CC BY
210
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Н.П. Гаврилов, К.В. Санин
«Междоусобие и внутренние беспорядки открыли славянам опасность и вред народного правления...»
Н.М. Карамзин «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА РОССИЙСКОГО»
Начнем с вопроса «Что это такое - местное самоуправление?». Статья 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление как самостоятельное в пределах своих полномочий, органы которого не должны входить в систему органов государственной власти. Согласно статье 130 Конституции, местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет это понятие следующим образом: «Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, Федеральными законами, а в случаях, не установленных Федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Этот закон устанавливает смешанную модель территориальной организации местного самоуправления. Создается уровень муниципальных районов, состоящих из городских и сельских поселений, в которых также осуществляется местное самоуправление. Из муниципальных районов выводятся городские округа (крупные города), которые осуществляют одновременно функции поселений и муниципальных районов.
С учетом того, что Санкт-Петербург является одновременно городом и субъектом Федерации, и в целях «сохранения единства городского хозяйства» вопросы организации местного самоуправления оставлены на усмотрение городских властей. Вместе с тем для Санкт-Петербурга и Москвы устанавливается особая форма муниципального образования -внутригородская территория города федерального значения (ст. 79), которая определяется как часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Это форма муниципального образования не учитывает территориальные особенности Санкт-Петербурга, в состав которого, помимо внутригородских территорий, входят города и поселки. Поэтому существуют опасность, что после 1 января 2006 года, с момента, когда Федеральный закон в полном объеме вступит в силу, города и поселки Санкт-Петербурга утратят свой автономный статус. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга выдвинуло предложение об объединении муниципальных округов, городов и поселков Санкт-Петербурга в двадцать муниципальных районов. В настоящее время в Санкт-Петербурге насчитывается 111 муниципальных образований. Такое укрупнение, несомненно, снизит возможности участия простых граждан непосредственно в местном самоуправлении.
В рамках местного самоуправления граждане получают возможность самостоятельно управлять муниципальной собственностью, финансами, вводить и отменять местные налоги и сборы, планировать развитие муниципального образования, организовывать муниципальные учреждения образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры, обеспечивать санитарное благополучие и общественный порядок, содействовать занятости населения, снабжению топливом, развитию муниципального транспорта, предоставлению услуг торговли, бытового обслуживания и решать многие другие насущные проблемы. Для реализации этих возможностей граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право на равный доступ к муниципальной службе, право обращения
в органы местного самоуправления и к должностным лицам, право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, право принимать участие в местном референдуме и другие права.
Непосредственное осуществление местного самоуправления происходит в форме выборов, референдума, собрания жителей, народной правотворческой инициативы, обращения в органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Посредством местного референдума можно напрямую решать вопросы местного значения. Инициатива по проведению местного референдума может исходить как от органов местного самоуправления, так и от жителей муниципального образования. Более конкретные вопросы текущего характера могут быть разрешены на собраниях (сходах) жителей.
Возможна также прямая правотворческая инициатива жителей, которая заключается в том, что граждане могут вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления. Возможна также законодательная инициатива через муниципальный совет. Для этого жители муниципального образования могут подготовить проект закона Санкт-Петербурга и внести на рассмотрение муниципального совета вопрос о внесении законопроекта в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
Кроме того, жители муниципального образованию могут выступить с индивидуальными и коллективными обращениями, содержащими заявления, предложения и жалобы, в муниципальный совет и к должностным лицам местного самоуправления, подлежащими обязательному рассмотрению.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Оно может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает дополнительные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: публичные слушания, конференция граждан, опрос жителей.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься:
1. проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2. проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3. проекты планов и программ развития муниципального образования;
4. вопросы о преобразовании муниципального образования.
Конференция - альтернативная собранию жителей форма непосредственного осуществления местного самоуправления, представляющая собой собрание делегатов граждан. Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Опрос жителей проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления. Его результаты носят рекомендательный характер.
Центральным органом местного самоуправления, как правило, является муниципальный совет, который как постоянно действующий представительный орган осуществляет власть от имени населения муниципального образования. В его ведении находятся наиболее значимые вопросы местного значения, такие как принятие Устава и других нормативных правовых актов муниципального образования, утверждение местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения собственностью, контроль за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления, установление местных налогов и др. По вопросам своей компетенции муниципальный совет издает постановления. Принимаются постановления обычно открытым поименным голосованием, а по персональным вопросам используется форма тайного голосования. Постановления удостоверяются подписями председателя и секретаря муниципального совета, после чего подлежат официальному опубликованию. Если постановление муниципального совета затрагивает конституционные права человека, то оно вступает в силу и подлежит исполнению не раньше чем через 10 дней после его официального опубликования. Правовые акты муниципального совета, принятые по вопросам его ведения, имеют обязательную силу, подлежат соблюдению и исполнению всеми находящимися на территории муниципальною образования предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и должностными лицами.
Муниципальный совет состоит из депутатов, избираемых населением муниципального образования на основе всеобщего прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Численный состав и срок полномочий депутатов муниципального совета определяется уставом муниципального образования.
Депутаты из своего состава на срок полномочий муниципального совета избирают председателя и заместителя председателя муниципального совета. Председатель обеспечивает деятельность муниципального совета, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами, юридическими и физическими лицами. Заместитель председателя муниципального совета замещает председателя в случаях его отсутствия, осуществляет иные функции в соответствии с решениями муниципального совета.
Для обеспечения исполнения постановлений муниципального совета из числа депутатов образуются постоянные и временные комиссии муниципального совета. Количественный состав комиссии устанавливается муниципальным советом, исходя из объема полномочий и задач. В состав постоянных комиссий могут входить также по решению муниципального совета представители общественности, общественных объединений, учреждений, организаций.
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении, сохранив высокий статус представительных органов местного самоуправления и их полномочия, существенно изменяет саму систему муниципальных органов. Обязательным становится наличие не только представительного органа (муниципального совета), но и главы муниципального образования, местной (муниципальной) администрации и контрольного органа муниципального образования.
Существенные изменения представительных органов местного самоуправления происходят на уровне районов. Здесь возможны два варианта. В первом варианте представительный орган района состоит из депутатов, делегируемых из состава представительных органов поселений по принципу равного представительства поселений. Во втором варианте избрание депутатов осуществляется непосредственно населением.
Конкретный порядок формирования районных органов местного самоуправления определяется органами государственной власти субъекта РФ.
Система исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления также претерпевает изменения. У муниципальных образований остается возможность выбора между тремя модельными системами.
По одной модели глава муниципального образования избирается населением муниципального образования и возглавляет местную администрацию. По второй модели глава муниципального образования избирается населением, являясь одновременно председателем муниципального совета, и входит в его состав с правом решающего голоса. Местную администрацию возглавляет глава местной администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления по контракту из числа рекомендованных конкурсной комиссией кандидатов. По третьей модели глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является председателем этого органа, а местную администрацию, как и во второй модели, возглавляет глава местной администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления по контракту. Во всяком случае, центральным звеном в системе муниципальных органов по-прежнему остается муниципальный совет, состоящий из народных избранников.
Важным вопросом является оплата труда депутатов. По новому закону органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные гарантии. В настоящее время это требование, которое соответствует Европейской Хартии местного самоуправления, не выполняется. Денежное содержание определяется только председателю совета, отсюда -яростная борьба за кресло председателя, когда уже не до интересов избирателей.
Как всегда, вопрос финансирования, конечно, является центральным. Основой местных бюджетов являются местные налоги, из которых в Налоговом кодексе осталось только два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Кроме того, местные бюджеты могут несколько «обогатиться» за счет поступлений в связи с введением специальных налоговых режимов. Учитывая задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления, очевидна недостаточность финансирования. Напомним, что недавно был отменен самый весомый с позиции пополнения местных бюджетов налог -налог с продаж.
В заключение - еще несколько замечаний по обсуждаемому вопросу в связи с изучением его непосредственно в Санкт-Петербурге. Граждане не только слабо представляют, что такое местное самоуправление, но зачастую имеют серьезное предубеждение против местных властей, считая их просто дополнительными дармоедами. Органы СМИ начинают вести некоторую разъяснительную работу, как правило, только в предвыборный период, затем интерес к этому вопросу снова угасает.
Хотя новый Федеральный закон по своей структуре выглядит вполне современным, например, включает общие положения, где даются определения основных терминов и понятий (обязательный элемент всех нормативных актов западных стран), однако он труден для понимания даже для специалистов и сразу вызвал массу споров и разночтений.
Авторы статьи посетили нескольких избирательных участков в период декабрьских выборов 2004 года в органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Поразил низкий образовательный ценз кандидатов в депутаты, как правило, они не имели даже высшего образования, многие указали статус безработного.
Очевидна важность развития органов местного самоуправления хотя бы с позиций становления демократических принципов в нашем обществе. Для этого, с нашей точки зрения, необходимо:
• постоянное и активное участие СМИ не только в предвыборный период;
• широкая информационная помощь депутатам, включая возможности бесплатного повышения квалификации, прежде всего в сфере экономических и юридических знаний;
• широкое развитие территориального местного самоуправления как первичной школы местного самоуправления;
• законодательно закрепить возможность работы необходимого числа депутатов муниципального совета на постоянной основе, а не 10% от общего числа, как закреплено в новом законе;
• пользоваться только западным принципом построения системы власти «снизу -вверх», а не «сверху - вниз», которая является превалирующей в настоящее время в нашей стране.
Литература
1. Конституция Российской Федерации, М., Известия, 1995. 62 с.
2. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: «Книга-сервис», 2004. 80 с.
3. Европейская Хартия местного самоуправления. // Собрание законодательства Российской Федерации, № 36, 7 сентября 1998. Ст. 4466.
