CC BY
167
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
УДК 342.55
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Михеева Татьяна Николаевна,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, декан юридического факультета Марийского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Йошкар-Ола.
E-mail: TNMiheeva@marsu.ru
Статья посвящена анализу норм недавно принятого Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Хотя он содержит некоторые противоречия и правовые пробелы, однако в целом является основой для реализации нового общественного института контроля за органами государственной и муниципальной власти.
Ключевые слова: общественный контроль, граждане, государственная власть, местное самоуправление, объекты контроля, субъекты контроля.
Одной из важных задач Российского государства, способствующей его поступательному развитию, продолжает оставаться укрепление доверия граждан, общества к власти. Причем это касается в равной степени как властных институтов на федеральном, региональном уровне, так и в муниципальных образованиях.
Пожалуй что, для местной власти названная проблема является даже более острой, чем для верхних уровней государственной власти, поскольку именно в поселениях, городских округах и муниципальных районах решаются насущные проблемы жизнеобеспечения граждан.
Хотя совместное решение вопросов местного значения предполагает более тесные отношения местной власти и населения, однако в реальной жизни наблюдается слабая связь между органами местного самоуправления с жителями муниципальных образований. Подобное является причиной недоверия, формирования у жителей представлений о неэффективности, безответственности и коррупционности местной власти, о ее оторванности от местного сообщества. Вместе с тем, по справедливому замечанию Д. С. Михеева, органы местного самоуправления являются всего лишь инструментом самого населения в решении им повседневных проблем [1, с. 19].
Президент России В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию подчеркнул, что местная власть, будучи самой близкой властью к людям, должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. Главой государства было высказано мнение о необходимости скорейшего принятия закона «Об общественном контроле», с которым он связывает не только возможность общества контролировать власть, но и в целом
развития гражданской активности, в том числе на местах, в муниципалитетах [2].
После многочисленных дискуссий 21 июля 2014 года наконец-то был принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [3], который следует признать заметным шагом в правовом регулировании развития активности общественных структур в контроле за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Организация общественного контроля в части последних вызывает наибольший интерес, поскольку именно на местах граждане могут наиболее успешно реализовать предусмотренные законом контрольные функции.
Несмотря на появившееся в последнее время значительное число работ по проблеме контроля за деятельностью органов местного самоуправления, вопросы общественного контроля остаются недостаточно изученными, поэтому становится очевидной актуальность и востребованность научных исследований в данной сфере. Представляется, что названный законодательный акт также нуждается в осмыслении с позиций его практического применения, анализа достаточности правовых гарантий и механизмов участия граждан и гражданских институтов в общественном контроле.
Бесспорно, что принятие закона это лишь первый, самый трудный шаг в направлении развития такого общественного явления, как контроль со стороны общества за государственными, муниципальными органами власти [4, с. 19]. Однако нетрудно заметить в нем и отдельные правовые упущения, недостатки, которые создадут сложности в правоприменении.
Не вызывает однозначного восприятия определение понятия общественного контроля, содержащееся
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
145
Обсуждаем проблему. Общественный контроль
в статье 4 закона. Под ним понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Не самый простой для понимания выбран вариант. Будучи участником неоднократных публичных обсуждений нескольких редакций проекта данного закона на протяжении предыдущих трех лет, могу отметить, что среди них были более лаконичные, юридически однозначные, точные. Закон рассчитан, как отмечалось выше, на вовлечение граждан, общественности в процесс контроля, однако подобное определение вряд ли понятно простому гражданину. Да и у правоведов оно вызывает больше вопросов, чем ответов на вопрос: а что такое «общественный контроль»?
Приведем несколько дефиниций общественного контроля, встречающихся в научной литературе. Так, известный муниципалист Е. С. Шугрина определяет общественный контроль как вид контроля, осуществляемый гражданским обществом и направленный на оценку деятельности органов публичной власти всех уровней [5, с. 46]. А. В. Колесников понимает под ним самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов власти [6, с. 103]. О. В. Шиняева считает, что общественный контроль - один из видов социального контроля, который осуществляется объединениями граждан и самими гражданами и является важной формой реализации демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и государством [7, с. 78].
Возвращаясь к статье 4 анализируемого закона, следует отметить, что ее громоздкая, трудно воспринимаемая конструкция стала следствием отсутствия в правовом акте терминологического инструментария. Как правило, многие законы снабжены специальными статьями, содержащими трактовку основных терминов и понятий, что позволяет ориентироваться в них и лицам без юридических познаний. Тем более, подобные нормы необходимы для данного закона, который по замыслу законодателя адресован широкому кругу граждан, представителей общественных структур, которые будучи некомпетентны в юриспруденции, могли бы понять и уяснить свои права, обязанности, круг проверяемых объектов и иные аспекты общественного контроля.
В этом плане приведем наиболее удачное понятие, на наш взгляд, данное в одном из ранее обсуждавшихся законопроектов, которое определяло общественный контроль как деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке
146
соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля. Далее в нескольких нормах раскрывались такие понятия, как «общественные интересы», «субъекты общественного контроля», «объекты общественного контроля». Кстати, субъектам общественного контроля в Федеральном законе посвящена целая глава, на этом мы остановимся ниже. Между тем, специальной нормы, касающейся объектов общественного контроля, в нем не предусмотрено, что является ощутимым минусом. Перечисленным в статье 4 Федерального закона кругом объектов никак нельзя удовлетвориться, поскольку он содержит среди прочих некое малопонятное выражение - «иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». Попробуй разберись, присутствуют ли в деятельности органа публичные полномочия, подлежит ли эта деятельность общественной проверке, а принятое им решение - общественной оценке?
В связи с этим становится очевидной необходимость доработки Федерального закона в будущем. Представляется, что в нем должно найти адекватную трактовку понятие общественного контроля. В этом смысле можно было бы вернуться и к некоторым, наиболее удачным юридическим конструкциям, содержащимся в предыдущих законопроектах. В частности, было бы целесообразным отразить в нем перечень объектов общественного контроля - органы государственной власти и органы местного самоуправления, иные государственные органы, государственные и муниципальные организации и учреждения, общественные объединения и иные некоммерческие организации, а также коммерческие организации, деятельность которых затрагивает общественные интересы.
Одновременно потребуется раскрыть и понятие «общественные интересы», которое можно было бы сформулировать следующим образом:
«общественные интересы - это законные интересы неопределенного круга лиц, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституций Российской Федерации и нормами международного права;
к общественным интересам относятся интересы, которые связаны с формированием и укреплением гражданского общества, демократического правового государства и общественной безопасности;
к общественным интересам, прежде всего, относятся правоотношения в области защиты окружающей среды, социального обеспечения, труда, образования, здравоохранения, культуры, науки, санитарно-
эпидемиологического благополучия, контроля за расходованием бюджетных средств, правоохранительной деятельности, обороны, а также в иных сферах, рассматриваемых гражданским обществом непосредст-
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Михеева Т. Н.
венно или через его представителей в качестве общественно значимых».
Другой статьей, оставляющей чувство недосказанности, стала статья 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Она определяет перечень субъектов общественного контроля, которыми являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.
В очередной раз возникает вопрос, теперь о составе субъектов общественного контроля. Почему в их числе не названы граждане? Перечень является достаточно закрытым, не предполагает даже намека на гражданина как самостоятельного субъекта контрольных функций. Последний субъект - «иные организационные структуры общественного контроля» - не подразумевает, что это может быть гражданин. Однако, говоря об институтах гражданского общества, которые сегодня государство поддерживает и создает условия для их развития, мы в их числе видим и гражданина в качестве самостоятельного субъекта.
Нельзя в этой связи умолчать о статье 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», регламентирующей право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, которая устанавливает:
«Граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля;
граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».
Приведенные нормы статей 3 и 9 не находятся во взаимосвязи, а существуют каждая сама по себе. Про-
возглашенное право гражданина на участие в осуществлении общественного контроля, в том числе лично, далее не находит развития. Статья о субъектах общественного контроля не упоминает гражданина в их числе, следовательно, названное право не подкреплено последующими законодательными положениями. Более того, статья 21, которая устанавливает возможность привлечения гражданина в качестве общественного инспектора, имеет существенный минус. Любое привлечение гражданина связано с желанием организатора мероприятии. Это значит, что самостоятельное, по собственному гражданскому позыву волеизъявление гражданина участвовать в общественном контроле закон не регламентируется. Такое же парадоксальное состояние выясняется и после прочтения статьи 22 анализируемого Федерального закона. Она оставляет на усмотрение организаторов общественной экспертизы возможности привлечения на общественных началах специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта). Нигде далее не регламентируется право гражданина, имеющего соответствующие познания, самостоятельно инициировать и провести общественную экспертизу (анализ, оценку актов, решений, проектов решений, документов, материалов, действий или бездействий органов государственной власти и местного самоуправления).
Отметим, что многими международными документами подчеркивается необходимость надлежащего правового закрепления непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Например, свидетельством тому является указание Комитета по правам человека ООН о том, что «процесс наделения полномочиями и средствами, при помощи которых отдельные граждане осуществляют свое право принимать участие в ведении государственных дел, закрепленное в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, должен быть регламентирован конституцией и другими законами» [8, с. 125].
Полагаем необходимым при ближайшей доработке Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» дополнить часть 2 статьи 9, предусмотрев, что для осуществления общественного контроля могут создаваться не только общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, но также могут участвовать граждане в качестве общественных экспертов, общественных инспекторов. При этом данное право гражданина не должно ставиться в зависимость от организаторов общественной проверки, а может быть реализовано по собственному волеизъявлению.
Возвращаясь к теме, обозначенной в названии статьи, т. е. к особенностям общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, следует отметить, что его организация на муниципальном уровне в соответствии с принятым Федеральным законом возложена на Общест-
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
147
Обсуждаем проблему. Общественный контроль
венную палату России и общественные палаты субъектов Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований. При этом из текста статьи 12 следует, что общественные палаты муниципальных образований осуществляют общественный контроль в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах. Что касается создания общественных советов при органах местного самоуправления, то их формирование остается полностью на усмотрении этих органов, т. к. в силу части 3 статьи 13 они «могут создаваться».
Снова, и в который раз, приходится обращать внимание на непоследовательность законодателя. Отметим, что во многих муниципальных образованиях по всей России не образованы ни муниципальные общественные палаты, ни общественные советы при органах местного самоуправления. Законодатель тоже не устанавливает жесткого однозначного требования в этой части. Таким образом, муниципальный уровень, наиболее приближенный к гражданам, на котором решаются их основные понятные житейские проблемы, остается без собственных органов общественного контроля. Между тем, очевидным является, что именно на этом уровне граждане (которых нет сегодня в числе субъектов общественного контроля) и общественные палаты (советы) муниципальных образований (также отсутствующие в муниципальных сообществах) могли бы стать главными инициаторами и проводниками проверочных, экспертных мероприятий в отношении местных органов власти.
Безусловно, никто не умаляет роль общественных палат субъектов Российской Федерации, которые созданы и с большим или меньшим успехом действуют в регионах, однако данного механизма для реализации института общественного контроля во всех муниципальных образованиях субъекта Федерации, представляется, недостаточно.
С практической точки зрения видится целесообразным ограничить обязательное создание общественных палат (советов) определенными, наиболее крупными видами муниципальных образований - муниципальными районами и городскими округами,
в том числе городскими округами с внутригородским делением. Городские, сельские поселения, внутригородские районы могли бы формировать общественные палаты (советы) по своему усмотрению.
Проведенный краткий анализ некоторых новелл законодательства об общественном контроле выявил целый ряд неурегулированных проблем, которые станут явным тормозом для внедрения важного общественного института. Причем проблемы касаются не каких-то второстепенных и малозначительных аспектов общественного контроля, а его понятия, содержания, объектов и субъектов общественной контрольной деятельности. Как оказалось целый уровень публичной власти, местное самоуправление, в правовом, да и организационном отношении не имеет жестких ориентиров на создание органов общественного контроля. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», не успев вступить в силу, нуждается в определенной доработке. Вместе с тем, его следует признать значительным прорывом в укреплении позиций гражданского сектора, его реальной возможности контролировать власть, в том числе и муниципальную.
Литература
1. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. - 2012. - № 7.
2. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. // Российская газета. - 2013. - 13 декабря.
3. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2014. - № 30 (часть 1). - Ст. 4213.
4. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. - 2014. - № 9.
5. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2011.
6. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. А. В. Колесникова. - М.: изд. Центр IPR Media, 2011.
7. Шиняева О. В., Гоношилина И. Г. Гражданское общество в России: состояние, тенденции, перспективы. - 2012.
8. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества. - М.: Юрист, 2010.
T. N. Mikheeva
ABOUT SOME ASPECTS OF PUBLIC CONTROL OVER LOCAL GOVERNMENTS
Article is devoted to the analysis of standards of recently adopted Federal law «About bases of public control in the Russian Federation». Though it contains some contradictions and legal gaps, however in general it is a basis for realization of new public institute of control of bodies of the state and municipal authority.
Key words: public control, citizens, government, local government, objects of control, subjects of control.
MIKHEEVA Tatiana Nikolaevna - Doctor of Legal Sciences, Professor of the department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law of the Mari State University, Honored Lawyer of the Russian Federation E-mail: TNMiheeva@marsu.ru
148
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
