во-вторых, неоднозначна формулировка, связанная со статусом доверительного управляющего. Согласно пункту 1 статьи 1015 ГК РФ им может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, а физическое лицо — только в случаях, предусмотренных законом. Относится ли указанная ситуация к данному исключению — остается не разрешенным.
В-третьих, сам характер деятельности доверительного управляющего носит возмездный характер, а стало быть, предусматривает выплату вознаграждения и возмещения необходимых расходов. За чей счет должна оплачиваться данная услуга? Государственного (муниципального) служащего, на которого возложены данные ограничения в силу закона, либо иных источников финансирования?
В-четвертых, возникает главная проблема: в чьем интересе должен действовать доверительный управляющий? Согласно правилам ГК РФ он действует в интересах учредителя управления или выгодоприобретателя. Само законодательное ограничение направлено на защиту общественных интересов и устранение конфликта интересов. Частный интерес учредителя управления вообще не должен проявляться. Доверительный управляющий в своих интересах действовать не может в силу конструкции договора. Вопрос остается открытым.
Считаем, что в сложившейся ситуации необходимо четкое определение следующих условий:
1. Какое имущество и имущественные права должны быть ограничены в связи с государственной службой? Ведь формально юридически даже сберегательный сертификат является ценной бумагой, и значит, размещение депозита государственного (муниципального) служащего уже предусматривает необходимость передачи прав в доверительное управление.
2. Необходимо конкретное определение государственных (муниципальных) служащих, чья деятельность требует введения данной процедуры ограничения. Полагаем, что аналогией в этом вопросе может выступать перечень лиц, подлежащих декларированию своего имущества и имущественных прав.
3. Требуется установить порядок и условия заключения, изменения и расторжения договора доверительного управления ценными бумагами и иными имущественными правами, подлежащими ограничению.
Еще одним ограничением имущественного характера при прохождении службы в органах внутренних дел является получение подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением служебных (должностных) обязанностей.
Данное ограничение обусловлено характером деятельности в органах внутренних дел, определяющим особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности при прохождении службы.
Нормативной основой такого ограничения выступает постановление Правительства РФ от 9 января 2014 года № 101. В органах внутренних дел во исполнение вышеуказанного акта был издан приказ МВД России от 1 июня 2017 года № 3342. Данный приказ регламентирует процедуру действий сотрудника органов внутренних дел при получении подарков в связи с исполнением служебных обязанностей.
Формулируется главное правило об ограничении имущественных прав при безвозмездном получении выгоды. Это положение полностью соответствует статье 575 ГК РФ, в которой устанавливается запрет на дарение лицам, замещающим государственные и муниципальные должности. «Однако запрет на дарение указанным лицам не распространяется на случаи дарения в связи с официальными мероприятиями (протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими). Если стоимость подарков превышает 3 тыс. рублей, они признаются соответственно федеральной собственностью,
1 Собрание законодательства РФ. 2014, № 3, ст. 279.
2 Об утверждении Порядка сообщения в системе МВД России о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации (выкупа): приказ МВД России от 1 июня 2017 г. № 334 // СПС «КосультантПлюс».
Карпычев М.В., Хужин А.М. О некоторых ограничениях имущественных прав при прохождении...
собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность»1.
В отношении подарков сотрудникам органов внутренних дел также действует стоимостный критерий в 3 тыс. рублей, однако сама процедура уведомления и передачи усложнена следующими особенностями:
1) сотрудники должны производить уведомление при получении подарка при исполнении ими служебных обязанностей в уполномоченный орган. Этим органом является: для центрально аппарата МВД России — ФКУ «Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения МВД России», а в территориальных органах — соответствующие ФКУ хозяйственного и сервисного обеспечения территориальных органов МВД России на региональном уровне;
2) подарок, стоимость которого превышает 3 тыс. рублей (либо она неизвестна), передается специальному лицу уполномоченной организации, которое принимает подарок на хранение по акту приема-передачи подарка;
3) уполномоченная организация включает в реестр федерального имущества подарок, превышающий стоимость 3 тыс. рублей;
4) сотрудник может выкупить сданный подарок путем подачи рапорта (заявления) не позднее двух месяцев со дня передачи подарка.
Вышеуказанные ограничения имущественного характера в отношении сотрудников органов внутренних дел, безусловно, не исчерпаны. Речь идет об ограничениях (запретах) заниматься предпринимательской деятельностью, иметь счета и хранить наличные денежные средства в иностранных банках, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами2. В любом случае такие ограничения имущественных прав при прохождении службы в органах внутренних дел должны быть детализированы и иметь четкий механизм реализации.
1 См.: Гражданское право: учебник: в 2 т. / под общ. ред. М.В. Карпычева, А.М. Хужина. М., 2016. Т. 2. С.58—59.
2 См. подробнее: О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19, ст. 2306.
