CC BY
102
го правового акта, в котором прокурором выявлены коррупциогенные факторы, несущие потенциальную возможность возникновения коррупционных правонарушений. Целесообразно было бы также внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство.
Рассмотренные проблемы, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы, свидетельствуют о том, что в настоящее время в целях реализации новых полномочий прокуроров назрела объективная необходимость внесения изменений в законодательство Российской Федерации.
Библиографический список
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: терминологический словарь / под ред. П. А. Кабанова. М., 2010.
Барциц И. Н. Антикорупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы) // Государство и право. 2010. № 10.
Будатаров С. М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. № 3.
Газимзянов Р. Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4.
Дмитриев Д. А., Какителашвили М. М., Непомнящий В. А. Практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами прокуратуры // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет кор-рупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сб. ст. / под ред. О. С. Ка-пинус, А. В. Кудашкина. М., 2010.
Долотов Р. О. Объекты и субъекты антикоррупционной экспертизы региональных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов: сб. ст. / сост. Е. Р. Россин-ская. М., 2010.
Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экпертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». М., 2011.
о мониторинге реализации Федерального закона «об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Черепанова Екатерина викторовна, старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
На сегодняшний день коррупция является одной из самых существенных проблем нашего государства. Основная опасность заключается в ее негативном влиянии на основы государственного устройства, реализацию прав и свобод человека и гражданина, развитие демократических институтов общества. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Феде-
рации до 2020 г.1 относит коррупцию к числу основных источников угроз национальной безопасности.
Меры, направленные на профилактику и преодоление коррупции, среди которых Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 гг.2, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодей-
1 Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
2 Утверждены Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460.
ствии коррупции», предусматривают антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. И это не случайно. Ведь чаще всего коррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствует явлению коррупции3.
Основополагающим актом, устанавливающим правовые и организационные основы для проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупционных факторов, является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ). В нем определены цели проведения указанной экспертизы, принципы ее организации, субъекты, уполномоченные на проведение экспертизы, а также устанавливается перечень нормативных правовых актов и их проектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. Однако принятие какого-либо закона еще не означает его эффективную реализацию, заключающуюся как в своевременном принятии подзаконных актов, во внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, в наделении соответствующих органов определенными полномочиями, так и в совершении непосредственных действий, предусмотренных зако-
3 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Най-денко. М., 2010. С. 1.
ном. Анализ и оценка мероприятий, осуществляемых (или не осуществляемых) в целях реализации положений Федерального закона № 172-ФЗ, позволят говорить об эффективности или неэффективности его действия.
В целях приведения действующего законодательства в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ были внесены необходимые изменения и дополнения в законодательство о прокуратуре, о федеральных органах исполнительной власти, ряда иных органов и организаций в части наделения их полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Для эффективной реализации Федерального закона № 172-ФЗ постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. утверждены новые Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
При этом установлено, что методика, а следовательно, и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов проведения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Иные органы, организации, их должностные лица, согласно ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Данное положение в достаточной мере реализовано: приказы и постановления, утверждающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы, из-
даны в федеральных4 и региональных5 органах государственной власти, органах местного самоуправле-ния6, органах прокуратуры7. Однако некоторые из них содержат неточности. Так, из названия постановления Правительства Московской области от 5 мая 2010 г. № 309/18 «Об ут-
4 См., например: Приказ МВД РФ от 15 января 2010 г. № 15 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в системе МВД России»; приказ Мин-промторга РФ от 17 ноября 2009 г. № 1038 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства промышленности и торговли Российской Федерации».
5 См., например: Постановление Правительства Республики Коми от 10 ноября 2009 г. № 322 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Правительства Республики Коми и проектов нормативных правовых актов Правительства Республики Коми»; постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 29 сентября 2009 г. № 1127-ГУ «Об утверждении Порядка проведения в Народном Хурале Республики Бурятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
6 См., например: Муниципальный нормативный правовой акт Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 25 марта 2010 г. № 228-НА «Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» и действующих муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп»; решение Совета местного самоуправления городского округа Нальчик от 2 июля 2010 г. № 262 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
7 См.: Приказ Генеральной прокурату-
ры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов».
верждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области, и их проектов» следует, что антикоррупционной экспертизе подлежат только нормативные правовые акты и их проекты. Однако п. 3 указанного постановления предусматривает, что антикоррупционной экспертизе подлежат и проекты «соглашений (договоров), заключаемых Правительством Московской области, не носящих нормативный характер»8.
Исходя из вышеизложенного полагаем, что нормативно-правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы в целом сформирована, однако важно оценить не только полноту законодательного обеспечения, но и эффективность его реализации на практике.
Федеральным законодательством предусматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Реализуя указанное положение, Министерство юстиции РФ по состоянию на сентябрь 2010 г. провело аккредитацию около 800 физических и 150 юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на предмет коррупциогенности.
Кроме того, с 1 января по 31 июля 2010 г. в структурные подразделения Министерства юстиции РФ поступило 1990 проектов нормативных правовых актов для проверки на выявление в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в том числе 1111 законопроектов, 80 проектов указов Президента РФ, 778 проектов постановлений Правительства РФ, 21 проект поправок в законопроекты. Из 1962 рассмотренных проектов
8 Информационный вестник Правительства Московской области. 2010. № 6. Ч. 1.
нормативных правовых актов в 67 (3,4%) выявлено наличие коррупцио-генных факторов, в их числе 41 законопроект, 2 проекта указов Президента РФ, 24 проекта постановлений Правительства РФ.
Из 2599 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, поступивших на регистрацию в Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ, в 92 (3,3%) выявлено наличие коррупциоген-ных факторов.
За этот же период в территориальные органы Министерства юстиции РФ поступило 71 262 документа, подлежащих антикоррупционной экспертизе. Среди них 48 944 нормативных правовых акта субъектов РФ, 2746 уставов муниципальных образований, 17 625 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Из 68 136 рассмотренных документов в 1745 (2,6%) выявлено наличие коррупциогенных факторов, в том числе: в 1310 (1,9%) нормативных правовых актах субъектов РФ, 142 (0,2%) уставах муниципальных образований, 224 (0,3%) муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
На официальном сайте Министерства юстиции РФ в целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы было размещено 26 проектов нормативных правовых актов, подготовленных Министерством юстиции РФ, в том числе 11 законопроектов, 2 проекта указов Президента РФ, 9 проектов постановлений Правительства РФ и 4 проекта приказа Министерства юстиции РФ. Получено 14 заключений независимых экспертов9.
Органами прокуратуры в 2009 г. также было изучено свыше 380 тыс.
9 URL: http://www.minjust.ru/common/ img/uploaded/docs/2010.08.13_Svedeniya_ po_f. 11 (yanvar-iyul).doc.
нормативных правовых актов, в том числе 6613 в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и 21 647 в органах исполнительной власти субъектов РФ. Рассмотрено более 186 тыс. проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и 11 068 в органах исполнительной власти субъектов РФ. Было выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых имелось 37 914 кор-рупциогенных факторов, в том числе 352 нормативных правовых акта законодательных (представительных) органов субъектов РФ, содержащих 556 коррупциогенных факторов, и 1136 нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащих 2308 корруп-циогенных факторов.
Наибольшее количество нарушений выявлено в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), здравоохранения и социального развития, использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства10.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что за время, прошедшее после принятия Федерального закона № 172-ФЗ, проведена значительная работа по налаживанию процедуры проведения антикоррупционной экспертизы. Полученные результаты необходимо изучить и оценить в процессе проведения правового мониторинга11, что позволит в дальнейшем избежать до-
10 См.: Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. № 1.
11 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
пущенных ошибок и совершенствовать российское законодательство.
Проведенный анализ позволил нам выявить и некоторые недостатки в процессе применения законодательства об антикоррупционной экспертизе. Так, в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы разработчики проектов нормативных правовых актов должны разместить эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет, указав дату начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Данное положение закреплено в актах федерального, регионального, а в ряде случаев и муниципального уровня. На официальном сайте Министерства юстиции РФ размещены проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов Министерства юстиции РФ. Сайт Министерства промышленности и торговли РФ содержит раздел «Независимая экспертиза на кор-рупциогенность», в котором размещаются проекты приказов Мин-промторга России, проекты постановлений Правительства РФ и др. Вместе с тем отметим, что, к примеру, на сайте Министерства сельского хозяйства РФ по ряду проектов не указаны сроки начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
В субъектах РФ ситуация выглядит несколько иначе. Например, в Республике Бурятия, несмотря на законодательное закрепление проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проек-тов12, на практике антикоррупцион-
12 См.: Постановление Правительства Республики Бурятия от 28 октября 2009 г. № 398 «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов»; постановление Народного Хурала Респуб-
ная экспертиза проводится только в отношении уже принятых нормативных правовых актов. Аналогичная ситуация складывается и в муниципальных образованиях13. В тех же субъектах РФ (муниципальных образованиях), где на сайтах органов государственной власти (местного самоуправления) представлены проекты правовых актов, возможность проведения их независимой антикоррупционной экспертизы не предусмотрена. И лишь в нескольких субъектах РФ, например в Камчатском крае14, такая возможность существует.
Подводя итоги, отметим, что после вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях были приняты ключевые правовые акты по организации и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, что дает основания для борьбы с коррупцией еще на стадии разработки и принятия проектов правовых актов. Вместе с тем практическая деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы еще не полностью отлажена. Причинами этого может служить нехватка персонала или его недостаточная квалификация, перегруженность подразделений органов государственной власти (местного самоуправления), на которые возложена обязанность по проведе-
лики Бурятия от 29 сентября 2009 г. № 1127-IV «Об утверждении Порядка проведения в Народном Хурале Республики Бурятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
13 См., например, постановление главы Серпуховского муниципального района Московской области от 11 мая 2010 г. № 654 «Об утверждении Положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
14 URL: http://www.kamchatka.gov. ru/?cont=npa.
нию антикоррупционной экспертизы, работой. Опубликование отчетов или докладов субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, обобщающих основные коррупцио-генные факторы, выявляемые как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровнях, поможет более эффективно использовать результаты антикоррупционной экспертизы. На региональном и муниципальном уровнях необходимо наладить процесс по проведению независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Это не только будет способствовать предотвращению коррупционных проявлений со сто-
роны правоприменителей — должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволит совершенствовать их деятельность.
Библиографический список
Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. № 1.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010.
