CC BY
40
ПРАВО
О НЕКОТОРЫХ КОРРУПЦИОННЫХ МОМЕНТАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОТНОШЕНИИ ОБОРОТА КРУГЛОГО ЛЕСА
Н.Г. КАРПИНА, юрист Центра общественных процедур «Бизнес против коррупции общероссийской общественной организации «Деловая Россия», независимый эксперт по антикоррупционной экспертизе, асп. каф. права МГУЛ
Наличие многочисленных юридических коллизий и дефектов в лесном законодательстве объясняется поспешностью принятия Лесного кодекса РФ (далее - ЛК) в 2006 г. Размытые формулировки, бланкетность норм, отсутствие базовых дефиниций («лес», «лесные отношения», «незаконные рубки») в правоприменении приводят к широте дискреционных полномочий государственных и местных органов и ущемляют права лесопользователей. Коррупциогенность ряда норм ЛК и принятие в его продолжение и развитие нормативных правовых актов актуализирует проблему совершенствования лесного законодательства в целом.
Устранению коррупциогенных факторов способствует проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов « № 172-ФЗ от 17.07.2009г. коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Коррупциогенными также считаются положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Рассмотрим последние предлагаемые изменения лесного законодательства на примере регулирования оборота круглого леса.
В докладе по итогам работы лесного сектора в 2011 г. «Основные направления лесной политики России (http://www. rosleshoz.gov.ru/media/appearance/68/1.
karpina_bel@rambler. ru
pdf) руководитель Федерального агентства лесного хозяйства В.Н. Масляков одним из ключевых достижений назвал усовершенствование лесного законодательства в области охраны лесов от пожаров, лесоустройства и государственного контроля. Была отмечена положительная динамика использования лесов, выраженная в росте производства лесопродукции и реализации приоритетных инвестпроектов. Сегодня к основным направлениям лесной политики в России относятся: сохранение и приумножение лесов, развитие системы управления лесами, формирование эффективной лесной экономики, а также создание благоприятной среды для жизни людей и обеспечение лидерства России в мировой лесной политике. Через какой же механизм происходит создание «эффективной системы управления лесами на уровне лучших мировых стандартов для сохранения российских лесов как стратегического возобновляемого природного ресурса, гарантированного обеспечения экологической и экономической безопасности России»? (http://www.rosleshoz.gov.ru/media/ appearance/68/1.pdf). Оказывается - через «выстраивание вертикали государственного лесного контроля и надзора, а также через осуществление охраны, защиты и воспроизводства лесов специализированными организациями, укомплектованными профессиональными кадрами». Доклад выглядит очень праздничным. А что же на практике?
Практика свидетельствует, что объемы незаконной вырубки леса в стране чрезвычайно велики. Ее оценки разнятся в десятки раз: от 1,3 млн (согласно докладу Зубкова В. А., февраль 2012 г.) до 40-50 млн м3 в год (по оценке Гринпис) [5]. По данным начальника управления лесопользования и воспроизводс-
104
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
ПРАВО
тва лесов Рослесхоза А.Мариева на незаконные рубки лесных насаждений приходится от 10 до 35 процентов всей лесозаготовки в стране (http://www.wood.ru/ru/lonewsid-41076. html).
Разница в оценках связана с правовой неопределенностью понятия «незаконная рубка», а также с отсутствием эффективной системы контроля за лесопользованием на большей части территории страны. Например, несмотря на масштабы правонарушений в сфере лесозаготовок, происхождение круглых лесоматериалов сегодня не подлежит документальному подтверждению (http://www.wood.ru/ru/lonewsid-41076. html). Это создает благоприятные условия для незаконной деятельности и приводит к тому, что незаконные рубки являются одной из острых проблем российского лесного сектора.
В ситуации, когда недостатки федерального законодательства (в данном случае - ЛК), коррупциогенность его статей очевидна, Рослесхоз в конце 2011 г. разработал и разместил на своем официальном сайте проекты федеральных законов «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов» и «О введении в действие федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов». Данные законы призваны переломить ситуацию с оборотом лесоматериалов криминального и сомнительного происхождения. Поручение упорядочить продажу «кругляка» и поставить заслон на пути нелегальной древесины дал лично В.В.Путин (на тот момент - Председатель Правительства РФ).
Существенную роль в предлагаемом реформировании федерального законодательства сыграло и то, что в Евросоюзе с марта 2013 г. вступает в силу Регламент, согласно которому без документов, подтверждающих законность заготовки и переработки древесины, на европейском рынке продать ее будет невозможно. «Мы будем настаивать, чтобы та отчетность, которую будут вести участники рынка в рамках разрабатываемого законопроекта, была признана Евросоюзом
как документ о законности происхождения лесоматериалов» - заверил Александр Ма-риев (http://www.wood.ru/ru/lonewsid-41076. html).
Независимые эксперты указали на позитивные новеллы законопроекта:
- создание единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) оборота круглых лесоматериалов, порядок функционирования которой должен быть установлен Правительством Российской Федерации, будет залогом эффективной реализации нового закона;
- обязательное декларирование оборота круглых лесоматериалов до их обработки;
- ответственность за нарушение законодательства об обороте круглых лесоматериалов и возможность изъятия древесины в случае такого нарушения;
- обязательная маркировка сортиментов ценных пород древесины;
- специальный сопроводительный документ на перевозку круглых лесоматериалов;
- запрет на продажу (передачу) гражданами круглых лесоматериалов, заготовленных для собственных нужд.
По мнению В. Липаткина (МГУЛ), таможенные барьеры и уголовно-процессуальные механизмы не срабатывают, а введение данного закона приблизит неотвратимость наказания за незаконные рубки [7].
Несмотря на ужесточение мер контроля, предлагаемое Рослесхозом, федеральное законодательство РФ остается крайне либеральным. Оборот круглых лесоматериалов за рубежом контролируется гораздо жестче. Согласно Закону Лейси (США), покупателю незаконной древесины грозит уголовное преследование, если он заведомо знал о криминальном происхождении древесины. В законопроекте Рослесхоза столь жесткие нормы отсутствуют. Перед законом административную ответственность несет исключительно продавец.
Можно прогнозировать также, что воплощение норм и реализация соответствующих мероприятий, предлагаемых Рос-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
105
ПРАВО
лесхозом, натолкнется в реальности на труднопреодолимые барьеры. Действующий ЛК способствовал разрушению существовавшей ранее системы государственного управления лесами, в том числе государственной лесной охраны. Количество людей, занятых в лесном хозяйстве, за время действия нового ЛК сократилось примерно в 4 раза, количество лиц, чьи должностные обязанности были так или иначе связаны с охраной лесов - примерно в 6 раз [5].
В результате основная часть лесов страны превратилась в беспризорную и неохраняемую территорию, а система контроля законности оборота круглых лесоматериалов, возложенная на уполномоченные органы государственной власти РФ, даже в условиях принятия законопроекта, предложенного Рослесхозом, будет работать, как и сейчас, на уровне выборочных проверок на основных автомагистралях.
Система государственного контроля над оборотом круглых лесоматериалов может быть эффективной только в виде комплексных мер, и, в первую очередь, необходимы четкие правовые определения понятий, особенно - понятия «незаконная рубка».
Создание государственной лесной охраны также представляется мероприятием более широким, чем простое возложение новых функций и полномочий на людей, уже занятых иными работами. Требуется создание специализированной структуры, материально и финансово обеспеченной и обладающей достаточной штатной численностью. Существуют коррупционные пути получения первичных разрешительных документов на заготовку древесины. Без контроля, осуществляемого непосредственно в лесу, борьба с ними практически невозможна. Следует отметить, что реализация предлагаемого Рослесхозом проекта потребует ежегодного заполнения, сбора, обработки и хранения не менее двадцати миллионов документов строгой отчетности (деклараций об обороте круглых лесоматериалов), а также многочисленных дополнительных измерений объемов партий древесины на различных этапах ее движения от леса до перерабатывающих
предприятий [5]. Это означает, что значительные силы и ресурсы органов государственной власти, уполномоченных в сфере лесных отношений, будут тратиться на поддержание дополнительного документооборота, и будут, таким образом, отвлечены от работ, связанных с осуществлением надзора и контроля в лесах.
Кроме того, необходимо восстановить правовые возможности существования лесхозов, обеспечивающих ведение лесного хозяйства и охрану лесов, не переданных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, имеющих право и возможность зарабатывать средства приносящей доход лесохозяйственной деятельностью и направлять эти средства на охрану, защиту и воспроизводство лесов.
Независимые эксперты, осуществившие оценку законопроекта Рослесхоза (в т.ч. автор), отмечают, что в нем остается много открытых вопросов: нужно ли считать перевозкой и, соответственно, декларировать перемещение древесины между собственными производственными складами? Какие древесные породы будут отнесены к ценным? Как обеспечить сохранность маркировки кругляка? Каковы требования по указанию места заготовки древесины с точностью до конкретной лесосеки? (Российские лесные вести № 10 (60), 16.03.2012).
Во многих регионах страны давно ведут борьбу с нелегальным оборотом древесины. В условиях отсутствия внятного, очищенного от коррупциогенных норм федерального законодательства российские регионы осуществляют опережающую законотворческую и нормотворческую деятельность на своем уровне.
Так, в Архангельской области в течение двух лет действует областной закон «О регулировании отдельных отношений в сфере оборота древесины на территории Архангельской области». В нем регламентированы требования к организации пунктов отгрузки, к перевозке древесины, всем необходимым документам. На региональном уровне закон на практике доказал свою эффективность: количество случаев незаконной руб-
106
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
ПРАВО
ки древесины снизилось вдвое (по оценке В.Шабанова, заместителя генерального директора по управлению лесозаготовительными предприятиями ООО «УК «Солом-балалес») (Российские лесные вести № 10 (60), 16.03.2012).
В Красноярском крае, наряду с активизацией совместных действий Агентства лесной отрасли с правоохранительными органами в борьбе с лесонарушениями, с октября 2011г. в регионе действует краевой закон «Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории края», который призван поставить барьер на пути незаконной заготовки древесины в регионе. По новому закону пункты приема и отгрузки древесины (тупики) подлежат обязательной постановке на учет органом исполнительной власти Красноярского края. По словам М.Малькевича, руководителя Агентства лесной отрасли Красноярского края, предусмотрена процедура выдачи специального свидетельства. Одновременно в краевой закон об административных правонарушениях внесены новые статьи, устанавливающие штрафные санкции за нарушение закона «Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Красноярского края» (http://www.wood.ru/ru/lonewsid-41076.html).
В Башкортостане действует региональный реестр лесопользователей, где производится регистрация договоров купли-продажи, аренды лесных участков по реквизитам. В случае незаконной продажи древесины налоговые органы могут оперативно ознакомиться с ее правообладателем, а сотрудники ГИБДД при досмотре документов лесовозов уже обладают оперативной информацией о происхождении и легальности заготовленной древесины (http://www.wood.ru/ru/lonewsid-41076.html).
Вместе с тем представители регионов признают, что принятие федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов» установит единство положений в части регулирования оборота и учета круглых лесоматериалов на территории
всей страны. Создание ЕГАИС позволит осуществлять контроль за движением лесоматериалов не только в конкретном регионе, но и далеко за его пределами, что, несомненно, на порядок повысит уровень учета лесоматериалов.
Сталкиваясь на практике с порождающими коррупцию пробелами в правовых нормах, регионы разрабатывают собственные механизмы защиты и контроля. Поэтому опережающая работа субъектов РФ должна быть востребована при принятии федеральных нормативно-правовых актов в области лесных отношений.
Таким образом, введение закона позволит обеспечить прозрачность, учет и контроль за оборотом древесины, навести порядок в стратегической отрасли российской экономики. Но только учитывая региональный опыт, в условиях политики экологической ответственности и сертификации этот закон, предложенный Рослесхозом, позволит улучшить лесообеспечение.
Библиографический список
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (действующая редакция).
2. Проект Федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов», разработанный федеральным агентством лесного хозяйства РФ.
3. Проект федерального закона «О введении в действие федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов».
4. Доклад по итогам работы лесного сектора в 2011 г. «Основные направления лесной политики России» руководителя Федерального агентства лесного хозяйства В.Н. Маслякова.
5. Тезисы к выступлению Руководителя лесного отдела Гринпис России Ярошенко А.Ю. на круглом столе, организованном Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии 19 марта 2012 г. на тему «Совершенствование правового обеспечения противодействия незаконным рубкам лесных насаждений».
6. Российские лесные вести № 10 (60) 16.03.2012г.
7. Первый лесопромышленный портал http://www. wood.ru/ru/lonewsid-41076.html
8. http://www.resursles.ru/
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
107
