CC BY
109
Н.В. Галицкая
О КЛАССИФИКАЦИИ ОРГАНОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ БЕЗОПАСНОСТЬ ГРАЖДАН В РОССИИ
В статье предлагаются различные классификации государственных органов исполнительной власти, входящих в систему безопасности России. Анализируются правовые акты и позиции ученых-правоведов, посвященные исследованию современной защищенности прав и свобод граждан от воздействия негативных последствий природного и техногенного характера. Обозначаются проблемы в данной сфере, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: безопасность, права и свободы граждан, природные и техногенные факторы, вредоносное воздействие, общественный порядок, государственное управление.
N.V. Galitskaya
ABOUT CLASSIFICATION OF THE BODIES ENSURING SAFETY OF CITIZENS IN RUSSIA
In the publication various classifications of government bodies of the executive power entering into system of safety in Russia are offered. The substantial analysis of legal acts and positions of the scientists-jurists devoted to research of modern security of the rights and freedoms of citizens from influence of negative consequences of natural and technogenic character is offered. Problems in this sphere are designated and their author's solution is proposed.
Keywords: safety, rights and freedoms of citizens, natural and technogenic factors, harmful influence, public order, public administration.
При исследовании функционирующей на сегодняшний день системы органов т
н
исполнительной власти, обеспечивающих безопасность населения, важно осу- С ществить их научную классификацию, которая позволит детально определить а
т
важнейшие административно-правовые характеристики системы безопасности с
к
и составляющих ее элементов. г
Д.А. Керимов отмечает, что классификация — это осмысленный порядок д вещей, явлений, разделение их на разновидности согласно каким-либо важным | признакам1. Е.А. Шапиро указывает, что классификация является неотъем- |
н
лемой частью любого метода анализа важнейших административно-правовых 1 институтов, позволяет систематизировать устойчивые формы взаимоотношений д государства и личности, правовых отношений между государственными орга- е
с
нами, возникающих в процессе реализации взаимных прав и обязанностей, на |
о а
основе статутных признаков2. а
Оценивая с юридической точки зрения имеющиеся в специальной литературе |
классификации анализируемых органов, отметим, что при их создании отдель- •
ные ученые используют в качестве основы конституционные нормы. Так, С.И. Пе- (
тров к органам исполнительной власти первого звена относит Правительство РФ )
и Совет Безопасности РФ. Второе звено - это специализированные министерства 0
(Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство РФ по 6 делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел РФ и т.д.). Третье
© Галицкая Наталья Владимировна, 2016
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
звено составляют ведомства (Федеральная служба безопасности, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов и др.)3.
На наш взгляд, подобную классификацию нельзя признать состоятельной. Во-первых, Совет Безопасности РФ, исходя из направлений и особенностей его деятельности, обозначенных в ст. 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»4, не относится к ветви исполнительной власти и является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Во-вторых, согласно п. 3 Указа Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»5 Директор ФСБ России имеет статус федерального министра, следовательно, этот орган, образованный и несущий ответственность перед Президентом РФ, приравнен к федеральному министерству.
Более удачной можно признать классификацию, предложенную М.А. Родионовым, который в ее основу заложил следующие критериеобразующие признаки: 1) по направлению деятельности органы исполнительной власти, обеспечивающие безопасность подразделяются на: органы внешней безопасности (Ми-з нистерство иностранных дел РФ, Пограничная служба Федеральной службы ? безопасности РФ, Федеральная таможенная служба и т.д.); органы внутренней д безопасности (МВД РФ, МЧС России, Министерство транспорта РФ, Федеральная | налоговая служба и т.д.);
I 2) по субъектам, которые осуществляют руководство указанными органами:
| органы, подчиненные непосредственно Президенту РФ (например, ФСБ России, ! ФСО России); органы, подчиненные непосредственно Правительству РФ (напри-| мер, ФТС России, Ростехнадзор);
| 3) по характеру и направлению деятельности: органы управления (отмеченные
| министерства); органы контроля и надзора (отмеченные службы)6. 'I Вместе с тем, признавая достоинства этой классификации в части определения
| стабильных признаков отнесения того или иного органа исполнительной власти | к определенной группе, отметим некоторые ее объективные недостатки, которые имеют место ввиду отсутствия ясности в законодательстве, определяющем системную организацию. § При тщательном анализе исследуемых органов, являющихся субъектами
§ обеспечения безопасности и образующих четко организованную систему (такой | она должна быть в идеале), возникают две практические проблемы. Первая из | них заключается в сложности выбора элементов, которые требуется включить в состав данной системы. Многие исследователи деятельности органов, обеспечивающих публичную безопасность, идут по пути «наименьшего сопротивления» и ограничиваются организационно-правовым анализом органов, несущих ответственность за охрану жизни и здоровья граждан. В этом аспекте традиционно выделяются органы военной безопасности, а также министерства и ведомства, 196 отвечающие за обеспечение общественного порядка, за борьбу с чрезвычайными
ситуациями и стихийными бедствиями, преступлениями и правонарушениями, а также за экологическую безопасность.
Таким образом, круг элементов, которые можно включить в рассматриваемую систему, существенно сужается. Подобный подход, по мнению Ю.А. Бойченко, непродуктивен, поскольку «...избирательность в выборе ключевых компонентов неизбежно влияет на производительность системы в целом и понижает значение остальных звеньев, не являющихся, по мнению исследователей, таковыми. Несомненно, уменьшение количества структур, реформирование которых подразумевается, предполагает качество в итоговом значении реформаторской деятельности. Но неизбежным следствием такого дробления сферы безопасности выступит игнорирование роли органов, являющихся ресурсообеспечителями государственных преобразований, которые направлены на повышение уровня жизни граждан»7. По сути, если включить в исследуемую систему только министерства и ведомства, обладающие собственными материально-техническими силами и средствами, необходимыми для противодействия различным угрозам, целью деятельности которых является прямое обеспечение важнейших конституционных постулатов, таких как жизнь и здоровье граждан, то за ее рамками необоснованно остаются иные федеральные органы исполнительной власти, задача которых — содействие и создание условий для нормальной работы органов первой группы и существования государства в целом. Так, к примеру, Министерство финансов РФ трудно отнести к государственным органам, обеспечивающим безопасность в стране. Вместе с тем в соответствии с п. 1 Положения о нем8 Минфин России является многоотраслевым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и е нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, и валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансо- а вой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской о деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, К переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, тамо- о
с
женных платежей, определения таможенной стоимости товаров и т.д. Подобным | образом можно рассматривать и Министерство экономического развития РФ9, в
е
являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющее о
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому р
регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического |
развития, развития предпринимательской деятельности, в т.ч. среднего и малого К
бизнеса, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей а
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон- |
троля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации ор- ии
ганов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих №
работы по подтверждению соответствия, безопасности процессов производства, 1
саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности )
и т.д. Как следует из изложенного, эти и другие органы, не задействованные 6 напрямую в процессе защиты населения, оказывают значительное влияние на инициированный государством процесс обеспечения безопасности.
На наш взгляд, следует присоединиться к мнению Н.Г. Жаворонковой, которая полагает, что на современном этапе развития российской государственности властеотношения в сфере защиты прав граждан весьма многогранны, что позволяет задействовать в этом процессе абсолютно все созданные в России феде- 197
ральные органы исполнительной власти10. В таком ракурсе в анализируемую систему можно включить две группы органов. Первую составят министерства и ведомства, которые непосредственно собственными силами осуществляющие защиту жизни и здоровья населения от всевозможных негативных факторов (Министерство обороны РФ, МЧС России, МВД России, ФСБ России, ФТС России и др.). Ко второй группе следует отнести иные действующие в государственном механизме органы, которые принимают участие в обеспечении процесса защиты конституционных прав и интересов граждан, а точнее все остальные федеральные органы исполнительной власти. Иными словами, при подобном максимально широком подходе можно говорить о том, что словосочетания «система федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность жизнедеятельности граждан» и «система федеральных органов исполнительной власти», сформированная приведенными указами Президента РФ, являются своего рода синонимами. Разумеется, мы не ставим задачи рассмотреть все без исключения органы исполнительной власти, поскольку это не будет способствовать получению надлежащего научного результата и неизбежно повлечет выход за рамки предмета исследования. Вместе с тем данное обстоятельство подлежит учитыванию при дальнейшем комплексном рассмотрении проблематики административно-правового обеспечения безопасности в Российской Федерации. При определении органов первой группы мы не случайно обозначили открытый перечень министерств и ведомств. Представляется, что включение в него иных специализированных структур будет возможно при наличии особых полномочий в рассматриваемой сфере.
5 Другой немаловажной проблемой является отсутствие ясности в законода-° тельной регламентации субординационных отношений в исследуемой системе. ^ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федераль-| ных органов исполнительной власти»11 установил правила построения системы | обеспечивающих безопасность федеральных органов исполнительной власти и f субординации основной деятельности. Однако при анализе его основных положе-° ний Р.А. Романов высказывается о том, что данный нормативный акт «является
0
| правилом со множеством существенных исключений»12. Ученый отмечает, что | в нем содержатся оговорки, которые на практике не позволяют четко понять >§ этот Указ и его соотношение с конкретными документами, регламентирующими | деятельность того или иного министерства, ведомства. В частности, в п. 3 опре-! деляется, что федеральные министерства не вправе осуществлять контрольно-
6 надзорную деятельность, а также функции по управлению государственным '§ имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или g постановлениями Правительства РФ. Однако на практике подобных исключе-§ ний великое множество, что позволяет вести речь о фактическом отсутствии
1 единого правила13. В подтверждение этой позиции приведем следующий пример. J Так, согласно п. 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 86814, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в 198 области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычай-
Г.Ф. Ярош
• Лесные пожары как угроза национальной безопасности России
ных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
В связи с изложенным считаем уместным предложить внести уточнения в Указ Президента РФ, в частности, пояснить, в каких случаях и в каких органах такие исключения возможны.
1 См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274
2 См.: Шапиро Е.А. Системный анализ методологических проблем теории государства и права как науки: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2000. С. 126.
3 См.: Петров С.И. Политика обеспечения национальной безопасности в России: учебное пособие. СПб., 2008. С. 56-57.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 33, ст. 3254.
6 См.: Родионов М.А. Социально-политическая безопасность России: учебное пособие. М., 2009. С. 100.
7 Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. № 3. С. 49
8 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3258.
9 См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24, ст. 2867.
10 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 31.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 2290.
12 Романов Р.А. Государственные услуги в сфере обеспечения общественной безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.
13 См.: Там же.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2882.
Г.Ф. Ярош
ЛЕСНЫЕ ПОЖАРЫ КАК УГРОЗА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
В статье рассматриваются отдельные вопросы национальной безопасности России в связи с лесными пожарами в некоторых регионах Российской Федерации, меры по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности личности, общества и государства.
Ключевые слова: национальная безопасность, угроза национальной безопасности, Лесной кодекс РФ, правила пожарной безопасности, лесопользование.
G.F. Yarosh
FOREST FIRES AS THREAT OF NATIONAL SECURITY OF RUSSIA
Article is devoted to single questions of national security of Russia in connection with forest fires in certain regions of the Russian Federation, to the analysis of fire-fighting and measures of providing favorable conditions of activity of the personality, society and state.
Keywords: national security, threat of national security, forest code of the Russian Federation, fire safety regulation, forest exploitation.
Проблемы взаимоотношения государства, общества и природы в части природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения национальной
© Ярош Геннадий Федорович, 2016
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
