CC BY
229
2001
Вестник Пермского университета
Юридические науки
Выпуск 2
О КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВАХ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ И.М. Кислицын
Излагается мнение по одному из важных вопросов истории и современности государственного строительства России, касающемуся основных начал федеративной формы и содержания государственного устройства страны, их возникновения и развития.
Признание федерации формой государственного устройства России является устойчивым положением государственного строительства в определенных конкретно-исторических условиях. Тем не менее этот принципиальный выбор не мешал законодателю в России по-разному видеть и закреплять ее конкретный механизм и его детали, проявляющиеся в нормативных предписаниях, соответствующих требованиям исторической обстановки.
Современный этап развития нашей страны можно рассматривать как качественно новый период развития федерации. Он знаменуется как достижениями в возрождении федеративных начал, так и некоторыми упущениями, даже конъюнктурными отступлениями от базовых устоев. В связи с этим анализ действующего законодательства, закрепляющего государственное устройство России, является одной из задач настоящей публикации.
Федерализм в нашей стране имеет богатую историю, поэтому ее изучение может быть плодотворным для выработки предложений по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства. Исследование федеративного строительства в России должно быть глубоким и всесторонним, и этому будет способствовать исторический подход - один из важнейших аспектов данной проблемы. Наконец, главной задачей исследования является выявление законоустановлений, ме-
© И.М.Кислицын, 2001
44
шающих развитию государственного федерализма России и разработка неотложных мер, которые послужат ее укреплению.
Как свидетельствует отечественная практика, причиной принятия федеративной формы являлся не столько многонациональный состав населения страны, сколько стремление сохранить государство исходя из сложившихся экономических связей и единства целей объединяющихся в союзное государство национальностей. При этом также имелось в виду следующее условие: нормативный акт, устанавливающий, дополняющий или отменяющий какую-либо правовую основу (принцип) федерации, должен иметь такую же юридическую силу, какой обладал правовой акт, первоначально учредивший эту основу федерации. Одной из побудительных причин данной публикации явился следующий факт нарушения, по нашему мнению, этого фундаментального условия.
19 июля 2000 г. принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [17], которым Президенту РФ было предоставлено право, с соблюдением установленных Законом процедур, отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Этим же Законом и по тем же причинам, но в несколько иной процедуре по инициативе Президента РФ принимается Закон о досрочном роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Указанный Федеральный закон ввел новый принцип в федеративные отношения России, внес изменения в конституционный статус Президента (ст.85) и субъектов Федерации (ст. 77), которые установлены Конституцией России. Аргументации, обоснования такого шага в Законе нет; высшее же руководство России объясняет его необходимостью укрепления единства системы исполнительной власти в России в целях стабилизации российской федеративной государственности. Мера, возможно, крайне необходимая, но ее применение возможно лишь при соблюдении правил, установленных Конституцией РФ. Поскольку этой мерой затронуты конституционные нормы гл. 3 и 4 Конституции, то они могут быть изменены только в порядке, предусмотренном ст.136 Конституции РФ, что подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст.136 Конституции
45
РФ от 31 октября 1995 г. Процедура применения правила ст.136 подробно расписана в Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", принятом Государственной Думой России 6 февраля 1998 г.
Что же касается Закона от 19 июля 2000 г., то им введен новый принцип, усиливающий начала унитаризма в государственном устройстве Российской Федерации, которые установлены нормами ст. 5 Конституции, поэтому уточняться могут только в порядке, предусмотренном ст.135 Конституции, т.е. в порядке пересмотра Конституции Конституционным Собранием либо, по его решению, всенародным голосованием (ст.16 Конституции РФ). Вопрос централизации государственной власти сам по себе не нов и в истории федеративного строительства решался по-разному. Напомним мнения выдающихся создателей Севе-ро-Американской Федерации по этому вопросу. Так, Джеймс Медисон, впоследствии президент САСШ, стоял за очень сильное централизованное правительство Федерации, однако так и не смог добиться одобрения своей позиции Конституционным Конвентом. А третий президент САСШ Томас Джефферсон по тому же вопросу писал, что правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения. Именно благодаря последовательному разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы дел для всеобщего блага и процветания [23, с. 10, 11]1.
Кто-то скажет: а правомерно ли «примерять» к событиям в России последнего десятилетия XX в. оценки, данные событиям XVIII в. в Америке? Представляется, что можно. Двухвековой разрыв не может быть препятствием для этого, если события близки по обстоятельствам и задачам. Освободившись от власти Британии, американский народ искал форму политического единства при условии сохранения свободы и нашел ее в федерации, по сути, согласно идее Джефферсона.
Следуя призыву Б.Ельцина брать суверенитета столько, сколько смогут «проглотить», руководящие органы ряда АССР, краев и областей РСФСР попытались в начале последнего десятилетия ХХ в. получить
1 . В последнем высказывании содержится прямое осуждение применения принципа "совместного ведения" федерального центра и субъектов федерации по большому кругу вопросов государственной деятельности.
46
максимум независимости от центральной власти, а некоторые (особенно Татарская и Чеченская) республики - вообще порвать государственные связи с РСФСР. Возникла угроза развала России как государства. Перед руководителями восстания колоний Англии в Америке встала задача объединения бывших колоний в государство; перед руководством России встала не менее важная задача: удержать руководителей автономных образований РСФСР от выхода из РСФСР, сохранить Россию как суверенное государство, предотвратить его исчезновение. Как в свое время в Америке, так и в российских условиях лучшим средством был признан федерализм (в отношениях между субъектами и между ними и центром объединения). Аналогичная обстановка сложилась в Российской Советской Республике в 1917-1918 гг.: для разрешения возникших проблем в государственном строительстве также была использована федеративная форма отношений. Такая же ситуация была и в 1922 г., когда вынужденно был создан федеративный союз ССР. Как видим, федерация в разных исторических условиях выступает в едином качестве -формы совместной жизнедеятельности разнородных (чаще) политических образований. Однако это возможно лишь на разумных, удовлетворительных для всех объединяющихся, организационных и политико-правовых началах (принципах).
Что касается принципов государственного устройства революционной России 1918 г., когда впервые в практике государственного строительства нашей страны этот вопрос встал остро в связи с отделением Финляндии, Украины, Польши, прибалтийских губерний и националистическими антирусскими настроениями в некоторых других регионах государства, то основополагающим принципом был признан, сначала в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а затем в первой Конституции РСФСР (1918 г.), принцип федерализма. Основные его черты состояли в следующем: в ст. 1 (часть 2) Декларации от 25 (12) января 1918 г. Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций (отказ от аннексии и признание за всеми нациями права на отделение) как федерация советских национальных республик. Следовательно, одной из основ учрежденной федерации признавалась добровольность объединения наций в лице их (национальных) республик. К тому же национальные республики по типу и форме государственной власти должны были быть советскими, а объединяющиеся национальные советские государства -иметь республиканскую форму правления.
47
Утвердивший Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа III Всероссийский съезд Советов, после того как Учредительное Собрание отказалось это сделать, в конце документа вновь подчеркнул свое стремление создать действительно свободный и добровольный, полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, поэтому ограничился установлением лишь коренных начал федерации, предоставив рабочим и крестьянам каждой нации решить на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях, т.е. желают ли они создать свои национальные советские государства и войти в состав РСФСР в их лице в качестве членов федерации.
Следующим документом III Всероссийского съезда Советов Резолюцией от 28(15) января 1918 г. [6], провозглашены новые основы федерации. Во-первых, Всероссийский съезд Советов объявлен высшим органом власти в пределах Федерации, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет - верховным органом Федерации (ВЦИК Советов - однопалатный орган власти). Во-вторых, учреждено полноправное Правительство Федерации, избираемое и смещаемое в целом или в частях Всероссийским съездом Советов или Всероссийским ЦИК. Это уже было свидетельство того, что создавалось государство, а не конфедеративный союз республик. В-третьих, в принципе намечено разграничение (разделение) предметов ведения между федеральными органами и местными Советами: все местные дела передавались на решение исключительно местным Советам. За высшими Советами признавалось право регулирования отношений между низшими Советами и решения возникающих между ними разногласий. Центральная советская власть обязывалась следить за соблюдением основ федерации и представлять Российскую Федерацию Советов (РФС) в ее целом. На центральную власть возлагалось также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, при этом не должны нарушаться права отдельных, вступивших в Федерацию...областей. Отточие в последней фразе сделано потому, что в Резолюции для обозначения субъектов Федерации употреблен новый термин "областные советские республики" вместо ранее употреблявшихся тем же Съездом терминов: "советские национальные республики" либо "советские республики народов России". Пункт 5 Резолюции гласит: способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве, областей,
48
отличающихся особым бытом и национальным составом, равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно, по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами этих республик [там же, с.106]. В приведенном отрывке отражен еще один принцип провозглашенной Федерации, принцип разграничения полномочий (но не определения статусов) между федеральными и областными органами на основе соглашений верховного органа власти Федерации с ЦИК областных советских национальных республик. И здесь также подтверждалось, что частями федеративной Российской Советской Республики могут быть только республики.
Некоторую ясность в вопрос о том, какую федерацию намерены были построить, внес Нарком по делам национальностей в беседе с корреспондентом газеты "Правда". Беседа касалась не только принципов будущей федерации, но и ряда иных важных вопросов (общей оценки буржуазно-демократической федерации, переходной роли федерализма и некоторых других), однако нами будут рассмотрены только те ее положения, которые имеют прямое отношение к теме нашего исследования. Нарком отметил, прежде всего, что провозглашенная Федерация будет построена на началах добровольного вступления в нее и пребывания в ней. Во-вторых, Федерация призвана освободить территории и населяющие их народы от старого, империалистического гнета путем отказа от унитарной формы государственного устройства [19, с.67-68]. В-третьих, членами Федерации могут быть только "целостные экономические территории с определенным бытом и национальным составом на-селения"[там же, с.67], таким образом, идеи "областничества", "географического федерализма" решительно отвергались. Наркомнац считал поэтому, что первоначальными членами Федерации станут Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье, Туркестан, Киргизский край, татаро-башкирская территория, Сибирь и подобные образования, естественно сочетающие в себе особенности быта, своеобразие национального состава и некоторую минимальную целостность экономической территории. В-четвертых, права федерирующихся и права федеральной власти (Правительства) должны быть четко разграничены. Нарком наметил решение этого важного вопроса таким образом: область деятельности центрального Совета Народных Комиссаров будут составлять военное и военно-морское дело, внешние дела, железные дороги, почта и теле-
49
граф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая и банковская политика. Отмечу, что в дальнейшем, при установлении реальных федеративных отношений в Декрете ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении республик» [6, с. 207], а затем в двусторонних договорах 1920 г. и последующих лет с Украиной, Белоруссией, Азербайджаном и другими, были объединены именно эти отрасли народной жизни. Все остальные дела и прежде всего формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т.д. остаются в ведении "областных совнаркомов" [19, с. 70]. В-пятых, отказ от обязательного государственного языка. "Каждая область (член Федерации. -И.К.) выбирает тот язык или те языки, которые соответствуют составу населения данной области, причем соблюдается полное равноправие языков как меньшинств, так и большинств во всех общественных и политических установлениях» [там же]. В-шестых, в соответствии с "элементарными требованиями социализма" [там же, с. 71] высшим органом власти "Российской Федерации будет избранный всеми трудовыми массами России съезд Советов или заменяющий его Центральный Исполнительный Комитет", причем непременно однопалатный, ибо "одно несомненно: какие бы формы ни выработала практика, они не воскресят изжитой и похороненной нашей революцией двухпалатной системы" [там же, с. 72]. В -седьмых, декларированный федерализм России не вечен, ему "суждено, как и в Америке, как и Швейцарии, сыграть переходную роль - к будущему социалистическому унитаризму" [там же, с. 27].
Основной Закон РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепил основные начала федерации, намеченные в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюции съезда "О федеральных учреждениях Российской Республики" от 28(15) января 1918 г. Высказанные Народным Комиссаром предположения остались личным мнением одного из руководителей государства, политико-идеологической установкой, но в текст Основного Закона Республики не вошли. Однако они нашли прямое выражение в декрете ВЦИК от 1 июня 1919 г. и двусторонних договорах РСФСР с другими независимыми советскими республиками,
2 В этом пророчестве И.Сталин ошибся: в Положении о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР от 12 ноября 1923 г. предусматривалось, что ЦИК СССР состоит из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей (СУ. 1923. № 106. Ст. 1030).
50
заключавшихся по окончании иностранной интервенции и гражданской войны. Однако Основной Закон внес весьма важные положения в дело государственного строительства, породившие споры ученых на десятилетия относительно характера и формы вводимого федерализма. В ст. 11 Основного Закона РСФСР 1918 г. появилась формулировка, давшая начало полемике: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы..., (которые) входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику" [7, с. 145]. Это и дало основание говорить о том, что РСФСР с самого начала задумана как "федерация на базе автономии". Другие считают такой вывод неверным. Для разрешения противоречия лучше всего обратиться к мнению того, кто еще до пролетарской революции 1917 г. исследовал проблемы федерации, а после нее занимался, по должности Председателя Совнаркома РСФСР, непосредственно ее созданием в России. В одном из писем С.Шаумяну В.Ленин писал, что федерация - это "союз равных, союз, требующий общего согласия" [16, т. 48, с. 235]. В том же письме он разъяснял: "Мы за автономию для всех частей... Автономия есть наш план устройства демократического государства" [там же]. Отстаивая "бесспорное прогрессивное значение централизации, больших государств, единого языка" [там же, с. 234], Ленин убеждал Шаумяна не бояться автономии, поскольку "пределы автономии определит центральный парламент"[там же]. И принципиальный вывод: "Мы за демократический централизм, безусловно. Мы против Федерации"[там же].
Итак, федерация требует общего согласия объединяющихся в новое государство; автономные образования создаются решением парламента демократически централизованного государства; следовательно, договора, выражающего общее согласие автономных образований, не может быть и до 31 марта 1992 г. в России не существовало, как не существовало и федерации на базе автономии. Очевидно, что принцип федерации на базе автономии исключается. Это формальная логика, не снимающая вопроса о соотношении автономии и федерации. Кроме того, необходимо принять во внимание, что Ленин в упомянутом письме имел в виду, по-видимому, ту форму автономии, которая позднее получила наименование административной автономии. Но десятью годами раньше, в январе-феврале 1903 г. в статье «О манифесте "Союза армянских социал-демократов"», он писал не просто о национальной автономии, а о "политической автономии", об "автономных национальных по-
51
литических целых" [16, т. 7, с. 104-105]. Особенно важно в этой статье указание Ленина на то, что "федерация предполагает автономные национальные политические целые" [там же], что "не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата - теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяких национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм... Что же касается до поддержки требования национальной автономии, то эта поддержка отнюдь не является постоянной, программной обязанностью пролетариата. Эта поддержка может стать для него необходимой лишь в отдельных, исключительных случаях" [там же, с. 105]. Они и появились после (и в результате?) провозглашения Советом Народных Комиссаров, выполнявшим волю Первого и Второго съездов Советов, "Декларации прав народов России" от 15(2) ноября 1917 г. [6, с. 57-58]. Отсюда и конституционные нормы статей 2, 8, 11 Основного Закона РСФСР от 10 июля 1918 г, в которых для обозначения одного и того же использованы различные термины - смысловые синонимы: "советские национальные республики", "автономные областные союзы", что можно объяснить лишь недостаточной ясностью для самих строителей РСФСР того, какую федерацию они хотят создать, какая федерация необходима в конкретно-исторической обстановке в России первых лет после ее провозглашения, какие части Российской Советской Республики могли быть признаны "автономными национальными политическими целыми". Государство, его руководящие органы находились в поиске оптимальных форм свободного и добровольного, полного и прочного союза трудящихся классов всех наций России, почему и ограничились установлением в Конституции лишь "коренных начал" федерации Советских республик России" [7, с. 144-145]. К этому поиску призывались рабочие и крестьяне каждой нации с целью определения принципов, на которых целесообразно строить эту "федерацию Советских Республик России".
Отсюда следует, что строительством федерации должны ведать сами рабочие и крестьяне каждой нации. Это один из принципов. Из сказанного следует также, что членами РСФСР могли стать только автономные областные союзы, отличающиеся особым бытом и национальным составом, советские национальные республики, советские республики России, т.е. республики, построенные по национальному при-
52
знаку. Это тоже принципы, конституционные принципы РСФСР согласно Конституции РСФСР.
К другим принципам РСФСР Конституция 1918 г. отнесла:
а) установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР Всероссийским съездом Советов и ВЦИК ("Пределы автономии определит центральный парламент");
б) разрешение споров между областными советскими союзами Всероссийским съездом Советов и ВЦИК Советов;
в) принятие в состав РСФСР новых сочленов вышеназванными органами Советской Республики;
г) право отдельных частей РСФСР на выход из ее состава, реализация которого была возможна в случае признания выхода Всероссийским съездов Советов, Центральным Исполнительным Комитетом;
д) утверждение областных объединений Всероссийским съездом Советов либо ЦИК Советов;
е) общее административное разделение территории РСФСР на Съезде Советов РСФСР либо ВЦИК Советов [там же, с. 150-151];
ж) разделение предметов ведения между высшей властью РСФСР и органами советской власти на местах. Весьма примечательно то, что в Конституции РСФСР 1918 г. предметы ведения членов федерации особо не были определены. Следовательно, можно сделать вывод, что в лице своих органов власти они должны были ведать теми же вопросами, которые были установлены для областных и губернских органов советской власти, разумеется, с учетом тех положений Конституции, о которых сказано в пунктах «а»-«е». Следует отметить и то, что в разд. 3 Конституции "Конструкция Советской власти" в части А «Организация центральной власти» об участии национальных советских республик (областных советских союзов и т.д.) в формировании Всероссийского съезда Советов вообще не упоминается. Норма ст. 25 гласила: "Всероссийский съезд Советов составляется из представителей городских Советов, по расчету 1 депутат на 25000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов, по расчету 1 депутат на 125000 жителей.
Примечание 1. В случае, если губернский съезд Советов не предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний посылаются непосредственно уездными съездами Советов.
Примечание 2. В случае, если областной съезд Советов непосредственно предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний могут быть посланы областным съездом Советов"[6, с. 147].
53
Да и в целом в разд. 3 Конституции, в котором определялся порядок организации и деятельности центральных органов власти РСФСР и советской власти на местах (ст. 24-63), о субъектах РСФСР ничего не сказано даже в расчете на будущее. Не сказано о них и в разд. 4 об избирательном праве в Российской Республике.
Все эти "пробелы" и "недомолвки" естественны и умышленны, ибо являлись следствием провозглашенного принципа: окончательное решение об основах участия "в федеральном правительстве и остальных советских учреждениях" должны были принять рабочие и крестьяне каждой нации самостоятельно на своем полномочном советском съезде [там же, с. 145]. Впрочем, для России 1918 г. все это было "теорией в порядке первого приближения". Своего опыта федерализма не было, а опыт других государств, по-видимому, признавался неприемлемым для Советской России. Мы уже приводили мнение Народного Комиссара по делам национальностей России о том, что двухпалатная система высшего органа власти "похоронена нашей революцией" и никогда не воскреснет. Конституционно она в России и не допускалась до 1993 г.
* * *
Федерация, как государство сложное, в качестве юридической базы может иметь Закон, например Конституцию, либо двусторонний (многосторонний) договор. В последнем случае договор является свободным, добровольно подписанным объединяющимися в новое, единое государство и сознающими, что они создают новое государство, политически автономными частями которого становятся, утрачивая (ограничивая) свой суверенитет в пользу целого. Возможен и такой вариант, при котором в основе федерации лежит и Конституция, и договор. Именно такой с 31 марта 1992 г. -12 декабря 1993 г. и является Россия. Такой же вариант федерализации предполагала и Конституция РСФСР 1918 г. Провозгласив федерализацию унитарной Российской Советской Республики, власть записала в ст. 8, что рабочие и крестьяне каждой нации сами решат, желают ли они объявить территорию, на которой нация компактно проживает, федеративной частью РСФСР. Это конституционное положение предполагает подписание договоров о конкретных основах федерализации с другими национальными республиками России. Заключение таких договоров предусматривалось и Резолюцией III Всероссийского съезда Советов от 28(15) января 1918 г. "О федеральных учреждениях Российской Республики" [там же, с. 105-106], которая уже упоминалась.
54
Следует отметить, что уже на начальном этапе федерализации отделившихся было Украины и других частей Российской Советской Республики особое, даже первостепенное значение придавалось внедрению принципа федерализма в область экономических отношений возникших советских республик. Убедительными примерами тому являются Постановление ВСНХ РСФСР и СНХ УССР "О проведении единой экономической политики" и Декрет ВЦИК от 1 июня 1919 г. («Об объединении Советских республик»). Первый документ предусматривал объединение товарных фондов РСФСР и УССР и их распределение по общим нормам, установленным Комиссией использования при ВСНХ РСФСР, в которую включался представитель от УССР. В соответствии с указанным постановлением устанавливались общий для обеих республик производственный план через соответствующие производственные органы ВСНХ РСФСР и единые предельные цены на сырье для обеих республик, финансирование промышленности УССР Высшим Советом Народного Хозяйства РСФСР через СНХ Украины и обязанность СНХ УССР принять меры для распространения на Украине монополий, уже введенных в Советской России; введение новых монополий на территории РСФСР и УССР могло происходить лишь по взаимному соглашению республик [там же, с. 206-207]. Во втором документе ВЦИК заявил, что, "стоя вполне на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма и исходя как из резолюции Украинского Центрального Исполнительного Комитета, принятой на заседании 18 мая 1919 г., так и предложений Советских правительств Латвии, Литвы и Белоруссии", ВЦИК Советов признал необходимым провести тесное объединение военной организации и военного командования, Советов Народного Хозяйства, железнодорожного управления и хозяйства, финансов и комиссариатов труда социалистических республик Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма с тем, чтобы руководство указанными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках единых коллегий [там же].
Содержание документов показывает, что базой объединения, экономической основой федеративного объединения было признано тесное объединение жизненно важных отраслей народной жизни под единым управлением; договор об объединении должен быть свободным, добровольным; организационным центром объединения признается РСФСР.
55
Рассмотренные документы - бесспорный шаг вперед в выработке основных начал федерирования советских социалистических3 государств, но и он означал подтверждение прежних намерений, выраженных в Конституции 1918 г., и некоторых практических мер по их осуществлению4, поскольку реально, фактически во весь период борьбы с иностранной интервенцией и гражданской войны в границах территории Российской Советской Республики до ее распада в 1917-1918 гг., связи между республиками осуществлялись по принципам унитаризма, представленного функциями и компетенцией центральных органов РСФСР. Поэтому даже в 1920 г. продолжался поиск наиболее целесообразных форм и содержания федерализации России. Например, освобождение от белогвардейского ига обширных областей Поволжья, Урала, Сибири, Средней Азии и Туркестана, а также освобождение Крыма и северного Кавказа, вводившее в состав РСФСР ряд малых национальностей со своеобразной культурой, историей и группировкой классов, привели к решению ВЦИК об образовании Комиссии по разработке вопросов федеративного устройства РСФСР (объем прав отдельных частей федерации, отношения центрального и местных (!) органов советской власти, строение центральной федеративной власти и т.д.) [там же, с. 226]. Интересны с точки зрения выработки принципов федеративного объединения бывших частей Российской Республики положения резолюции IV партийной конференции Коммунистической партии большевиков Украины, в которой было выражено убеждение в том, что союз между советскими государствами означает объединение всех тех государственных учреждений, которые обслуживают их общие интересы, и сохранение отдельными государствами государственных учреждений, обслуживающих специфические интересы каждой из этих республик. В резолюции украинских коммунистов экономически необходимым признавалось объединение органов СНХ, обеспечивающих планомерную организацию производства, труда и обмена, учет и распределение рабочей силы и сырья, средств производства народных комиссариатов путей сообщения, почт и телеграфов, тесно связанных со всей экономической жизнью, валюты и народных банков, народных комиссариатов труда в
3 Это условие объединения подчеркивалось в ряде документов.
4 Например, обеспечение всем республикам равного представительства на всех всероссийских съездах Советов, начиная со Второго.
56
силу общности рабочего движения республик и существования единых профессиональных организаций, военных комиссариатов и комиссариатов по иностранным делам. Причем при центральных объединенных комиссариатах РСФСР союзные с РСФСР республики имеют своих представителей в соответствующих коллегиях наркоматов. В ведении центральных органов республик сохраняются просвещение, внутренние дела, земледелие, юстиция, здравоохранение и социальное обеспечение, которыми управляют соответствующие наркоматы республик [там же, с. 128-131].
Следует отметить, что принцип четкого законодательного разграничения вопросов ведения федерации и ее членов был характерен в течение всего советского периода федеративного строительства.
С середины июня 1920 г. по инициативе IV съезда Советов УССР и решению ВЦИК VII созыва укрепляется принцип представительства республик в центральных органах представительной власти РСФСР. В состав ВЦИК вводятся представители ЦИК республик: от ЦИК УССР -30 членов [там же, с. 235], от других республик - по решению ВЦИК. В связи с этим IX Всероссийский съезд Советов в постановлении "О советском строительстве" от 28 декабря 1921 г. ввиду расширения федерации РСФСР и желания отдельных советских республик иметь своих представителей в высшем законодательном органе республики (РСФСР) постановил во изменение постановления VIII съезда Советов увеличить состав ЦИК РСФСР до 384 чел.5. Это еще не "палата государств", характерная для федеративных государств как принцип, но уже заменяющий ее орган, поскольку ВЦИК включал в себя представителей всех объединившихся в рамках РСФСР советских республик: Советской России, Украины, Азербайджана, Армении и Грузии, а по мнению IV съезда Советов УССР в РСФСР входила и Советская Великороссия [там же, с. 234]6.
5 Представительство получили Азербайджанская, Армянская, Белорусская и Грузинская республики. Согласно ст. 28 Конституции РСФСР 1918 г. ВЦИК избирался в числе не более 200 чел.
6 Странным представляется противопоставление РСФСР и "Советской Вели-короссии". Видимо, руководство Украины таким образом хотело подчеркнуть независимость Украины от России (Великороссии). Малороссия после Б.Хмельницкого всегда стремилась к этому, понимая, вместе с тем, что без Ве-ликороссии она несостоятельна.
57
Период с середины 1919 г. до конца 1922 г. в истории Российской Федерации отмечен большой активностью РСФСР в деле сплочения, воссоединения отделившихся народов, заключения с образовавшимися в результате самоопределения ряда наций национальными республиками двусторонних договоров на базе, в основном, единых принципов, сформулированных в документах России и других советских республик 1917-1919 гг. Причем в процессе единения складывалась весьма своеобразная обстановка. Х съезд РКП(б) сформулировал в Резолюции "Об очередных задачах партии в национальном вопросе" вывод о том, что в указанный период в России применялись различные виды федерации, с переходом от федерации, основанной на автономии, к федерации, основанной на договорных отношениях с независимыми республиками и с допущением промежуточных ступеней между ними [там же, с. 276]. Если все эти виды федерации применялись одновременно и если указанная оценка складывавшейся обстановки верна, то с неизбежностью придется заключить, что федерация на основе автономии - исторический факт и что двусторонние договоры РСФСР с независимыми республиками, в том числе с зависяще-независимыми (по-видимому, обладавшими крайне широкой политической автономией, но все же не являвшимися вполне независимыми), означали, если употребить современную терминологию, использование ассоциированного членства этих республик в федеративных отношениях с РСФСР. Известно, что автономия во внутреннем территориальном устройстве РСФСР уже в то время применялась широко. Но означало ли это процесс строительства государственной федерации на основе национально-территориальной автономии? Вряд ли. Как уже было показано нами ранее, государственная федерация на базе автономии - логическая и фактическая несообразность. Внутреннее национально-территориальное устройство России того периода и более позднего - это унитаризм с широкой автономией территорий с особым национальным составом населения и его бытом. Автономия использовалась как средство самоуправления небольших и отсталых национальностей с активной и эффективной помощью великой русской нации. Это относится и к автономным республикам. Можно ли представить положение, при котором субъект федерации входит в состав обычной административно-территориальной единицы? Многие юристы рассматривают как юридическую нелепость вхождение автономных округов, являющихся субъектами Российской Федерации, в состав других частей РФ - краев и областей, также являющихся субъекта-
58
ми Российской Федерации, а тут якобы член федерации (АССР) входит в состав обычного края (области). Такие факты, видимо, забыты, но они показательны. В 1928 г. (28 июня) ВЦИК принял постановление "О вхождении автономной советской социалистической республики Немцев Поволжья в состав Нижневолжского края" [20]; 22 апреля 1929 г. ВЦИК принял постановление "О вхождении Чувашской АССР в состав Нижегородской области" [22], а 28 июня 1928 г. - постановление "Об условиях вхождения автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений" [20]. Вхождение республик (в нынешнем понимании - государств) [14] в края либо области, если и не опровергает, то ставит под сомнение тезис о том, что в период ассоциированного членства независимых республик в РСФСР эта последняя по своему внутреннему государственному устройству являлась одним из видов федерации. Изложенные факты дают основание для иного вывода: речь может идти не о государственной федерации РСФСР с автономиями (договоров о федерировании не было; были декреты ВЦИК о создании либо о признании явочным порядком возникших автономий), а о политическом союзе русского народа с другими народами, проживавшими на территории РСФСР, заключенном в Конституции. РСФСР была государственной федерацией с тех пор и до того момента, пока в ее составе на основе договоров находились Белоруссия, Украина, Азербайджан, Армения, Грузия. С образованием СССР все они, в том числе и РСФСР, вошли в его состав. РСФСР перестала быть федеративным государством, хотя и сохранила в своем названии слово "федеративная", - она осталась унитарным государством с использованием национальной автономии разных видов, с учетом уровня развития соответствующих территорий. И до 1993 г. это было принципом государственного устройства России.
***
30 декабря 1922 г. РСФСР, вместе с Белорусской ССР, ЗСФСР и УССР, вошла состав Союза ССР как равноправная с другими союзными республиками. В связи с этим РСФСР претерпела ряд преобразований, касавшихся ее статуса. Во-первых, реальный неограниченный суверенитет ею был утрачен и заменен паллиативом в виде права на выход из состава СССР [1, с. 398], т.е. потенциальным суверенитетом. А это принципиально разные состояния. Во-вторых, из ведения РСФСР были изъяты и переданы в ведение СССР: военно-морские дела, пути сообщения, иностранные дела, внешняя торговля, почта и телеграф; народные ко-
59
миссариаты по финансам, продовольствию, народному хозяйству, труду и рабоче-крестьянской инспекции были подчинены одноименным комиссариатам Союза ССР [18, с. 391; 1, с. 396; 8, с. 467]. В исключительном ведении РСФСР остались только просвещение, здравоохранение и социальное обеспечение [8, с. 472]; при этом верховные органы Союза ССР устанавливали общие начала в области народного просвещения и общие меры в области охраны народного здравия [8, с. 461]. К ведению СССР отошли и иные вопросы ведения и полномочия, необходимые для его функционирования как суверенного государства.
Однако для нас в данном случае более интересным является вопрос об изменениях во внутреннем устройстве РСФСР после ее вступления в Союз ССР. А они были значительными. Во-первых, в гл. 4 Конституции РСФСР 1925 г. "Об автономных советских социалистических республиках и областях" не содержится даже намека на то, что они входят в Российскую Республику на началах федерации [9, с. 538]. Во-вторых, в Конституцию РСФСР 1925 г. не было включено содержавшееся в п. "д" ст.49 Конституции РСФСР 1918 г. положение о праве РСФСР принимать в состав РСФСР новых сочленов Федерации и признавать выход из нее отдельных ее частей. Это объяснимо: "независимые" республики (Украина, Белоруссия, Закавказские республики) «ушли» из РСФСР в Союз ССР, перестали быть союзными республиками РСФСР, каковыми они признали себя на IX Всероссийском съезде Советов [6, с. 313-314]; и в составе РСФСР не осталось субъектов, обладавших ранее правом выхода из нее. Поэтому, в-третьих, в Конституции 1925 г. ограничились указанием лишь на то, что РСФСР признает право за отдельными национальностями на выделение, по решению их съездов Советов и с утверждения верховных органов РСФСР, в автономные советские социалистические республики и области [9, с. 531]. В-четвертых, ведению РСФСР подлежали установление границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР, утверждение конституций АССР, разрешение споров между АССР и другими частями федерации, отмена постановлений съездов Советов автономных советских социалистических республик и автономных областей, "а также других местных Советов", нарушающих Конституцию РСФСР или постановления верховных органов РСФСР [9, с. 532-533]. Все это черты унитаризма. В Конституции РСФСР 1925 г. признаков, относящихся к форме государственного устройства России и характерных для федеративного государства, не обнаруживается. По-
60
этому воспринятое ею (ст.2) положение ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г. о том, что Российская Республика строится на основе федерации национальных советских республик, представляется недоказанным всем текстом Конституции, а следовательно, анахронизмом, либо программным даже и в 1925 г. Д.И.Курский, министр юстиции РСФСР в 19181928 гг., в статье "Пересмотр текста Конституции РСФСР" [15, с. 107111], относящейся к 1924 г., писал о том, что в разд. 1 Конституции РСФСР 1918 г. имеются пункты, которые носят программный характер и сохраняют свою силу и в указанное время [там же, с. 107], например, п. 2 о том, что Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. Объясняя XII Всероссийскому съезду Советов (1925) причину сохранения в новой Конституции приведенного положения Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Д.И.Курский указал на то, что Конституция 1918 г. была построена на двух основных началах: 1) РСФСР объявлялась республикой Советов и 2) РСФСР представляет собой свободное объединение национальных республик на началах федерации [там же, с. 113] ... "Поэтому в ст. 1 нашего нового текста Конституции мы устанавливаем, что она исходит из основных положений и основных начал, провозглашенных Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Конституцией 1918 г." [там же], и дальше: "Вот точное определение той переходной организации, которую мы строим" [там же, с. 114]. Примечательно в статьях и речах Д.И.Курского то, что он не назвал ни одной национальной советской республики, которая являлась бы членом РСФСР. Не означает ли
это, что примера не было и федерация лишь грезилась?
***
Конституция РСФСР 1937 г. не внесла существенных изменений в государственное устройство России. Приметной переменой можно признать то, что в ст.14 Основного Закона, закреплявшей состав РСФСР, автономные республики были поставлены на третье место, после краев и областей. АССР во многом были уравнены в своем статусе с краями и областями. Образование всех их осуществлялось РСФСР с утверждения СССР; РСФСР утверждала Конституции АССР, их границы и районное деление; руководила осуществлением бюджетов автономных республик; АССР не имели ни своего уголовного и гражданского законодательства, ни особого представительства в Верховном Совете РСФСР в виде второй палаты, "палаты членов Федерации", ни своего законода-
61
тельства о судоустройстве и судопроизводстве, словом, ничего, что характерно для статуса членов Федерации . Даже основные начала организации и деятельности высших органов государственной власти и органов государственного управления республик, как и прочих местных Советов, были определены в Конституции РСФСР [10]. Словом, о федеративном устройстве Российской Республики, о вхождении в нее национальных республик (например АССР) на федеративных началах в Конституции РСФСР 1937 г. вообще не упоминается, если не считать сохранения слова "федеративная" в ее собственном имени (наименовании). Понятно, что этого мало.
Конституция РСФСР 1978 г. внесла в статус автономных республик изменение, которое при желании можно представить как нечто новое, но не ясное по последствиям: в ней нет требования о представлении автономной республикой своей конституции на утверждение (для получения силы основного закона АССР) в высший орган государственной власти РСФСР, вместе с тем предусматривается обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР [11, ст. 72, п. 2], а за республиками закрепляется исключительное право принимать свои конституции и вносить в них изменения [там же, ст. 131, ч. 3]. В остальном принципы государственного устройства РСФСР не претерпели изменения.
Черты федерации в государственном устройстве России появляются вновь в 1990 г., когда РСФСР стала заявлять о своем реальном суверенитете и в соответствии с этими претензиями вносить изменения и дополнения в Конституцию 1978 г. [2; 3; 4; 5] Отметим следующие положения.
Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, правомочный принять к рассмотрению и решению любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Верховный Совет РСФСР был преобразован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР, орган Съезда народных депутатов, состоящий из двух палат: Совета Респуб-
7 Наличие в системе центральных органов государства "палаты государств", в которой все члены федерации представлены на равных началах, а также наличие у них своего особого гражданского и уголовного законодательства и судопроизводства - непременный признак "классической" федеративной формы государства. В РСФСР их никогда не было.
62
лики и Совета Национальностей [12]. Депутаты палат избирались по принципу косвенных выборов: Съездом народных депутатов. Примечательно, что в Совет Национальностей избирались представители не только автономных образований, но и краев, областей, Москвы и Ленинграда [там же]. Поскольку "палата государств" составлялась из представителей членов федерации, то и представительство краев, областей, Москвы и Ленинграда в Совете Национальностей можно рассматривать как: во-первых, принцип федеративного государственного устройства РСФСР, а во-вторых, сами края, области и указанные города -как членов возрождаемой федерации. Совет Национальностей избирался из числа народных депутатов РСФСР от национально-территориальных избирательных округов по норме: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и от каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда [13]. Очевидно, что классический принцип равного представительства членов федерации в «палате государств» (в данном случае - в Совете Национальностей Верховного Совета РСФСР) был заменен равным представительством в ней двух суммарных групп: с одной стороны, 16 АССР, 5 автономных областей и 10 автономных округов, а с другой - 6 краев, 49 областей и двух городов, по количеству населения совершенно несравнимых, как, впрочем, и по иным показателям.
Отмеченные начала федерализма были развиты и закреплены в так называемом Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Он не был полноценным актом о федерации, не решал многих основных вопросов федеративного устройства, а был посвящен лишь разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами республик и других крупных образований в составе РСФСР. Договор признал членами федерации все административно-территориальные образования, включая автономные округа, при этом АССР были признаны суверенными государствами в составе РСФСР, самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений. Эти принципы вместе с разделением субъектов федерации на три неравноправные группы вызвали противостояние краев, областей и республик, которое особенно остро проявилось на заседаниях президентского "Конституционного совещания" 1993 г. Договор не подписали Татарская АССР и Чечено-Ингушская АССР. Вызывающее поведение этих и некоторых других республик известно, поэтому сложно сказать, больше
63
вреда или пользы принес этот Договор8. (Впрочем, некоторые ученые и госслужащие оценивали его так высоко, что требовали приведения в соответствие с ним даже Конституции РСФСР [24, с. 7].)
В настоящее время принципы, основы федеративного устройства России определены в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Если исходить из конституционных формулировок, то "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" [14]. Однако в этой же статье Конституции содержатся положения, которые следует рассматривать и как принципы РФ. Это, во-первых, два, противоречащих друг другу принципа: с одной стороны, признание России асимметричной федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, с другой стороны, признание всех их равноправными субъектами Российской Федерации и равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это противоречие должно быть устранено путем наименования всех субъектов РФ одним видовым термином, придающим им единый видимый облик; например: земли, губернии, области и т.п., либо признания, что субъекты РФ не являются равноправными по статусу. В последнем случае можно ограничиться положением ч. 4 ст. 5 Конституции: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Отмеченное противоречие принципов должно быть устранено тем более, что усилено ч. 3 ст. 5, определившей разноправие субъектов РФ: "Республика (государство) имеет свою конституцию... Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав..."9. К тому же
8 В беседе с редакторами ряда центральных газет Президент РФ сообщил, что некоторые субъекты РФ до последнего времени не перечисляли в федеральную казну собранные на их территориях федеральные налоги.
9 Считается, что действующая Конституция РФ не характеризует республики как суверенные образования. Это лукавство: в Федеративном договоре от 31.03.1992 г. в ст. III употреблен не только термин "Республика (государство)", но и другой: "суверенные республики" как главный.
64
республики вправе устанавливать свои государственные языки [14, ст. 68, ч. 2]. Конфликтопорождающий принцип асимметричности РФ проявляется особенно ярко в ст. 66 Конституции РФ. В противовес принципу верховенства Конституции в правовой системе России, закрепленному в ст. 15 Конституции РФ, а также ч. 1 и 2 ст. 66, в ч. 5 указанной статьи (66) установлен принцип приоритета взаимного согласия РФ и субъекта РФ перед Конституцией России: "Статус республики..., края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации". И здесь же: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Очевидно, что для укрепления конституционной законности и единства России необходимо безотлагательное изменение (пересмотр) ряда принципов, основ конституционного строя России.
Важнейшим принципом федеративного устройства России является конституционное признание ее суверенным государством, власть которого распространяется на всю его территорию [там же, ст. 4]. Если принять во внимание факт международного признания Российской Федерации как суверенного государства, не представляется в принципе необходимым подтверждать ее суверенитет в Конституции, однако это сделано. Для чего? Видимо, для определения места и роли России во внутригосударственных, федеративных отношениях, для создания базы осуществления принципов, закрепленных в ст. 5 Конституции, и положения ч. 4 ст. 78 Конституции РФ. И еще для того чтобы подчеркнуть, что Федеративный договор 1992 г. устанавливал в период "парада суверенитетов" не союз конфедеративного типа, а федеративный союз, подтверждающий статус России как государства сложного, но единого. Этот характер Российской Федерации определен в гл. 3 Конституции России, положений которой мы отчасти уже касались, другие тоже необходимо затронуть, поскольку в них сформулированы положения, позволяющие их также рассматривать в качестве принципов федерации. Они таковы:
1) территория субъекта РФ - неотделимая часть территории РФ; континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ находятся под юрисдикцией и суверенитетом Российской Федерации, а не прибрежных субъектов РФ; границы между субъектами РФ могут изменяться, но с согласия заинтересованных субъектов; права малочислен-
65
ных коренных народов, не конституировавших территорию обитания в виде субъекта РФ, гарантируются Россией; границы между субъектами Федерации являются не государственными, а административными в силу единства государственной, экономической, таможенной и пр. территории России; денежная единица - рубль - едина для всей РФ и единственная; компетенция Российского государства функционально разделена на четыре группы: исключительного ведения РФ, исключительного ведения субъектов РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, исключительного ведения местного самоуправления граждан, не являющегося государственным управлением; ни один субъект компетенции не вправе вмешиваться в правомочия другого (других); в вопросах совместного ведения органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Последний принцип российского федерализма - это элемент унитаризма.
Итак, принципы Российской Федерации реально стали определяться по воле объединявшихся на федеративных началах республик; с изменением состава участников федеративного союза (от национальных республик до административно-территориальных и автономных национальных образований) и общей исторической обстановки федеративного государственного строительства менялись, применительно к обстановке, и принципы федерирования, а вместе с ними и содержание федерации; отмечается известная преемственность принципов Российской Федерации в отношении основных начал советских федераций и иностранных федеративных государств. Приходится отмечать противоречивость ряда положений действующей Конституции РФ, касающихся основных начал Федерации, что не может обеспечивать необходимую устойчивость России как единого государства; опасным для Российского государства представляется конституционное допущение изменения статуса субъектов РФ внеконституционным путем, посредством соглашений. Результаты этого, воплощенные в договоре с Татарией от 15.02.1994 г., известны.
Укрепление Российского государства является не менее важной задачей, чем поднятие благосостояния народа и отдельного человека. Для этого, среди прочих мер, не в последнюю очередь необходимо равноправие субъектов РФ сделать реальным, устранить те противоречия, которые были отмечены в данной статье, как и другие недостатки, имеющиеся в гл. 1 Конституции 1993 г. Следовательно, требуется пере-
66
смотр Конституции. И не только по указанным причинам. А для этого следует незамедлительно, в первоочередном порядке принять Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, правомочном провести эту работу, принятие которого тормозится уже в течение семи лет. Затем необходимо наряду с приведением конституций (уставов) субъектов РФ с соответствие с положениями Конституции РФ прекратить действие двусторонних договоров РФ с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами, которые в субъектах ставят выше федеральной Конституции. Учет национальных и местных особенностей нужно обеспечивать в иных формах. Необходимо повысить роль Конституционного Суда РФ, для чего, в частности, возвратить ему право принимать к своему рассмотрению дела по своей инициативе, которым он обладал по Закону РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР". Это лишь самый минимум того, что надо сделать для уточнения принципов РФ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик от 30.XII.1922 г. Ст. 26 // История Советской Конституции (в документах). М.,1957.
2. Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 27.10. 1989 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44.
3. Закон РСФСР о внесении изменений в ст. 104 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 31.05.1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2.
4. Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 16.06.1990 г. // Там же. №3.
5. Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 15.12.1990 г. // Там же. №51.
6. История Советской Конституции (в документах). 1917-1956. М., 1957.
7. Конституция РСФСР 1918 г. // История Советской Конституции (в документах). М., 1957.
8. Конституция СССР 1924 г. // Там же.
9. Конституция РСФСР 1925 г. // Там же.
67
10. Конституцию РСФСР 1937 г. Гл. 5-8 // Там же.
11. Конституция РСФСР 1978 г. // Там же.
12. . Конституция (Основной Закон.) РСФСР с изменениями и дополнениями. М., 1991. Ст. 107.
13. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации-России от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями в 1989-1992 гг. Ст. 105.
14. Конституция Российской Федерации 1993 г. Ст. 5 (ч. 3).
15. Курский Д.И. Избранные статьи и речи. М., 1948.
16. Ленин В.И. Полн.собр.соч.
17. Парламентская газета. 2000. 3 авг.
18. Постановление Х Всероссийского съезда Советов от 26.12.1922 г. // История Советской Конституции. М., 1957.
19. Сталин И. Соч. М., 1947. Т. 4.
20. СУ. 1928. №79. Ст. 544.
21. СУ. 1928. №80. Ст. 550.
22. СУ. 1929. №35. Ст. 359.
23. Федералист. М., 2000.
24. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992 г.
ON THE CONSTITUTIONAL FUNDAMENTALS OF THE FEDERATIVE STRUCTURE OF RUSSIA I.M.Kislitsin
The author gives his opinion on one of the key historical and contemporary issues of the formation of Russia in terms of underlying principles of federative and governmental structure, their origin and development.
68
