CC BY
316
Межбюджетные отношения
о моделях межбюджетных отношений в федеративных государствах
С.Б. БЕТКАРАЕВ, аспирант
Северо-Кавказский государственный технический университет
В статье рассматриваются основные типы разграничения предметов ведения и расходных полномочий в мировой практике. Обобщены виды моделей межбюджетных отношений, и выделены критерии классификации: по степени централизации; по способу разделения полномочий; по степени самостоятельности.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, модель, принципы, полномочия, классификация.
В период становления российской экономики был накоплен значительный опыт регулирования отношений между бюджетами. При этом существенную роль в развитии методов управления межбюджетными отношениями в РФ оказала многолетняя практика бюджетного регулирования в зарубежных странах. Однако, по мнению многих экономистов, воспроизведение той или иной схемы отношений не может быть применено в виде стандарта ко всем государствам. Потенциал территориального регулирования и жизнеспособность той или иной модели межбюджетных отношений зависят не только от уровня государственных ресурсов, сложившихся в исторически определенных социально-экономических условиях отдельно взятой страны, но и от политической стабильности вне ее.
В мировой практике существуют четыре основных типа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и территориями (табл. 1)1.
Четкое разграничение расходных полномочий и наделение всех уровней власти достаточными
Таблица 1
Основные типы разграничения предметов ведения и полномочий между центром и территориями
Характеристика типов разграничения полномочий Наименование государств
Установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, все остальные полномочия достаются штатам, землям США, Франция, Швеция, Австралия, Мексика, Югославия
Установление двух исчерпывающих групп полномочий — исключительно федеральных и исключительно субфедеральных Эфиопия и Аргентина
Применение трех исчерпывающих перечней полномочий: федерации, субъектов федерации и совместных полномочий Индия, Канада
Установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Причем закрепление собственных полномочий субъектов федерации исходит из «остаточного принципа» Россия, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия
1 Балтика А. М, Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования // Монография. — Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2004.
источниками доходов для реализации возложенных на них функций являются залогом эффективной модели организации межбюджетных отношений.
Исследования свидетельствуют, что в экономической литературе традиционно используют три основных критерия при рассмотрении моделей организации межбюджетных отношений:
— полномочия субнациональных властей по формированию своих доходов и, прежде всего, по ведению собственных доходов;
— полномочия субнациональных властей по осуществлению расходов;
— процентная доля расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете страны.
финансы и кредит
75
Полномочия по формированию доходов определяются тремя составными элементами: формированием законодательной базы, получением соответствующих финансовых ресурсов и непосредственно сбором налогов (налоговым администрированием).
Процесс расходования средств состоит из трех направлений: определение уровня власти, которая несет ответственность за те или иные расходы; выработка условий расходования средств; фиксация уровня власти, наиболее эффективно осуществляющего непосредственное расходование средств.
Необходимо отметить, что попытки одновременно применить все три критерия для оценки модели межбюджетных отношений конкретной страны приводят к противоречивым результатам. Возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений2.
Изучение и классификация моделей межбюджетных отношений на зарубежном и отечественном опыте представлены в работах Ю. Беляева, О. Бо-гачевой, А. Балтиной, В. Волохиной, В. Назарова, С. Собянина, Т. Голиковой и т. д.
Так, в своей работе, посвященной становлению российского федерализма, О. Богачева освещает опыт западных экспертов. А в качестве примера берется классификация Г. Хьюза и С. Смита, которые группируют страны ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения — Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были условно разбиты на четыре группы по степени самостоятельности органов власти3.
I. Федеративные: Австралия, Канада и США и два унитарных — Великобритания и Япония с относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия.
II. Страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия с высокой долей участия территорий в финансировании социальных расходов.
2 Голикова Т. А. Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации: Дис. д-ра эконом. наук: 08.00.05. — Санкт-Петербург. — 2008. — 298 с.
3 Богачева О. В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. — 1995. — № 9. — С. 105.
III. Федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария с существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества.
IV. Южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания со значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.
По степени разделения предметов ведения и полномочий выделяются такие модели организации межбюджетных отношений, как кооперативная, дуалистическая, связывающая, разделяющая.
Отличительной чертой кооперативной модели является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ. Однако одним из отрицательных моментов кооперативной модели считается непрозрачность решений, принимаемых центральными органами власти, сильное ограничение центром финансовой самостоятельности территорий.
Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны. Характерными признаками кооперативной модели являются:
- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
- повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;
- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.
Дуалистической модели в чистом ее проявлении не существует. Поскольку дуализм предполагает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между
двумя независимыми и равноправными уровнями власти — федерацией и ее субъектами. И в результате необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов.
Другой особенностью данной модели является разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которые имеют собственные источники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все их расходы, и не зависят от финансовой поддержки федерации или другого субъекта. Практически ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует полностью модели дуалистического федерализма.
Связывающая модель характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации.
Особенностью, разделяющей модели, является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией.
Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.
Как уже отмечалось ранее, ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода времени — баланс власти попеременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации.
Изучение многочисленных вариантов систематизации межбюджетных отношений и приведение их к единой классификации моделей позволяют констатировать, что наибольшее распространение получила классификация по степени централизации полномочий между территориями и центром.
При этом данная классификация противоречива и является наиболее обсуждаемой, так как авторы зачастую дублируют друг друга, используя свои характеристики, по сути обозначающие одно и то же.
С точки зрения О. Богачевой, в самом общем виде можно выделить два типа моделей — децентрализованные и кооперативные4.
4 Богачева О. В. Российская модель бюджетного федерализма
в свете мирового опыта// Мировая экономика и международные отношения. — 1995. — № 9. — С. 105.
Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:
- из трех главных функций государственных органов власти и управления — макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и распределения ресурсов — первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства. А третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств;
- наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками — налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
- признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.
Исходя из этого, закрепление задач за разными уровнями государственной власти и их самостоятельное осуществление являются определяющими признаками децентрализованной системы государственного устройства. Со своей стороны, разграничение предметов ведения служит основным аргументом в пользу децентрализации системы государственного устройства.
По В. Назарову, в мировой практике в зависимости от централизации полномочий и финансовых ресурсов условно можно выделить две модели эффективного построения отношений между
территориями и центром — централизованные и децентрализованные5.
В основе первой модели — централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой модели изначально определяется, что одни налоги четко закреплены за центром, другие — за регионом. То же касается и расходных полномочий.
Хотя во многих странах территориальные бюджеты получают большую долю доходов консолидированного бюджета, в области правового регулирования и налогового администрирования наблюдается тенденция к централизации. Глобализация и экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за пределами приводят к необходимости унификации налогового законодательства и соответственно увеличению роли федеративного центра в налоговом законотворчестве. Данная ситуация не согласуется с условием, что в федеративных странах нижние уровни власти расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как они наиболее приближены к населению и могут это делать более эффективно.
Следует учитывать, когда большая часть доходов закрепляется за федеральным центром, а основная часть расходов — за регионами и муниципалитетами, возникает вертикальный бюджетный дисбаланс. А для осуществления вертикального финансового выравнивания федеральный центр должен использовать межбюджетные трансферты.
В описанной централизованной модели, где четко закреплены доходные и расходные полномочия, межбюджетные отношения сводятся к целевому финансированию в различных его формах.
Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности долгосрочного закрепления прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, так как изменения, происходящие в экономике и обществе, дают возможность на выделение дополнительных средств на локальные программы. Условно такую модель называют децентрализованной.
Основной чертой данной модели является демократичный характер отношений между уровнями власти, способных осуществлять адаптационные перестройки и приспосабливаться к меняющимся условиям. Отношения между центром и регионом основываются на рамочном характере основных
5 Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики. — 2006. — № 9. — С. 112—127.
бюджетных предписаний федерального центра. В налоговом законодательстве директивные функции центра сводятся только к налогам, которые непосредственно зачисляются в федеральный центр. Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели, сравнительно невелика и постоянно меняется.
Все вышеуказанные классификации моделей межбюджетных отношений соединяли в себе критерии доходных и расходных полномочий. А. Балтина, В. Волохина6 в своей работе выделяют классификацию по Зейделю и Весперу, которая базируется на оптимизации доходных взаимоотношений. Межбюджетные отношения должны быть построены таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли параллельно решать собственные задачи. Следует учитывать, что органы местного самоуправления играют решающую роль в достижении социального благополучия населения. Авторы выделяют две модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений.
Первая модель мотивируется преимущественно распределительными целями, и в ней используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно ограничена свобода действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов и определении направлений расходов.
Вторая модель основывается на целесообразности предоставления каждому региону и муниципальным образованиям права конкурировать, исходя из собственных значительных преимуществ. Если регионы и муниципалитеты меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы. Поскольку любой бюджетный избыток не будет изыматься путем соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США, где отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику.
В ходе проведенного исследования с учетом международного опыта появилась возможность обобщить основные виды моделей межбюджетных отношений и выделить следующие критерии классификации:
6 Балтика А. М, Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования // Монография. — Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2004.
78
финансы и кредит
Классификации моделей межбюджетных отношений
— по степени централизации;
— по способу разделения полномочий;
— по способу разграничения доходных полномочий;
— по степени самостоятельности (рисунок). Рассмотренные модели межбюджетных отношений включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг), соразмерности (соответствия расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы) и адекватности (эффективного распределения расходных и доходных полномочий).
Список литературы
1. Балтина А. М, Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования // Монография. Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2004.
2. Богачева О. В. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 32.
3. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации / Ред. А. С. Колесов. М.: Финансы, 2007. 600 с.
4. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / А. З. Селезнев / Под ред. проф. В. Ю. Катасонова. М.: Магистр, 2007. 383 с.
5. Голикова Т. А. Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации: Дис. д-ра эконом. наук: 08.00.05. — Санкт-Петербург. 2008. 298 с.
6. Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 112-127.
7. Собянин С. Централизация и децентрализация власти в современном федеративном государстве (сравнительно-правовой анализ) // Федерализм. 2006. С. 63-88.
