CC BY
106
8 См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2008. С. 275.
9 См.: Самыгин С.И. и др. Школа выживания. Обеспечение безопасности жизнедеятельности. Ростов н/Д, 1996. С. 500.
10 См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 18.
11 См.: Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. № 3.
12 См.: Алешин А.П. Техническое обеспечение безопасности бизнеса. М., 2010. С. 50.
13 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 2, ст. 170.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 35, ст. 3660.
17 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского ун-та МВД России. 2005. № 3; Братановский С.Н. Указ. раб. С. 537.
А.В. Баринов
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ
В статье исследуются нормативные и теоретические основы организации и деятельности Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. На основе комплексного анализа практических аспектов и проблем борьбы с природными и техногенными авариями и катастрофами предлагается внесение изменений в действующее законодательство, связанное с деятельностью этого органа.
Ключевые слова: государственное управление, функции, полномочия, безопасность жизнедеятельности, природные и техногенные аварии и катастрофы, спасательные службы.
A.V. Barinov
THE FUNCTIONAL ANALYSIS OF THE ORGANIZATION AND ACTIVITY OF THE MINISTRY OF THE RUSSIAN FEDERATION FOR CIVIL DEFENSE, EMERGENCY SITUATIONS AND NATURAL DISASTER RESPONSE
In the publication standard and theoretical bases of the organization and activity of the Ministry of the Russian Federation for civil defense, emergency situations and natural disaster response are investigated. On the basis of the complex analysis of practical aspects and problems of fight against natural and technogenic accidents and accidents modification of the current legislation connected with activity of this body is offered.
Keywords: public administration, functions, powers, health and safety, natural and tech-nogenic accidents and accidents, rescue services.
Для проведения функционального анализа организации и деятельности Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий необходимо, прежде всего, обратиться к
© Баринов Александр Вячеславович, 2015
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bratfoot@mail.ru
понятию «функции управления». Под ними Ю.А. Тихомиров понимает наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия1. А.А. Кондрашев эту категорию трактует как вид деятельности, основанный на разделении и кооперации и характеризующийся определенной однородностью, сложностью и стабильностью воздействий на объект со стороны субъекта управления2. В.Д. Граждан в данном случае имеет в виду стадии управления, которые в своей совокупности представляют собой содержание управленческого процесса: выработка и принятие решения, организация, регулирование, корректирование, учет и контроль3.
При исследовании функций управления в системе органов исполнительной власти А.Б. Агапов придерживается позиции, согласно которой они представляют собой обособленные направления управленческой деятельности, позволяющие осуществлять управляющее воздействие путем совершения определенных действий и операций, необходимых для достижения поставленных целей при наиболее оптимальном использовании ресурсов4. Интересным в этом контексте представляется мнение А.П. Коренева, который относит управленческие функции к результату разделения управленческого труда. Исследователь отмечает, что независимо от назначения и способа реализации они представляют собой совокупность организационных механизмов, с помощью которых достигается полезный результат и воплощение в реальность целей и задач, во имя которых создан тот или иной орган исполнительной власти5.
Функции МЧС России, подчеркивает С.С. Дроздов, несомненно, обладают правовой природой, во многом схожей с основами функционирования системы е
т
отечественных государственных структур, на которые возложена практическая и реализация законов, но говорить о том, что этот орган, реализуя свои функции, а способен осуществить комплексную защиту граждан от масштабных чрезвычай- о
в
ных ситуаций техногенного, экологического и природного характера, было бы не- §
верно. В данном случае необходимо рассматривать координационные аспекты его а
деятельности, благодаря которым возможно достичь устойчивого и планомерного |
взаимодействия, необходимого для ликвидации различных угроз6. Рассматривая е
многогранную деятельность этого органа, М.В. Федорова высказывается о том, о
что юридической основой для реализации полномочий его должностными лица- р
ми выступают многочисленные установки, выдвинутые мировым сообществом, Ч
Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ и Правительством РФ, которые о
находят свое конечное проявление в функциях - специальных инструментах ор- К
ганизационного, а также отчасти политического и социального характера, после- м
довательная реализация которых образует программный механизм обеспечения I
безопасности в стране7. Частично соглашаясь с данным мнением, В.А. Коконов ¡§
м
указывает на то, что в конечном итоге защита населения и национального до- 00
о о о о )
стояния от последствий чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и других 2 стихийных бедствий являлась и является основной функцией государства, 5 которая распределяет их между государственными органами в зависимости от их отраслевой компетенции. Однако принцип, который может быть заложен при разграничении их функций, специализированный орган (МЧС России) должен охватывать своим влиянием сферы, неотнесенные к компетенции иных министерств и ведомств, здесь не применим. Специализация целей и задач по обеспечению безопасности жизни и здоровья населения, пройдя долгий путь в 129
развитии и совершенствовании организационных и функциональных основ, определила необходимость создания единого центра, несущего ответственность за реализацию государственной политики в данном направлении. Несмотря на вхождение МЧС России в централизованную систему исполнительной власти и определение основных направлений его деятельности высшими органами государства, конечными аспектами, оказывающим влияние на его формирование и воплощение в реальность его функций являются субъективные факторы: количество чрезвычайных ситуаций и их последствия. При этом указанный орган обладает организационной самостоятельностью при определении форм, способов и методов их реализации8.
На наш взгляд, приведенные авторские подходы к интерпретации правовой природы управленческих функций рассматриваемого министерства во многом объективны. Они отражают разносторонний подход к установлению его места в системе государственного управления и, безусловно, имеют право на существование и дальнейшее развитие. Однако, как представляется, при детальном рассмотрении функций этого органа необходимо выделить юридический базис, не только их конкретизирующий, но и содержащий основные пути, по которым может происходить их разделение. Этим базисом по сути является п. 1 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий9, согласно которому МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в обла-а сти гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ? ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопас-
m
s ности и безопасности людей на водных объектах. Эта законодательная норма является своеобразной преамбулой, позволяющей выделить отдельные блоки
i в структуре анализируемого Положения и дать объективную классификацию
1 функций Министерства. Для того чтобы грамотно их сгруппировать, обратимся J к достижениям управленческой теории и науки административного права.
| Наиболее распространенной в отечественной юридической литературе яв-
| ляется классификация функций органов исполнительной власти на общие,
2 специальные и вспомогательные10. Кроме того, отдельные ученые разделяют ° их на правотворческие и правоприменительные11, постоянные и временные12, ж основные и дополнительные13, первоначальные и производные, организационно-| распорядительные и административно-хозяйственные14 и т.д. Рассматривая е внутренние технологии управленческой деятельности через призму воздействия 1 на общественные отношения и учитывая степень и характер властного волеизъ-
0
° явления, направленного на достижение качественного результата, В.Е. Чиркин
го
§ выделяет регулирование, прогнозирование, планирование, организацию, коор-
1 динацию, учет и контроль15. В.А. Юсупов называет эту деятельность элементами | системы государственного управления и, поскольку она имеет место в каждом управленческом органе, то отмеченные элементы можно назвать общими функциями. К специальным функциям исследователь относит подбор кадров и их расстановку, составление бюджета, осуществление долгосрочных целей и преодоление кризисных ситуаций. Вспомогательные функции направлены на обеспечение обслуживания процессов общих и специальных функций. Они
130 проявляются в поощрении, материальном обеспечении, стимулировании и т.д.16
Ю.А. Тихомиров предлагает достаточно интересную классификацию функций последней категории по критерию обеспечения потребностей: а) в поэтапной реализации поставленных целей — прогнозирование, стратегическое и текущее планирование; б) в необходимых ресурсах — финансирование, материально-техническое снабжение, стимулирование, трудовые ресурсы, кадровое обеспечение; в) в упорядоченности, согласованности в действиях — управление, координация, организация, контроль и др.; г) в постоянном совершенствовании самой системы управления — организация, диагностирование, проектирование, организационное развитие и т. п.17
Пункт 2 отмеченного Положения в качестве отдельных функций МЧС России называет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Думается, что законодатель в данном случае обозначает специализированные функции этого органа.
Признавая некоторую условность научных подходов к различным классификациям управленческих функций органов исполнительной власти, В.Д. Зорькин отмечает, что наиболее объективно они будут проявляться при рассмотрении всей действующей на сегодняшний день системы российских министерств и ведомств. Однако, если анализировать отдельный орган, то его функции вне зависимости от их практического значения будут являться узкопрофильными, направленными на достижение конкретных целей. Общие функции, присущие всей этой системе (нормотворчество, правоприменение, координация), в правовых актах, регламентирующих деятельность того или иного ведомства, трансформируются в специализированные, которые в конечном итоге обретают статутные начала и становятся основными для должностных лиц всех уровней18.
Не согласиться с этой позицией нельзя. Во-первых, в рамках проводимой в России административной реформы одним из ключевых вопросов являлось устранение дублирующих функций исполнительных органов власти, а также четкое разграничение их полномочий. По нашему мнению, определенный положительный эффект в результате осуществленных в этом направлении мероприятий все же достигнут. Во-вторых, признавая какие-либо функции специализированными, необходимо весть речь о них как о функциях, которыми обладает единственный орган исполнительной власти, и они необходимы ему для решения как общих, так и частных задач.
С учетом изложенного попытаемся сгруппировать функции МЧС России следующим образом:
1. Общие (базовые) функции, среди которых выделяются: 1) нормотворческие, т.е.:
а) проявляющиеся во взаимодействии с Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам обеспечения безопасности населения и территорий от негативных последствий природных и техногенных факторов. Так, в соответствии с подп. 1 п. 8 Положения данный орган направляет в указанные инстанции предложения по формированию основ государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в т.ч. в области преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, а также обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; проекты законов, иных нормативных правовых актов и проекты технических
регламентов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах своей компетенции; проекты нормативных правовых актов по вопросам преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого (специального) назначения, чрезвычайного гуманитарного реагирования; проект плана гражданской обороны Российской Федерации, а также предложения о порядке введения в действие плана гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме либо частично и т.д.;
б) выражающиеся в самостоятельном правовом регулировании вопросов, отнесенных к непосредственной компетенции данного органа. К примеру, согласно подп. 2 п. 8 Положения анализируемое нами Министерство разрабатывает и утверждает (устанавливает):
нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
положение о территориальном органе МЧС России — региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
положение о системе и порядке осуществления мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;
положение о системе и порядке информационного обмена в рамках единой го-й сударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; д показатели для отнесения организаций к категориям по гражданской обороне
™ в установленном порядке;
| методики оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций, классификации и учета
| чрезвычайных ситуаций, а также типовой паспорт безопасности территорий | субъектов РФ и муниципальных образований и т.д.;
° 2) организационные. В соответствие с подп. 3 п. 8 Положения о Министерстве
0
| РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации | последствий стихийных бедствий МЧС России обеспечивает: >1; работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межре-
| гионального и федерального характера, спасению людей при этих чрезвычайных | ситуациях;
& предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для
'§ безопасности Российской Федерации, других особо важных пожароопасных объ-ё ектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объектах культурного § наследия России, а также при проведении мероприятий федерального уровня с
1 массовым сосредоточением людей;
| предупреждение и тушение пожаров в закрытых административно-территори-
альных образованиях;
работу по участию в разработке в установленном порядке Плана применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационного плана Вооруженных Сил РФ и Плана оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, а также обеспечение осуществления мероприятий в части, касающейся
132
гражданской обороны, оперативного оборудования территорий;
работу по участию в разработке мобилизационного плана экономики Российской Федерации в части, касающейся задач, возложенных на МЧС России и т.д.
2. Специализированные функции:
1) информационное обеспечение, выражающееся в информировании населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганде в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (подп. 3 п. 8 Положения);
2) планирование (к примеру, планирование в установленном порядке действий и применение войск гражданской обороны для выполнения задач в целях обороны Российской Федерации, подготовка войск гражданской обороны к совместным с Вооруженными Силами РФ действиям в целях обороны Российской Федерации, работа по участию МЧС России в разработке в установленном порядке Плана применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационного плана Вооруженных Сил РФ и Плана оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, обеспечение осуществления мероприятий в части, касающейся гражданской обороны, оперативного оборудования территорий);
3) методическое руководство при решении вопросов по обучению населения в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также в пределах своей компетенции — при подготовке молодежи по основам безопасности жизнедеятельности; е
4) координация (совместно с заинтересованными федеральными органами и исполнительной власти рассматриваемый нами орган осуществляет разработку а предложений, касающихся режимов природопользования, безопасного прожи- о
в
вания населения и хозяйственной деятельности на территориях, подвергшихся о радиоактивному загрязнению); з
5) контрольно-надзорная деятельность. В подп. 4 п. 8 Положения закреплено, Р что МЧС России осуществляет: е
надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, 0
й
органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправле- р
ния, организациями и гражданами установленных требований по гражданской Ч
обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на под- 0
земных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения К
и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий; м
контроль за созданием локальных систем оповещения в районах размещения I
потенциально опасных объектов; №
M
надзор во внутренних водах и в территориальном море Российской Федера- 00 ции за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их 2 стоянок, а также руководство деятельностью Государственной инспекции по 5 маломерным судам.
Обозначенные в качестве наглядных примеров, а также иные функции, зафиксированные в различных разделах Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий являются законодательно обозначенными векторами управленческой деятельности этого органа. Конкретное их содержание и приори- 133
теты, развернутая схема реализации содержатся в специальных нормативных актах. Так, например, поэтапная организация надзорной деятельности в сфере обеспечения пожарной безопасности отражена в Приказе МЧС РФ от 1 октября 2007 г. № 517 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности»19. Содержание функции планирования мероприятий по гражданской обороне в области обеспечения безопасности населения и территорий от негативного влияния природной и техногенной среды отражено в Методических рекомендациях по программно-целевому планированию мероприятий в области гражданской обороны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций20. В частности, плановые мероприятия по модернизации и развитию систем управления и оповещения включают в себя: модернизацию региональной (территориальной) автоматизированной системы централизованного оповещения (РАСЦО); создание локальных систем оповещения (ЛСО) на потенциально опасных объектах; модернизацию существующих ЛСО (п. 5.1). Данные мероприятия в соответствии с п. 5.2 должны осуществляться при условии определения общей потребности в финансировании мероприятий по модернизации и развитию систем оповещения.
1 См.: Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ // Журнал российского права. 2009. № 12.
2 См.: Кондрашев А.А Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4.
3 См.: Граждан В.Д. Теория управления: учебное пособие. М., 2007. С. 22.
4 См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник, М., 2009. С. 456.
5 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 89.
6 См.: Дроздов С.С. Деятельность МЧС России по организации межведомственного сотрудничества в борьбе с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий // Современные подходы к формированию концепций национальной безопасности в Российской Федерации: сборник научных трудов. СПб., 2007. С. 67.
7 См.: Федорова М.В. Профилактика несчастных случаев в промышленности и на транспорте // Современные подходы к формированию концепций национальной безопасности в Российской Федерации: сборник научных трудов. СПб., 2007. С. 181.
8 См.: Коконов В.А. Проблемы и перспективы деятельности МЧС России на современном этапе: сборник аналитических материалов. СПб., 2009. С. 177.
9 См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2882.
10 См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 100; Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2006. С. 326; Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000.
11 См.: Бельский К.С. Полицейское право / под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 274.
12 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 199.
13 См.: Ноздрачев АФ. О развитии административного законодательства // Государство и право. 1996. № 7.
14 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2008.
15 См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7.
16 См.: Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 40.
17 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2008. С. 489.
18 См.: Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12.
19 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 52.
20 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
