CC BY
3
Раздел 5. Уголовно-процессуальное обозрение
Научная специальность: 5.1.4
О качестве российского уголовного судопроизводства с позиции системы менеджмента качества
Светлана Ивановна Вершинина,
доктор юридических наук, доцент, Тольяттинский государственный университет, Тольятти, Россия, svetlana-vershinina@ya.ru, https://orcid.org/0000-0002-3501-3632
Валентина Александровна Лазарева,
доктор юридических наук, профессор, Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева, Самара, Россия, v.a.lazareva@mail.ru, https:// orcid.org/0000-0003-2725-9517
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению уголовного судопроизводства с позиции международной системы менеджмента качества, используемой в теории управления в целях повышения эффективности любого организационного процесса. Констатируется несовершенство уголовно-процессуального законодательства, постоянное реформирование которого делает его все более противоречивым и бессистемным. Выход из этого положения авторы статьи видят в поиске новых, нестандартных подходов, соответствующих современным достижениям социальных наук. Изменение фокуса исследования с правового на управленческий позволило выявить причины существующих в уголовно-процессуальной деятельности проблем, которые обусловлены прежде всего дефектами действующего законодательства, и на основе апробированного международным сообществом процессного подхода предложить направления повышения качества данной деятельности. В результате проведенного исследования обосновывается тезис о возможности использования как методологической основы реформирования российского уголовного судопроизводства требований (критериев) международной системы менеджмента качества, позволяющих выделить не менее двух обособленных процессов — предварительное расследование и судебное производство, каждый из которых должен получить в законе самостоятельное и однозначное правовое оформление в части закрепления целей, задач и принципов деятельности.
Ключевые слова: уголовное судопроизводство, система менеджмента качества, эффективность правового регулирования, цели уголовного судопроизводства, результат уголовного процесса, досудебное производство, судебное производство
Благодарности: авторы выражают благодарность доктору экономических наук, профессору, директору Института финансов, экономики и управления Тольяттинского государственного университета Максиму Олеговичу Искоскову за консультационную помощь по вопросам системы менеджмента качества при проведении исследования.
Для цитирования: Вершинина С.И., Лазарева В.А. О качестве российского уголовного судопроизводства с позиции системы менеджмента качества // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2023. N 4 (66). С. 51-65.
On the quality of Russian criminal proceedings from the perspective of the quality management system
Svetlana I. Vershinina,
Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Togliatti State University, Togliatti, Russia, svetlana-vershinina@ya.ru, https://orcid.org/0000-0002-3501-3632
© Вершинина С.И., Лазарева В.А., 2023
Valentina A. Lazareva,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Samara National Research University named after academician S.P. Korolev, Samara, Russia, v.a.lazareva@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-2725-9517
Abstract. The article considers the criminal proceedings from the perspective of the international quality management system, used in management theory in order to increase the efficiency of any organizational process. The imperfection of criminal procedural legislation is stated, in particular, its constant reforming makes it increasingly contradictory and unsystematic. According to the authors, the solution of this problem lies in searching new, non-standard approaches corresponding to the modern achievements of social sciences. The change in the research focus from legal to managerial allows the authors to identify the causes of existing problems in criminal procedural activities, stemming primarily from the deficiencies in the existing legislation, as well as to suggest the ways of improving the quality of criminal procedural activities, basing on the procedural approach approved by the international community. The conducted research substantiates the thesis of the possibility of using the requirements (criteria) of the international quality management system as a methodological basis for reforming the Russian criminal proceedings. The use of these criteria allows to distinguish at least two separate processes — preliminary investigation and judicial proceedings, each of them should receive an independent and unambiguous legal formalization in terms of fixing the goals, tasks and principles of this activities.
Keywords: criminal proceedings, quality management system, effectiveness of legal regulation, goals of criminal proceedings, result of criminal procedure, pre-trial proceedings, judicial proceedings
Acknowledgments: the authors express their gratitude to Doctor of Economic Sciences, Professor, Director of the Institute of Finance, Economics and Management of Togliatti State University Maxim Olegovich Iskoskov for his advisory assistance on the quality management system during the research.
For citation: Vershinina S.I., Lazareva V.A. On the quality of Russian criminal proceedings from the perspective of the quality management system // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2023. N 4 (66). P. 51-65.
Введение
Эффективность любой правоприменительной деятельности обусловлена в той или иной степени различными объективными и субъективными факторами, но главенствующее значение всегда имеет качество правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения. Тот факт, что уголовно-процессуальный закон как основной источник уголовно-процессуального права периодически подвергается редактированию и изменениям, не может быть связан с какими-либо негативными оценками. С точки зрения теории управления это обычная практика, нацеленная на совершенствование действующих порядков, процедур, процессов. Однако вызывает озабоченность количество вносимых в УПК РФ изменений, которое явно выходит за пределы разумного, при этом вносимые новеллы часто не имеют серьезного научного обоснования. Как от-
мечается в публикациях ученых, уголовно-процессуальное законодательство в целом нуждается в совершенствовании, но особое беспокойство вызывает качество правового регулирования досудебного производства [1, с. 27]. Найти причину сложившейся ситуации, определить направления совершенствования процессуальной деятельности и повышения ее эффективности - невыполнимая задача до тех пор, пока не будет ясного осознания целей, сущности, содержания и структуры процессуальной деятельности.
К сожалению, данные вопросы не были разрешены в законодательстве. И в уголовно-процессуальной науке уже в течение длительного времени они также не получают общепризнанного понимания [2, с. 101; 3, с. 115; 4, с. 26; 5, с. 109; 6, с. 15; 7, с. 142], что свидетельствует о необходимости поиска новых подходов и методов решения.
Одним из таких подходов, на наш взгляд, является изменение фокуса исследования, выход за пределы правовой плоскости и рассмотрение проблем уголовного судопроизводства с позиции субъекта, управляющего данным процессом. Изменение парадигмы исследования с правовой на управленческую позволяет использовать достижения теории менеджмента, а именно концепцию управления качеством, в рамках которой разработаны стандарты системы менеджмента качества, нацеленные на повышение качества организационных процессов. Учитывая, что принципы системы менеджмента качества (системный подход, процессный подход, ориентация на потребителя и другие) применимы к любой деятельности, в том числе юридической, представляется логичным и оправданным использование данного стандарта при оценке качества уголовного процесса как самостоятельного вида государствен -но-правовой деятельности. Дополнительно следует отметить, что уголовный процесс представляет собой упорядоченную, многократно повторяющуюся деятельность специальных субъектов, преобразующую информацию о совершенном или готовящемся преступлении в определенный социально значимый результат - признание лица виновным либо невиновным.
Основная часть
В теории менеджмента и в экономической науке с середины ХХ века активное развитие получила концепция всеобщего управления качеством, направленная на разработку стратегии повышения качества всех организационных процессов. Первоначально концепция была предложена американскими учеными Ф. Тейлором, А. Шукертом и У. Э. Демингом и заключалась в том, что любая деятельность может рассматриваться как технологический процесс и, значит, может быть улучшена посредством использования циклической модели управления, включающей в себя четыре последовательных стадии - планирование, реализацию, проверку и коррекцию [8, с. 292]. В 80-е годы ХХ века на основе данной концепции была сформирована система международных стандартов качества (ISO 9000), введение которой позволило мировому сообществу значительно улучшить результаты произ-
водственных и технологических процессов [9, с. 26; 10, с. 54]. На ее основе в начале XXI века созданы новые поколения международных стандартов ISO 9001:2015.
Ядро системы менеджмента качества составляют семь принципов, один из которых обозначен как процессный подход. Разработанный теорией менеджмента процессный подход исходит из того, что любая осознанная деятельность представляет собой процесс, а эффективность любых процессов зависит от их управляемости [11, с. 127], при этом сам процессный подход к управлению рассматривается и как инструмент повышения эффективности и управляемости деятельности [12, с. 62], и как способ (метод) делегирования полномочий, позволяющий каждому участнику нести персональную ответственность в рамках своих компетенций [13, с. 41].
Суть процессного подхода заключается в том, что осуществляемые виды деятельности разных участников, обеспечивающие достижение общей цели, должны функционировать как согласованная управляемая система, выстроенная с учетом определенных правил и закономерностей, то есть как процесс. Каждый процесс имеет выраженные границы - точки начала и окончания, так называемые входы в процесс и выходы из процесса в виде конкретных действий, объектов или информации. Чтобы достичь качества процесса, необходимо определить все осуществляемые в нем виды деятельности, отделив основные от производных или связанных с ними; установить последовательность и взаимодействие осуществляемых действий [14, с. 86]. При этом особое внимание в процессном подходе уделяется ресурсам, необходимым для осуществления самого процесса, а также распределению полномочий между участниками процесса*.
Теория управления ориентирована преимущественно на изучение технологических и бизнес-процессов, однако многие ее положения вполне применимы к социальным процессам, в том числе юридическим. Данное утверждение
* Пункт 4.4 ГОСТ Р ИСО 9001-2015 «Системы менеджмента качества. Требования». (См.: Справ.-правовая система «КонсультантПлюс»).
основано на п. 4.4 ГОСТ Р 57189-2016/ ISO/TS 9002:2016*, закрепляющем понятие процесса как совокупности повторяющихся, взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в намеченные результаты (выходы) и имеющих встроенные средства управления и контро-
ля за результатами деятельности. Помимо категорий «вход - выход», «ресурсы» и «участники», в структуре любого процесса выделяют такие ключевые элементы, как источник входа, получатель выхода и средства управления процессом. Схематично матрицу управления процессом можно показать следующим образом:
Рис. Матрица управления процессом
К началу XXI века лишь около 200 российских предприятий получили международный сертификат на соответствие требованиям ISO 9001, но уже с 2008 года на территории Российской Федерации введена добровольная сертификация, и количество организаций, соблюдающих данный стандарт, увеличивается. В настоящее время в Российской Федерации действует идентичный международному стандарту ИСО 9001:2015 «Системы менеджмента качества. Требования» ГОСТ Р ИСО 9001-2015 «Системы менеджмента качества. Требования», утвержденный приказом Росстандарта от 28 сентября 2015 г. N 1391-ст. Он позволяет проходить сертификацию организациям промышленного сектора, авиационной, космической и оборонной промышлен-
* Системы менеджмента качества. Руководство по применению ИСО 9001:2015: ГОСТ Р 57189-2016/!Б0/ТБ 9002:2016. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
ности**, образования***, организациям других отраслей, а также органам государственной власти**** и органам местного самоуправления*****.
Для настоящей статьи наибольший интерес представляет внедрение стандарта в деятельность органов местного управления. Как обозначено в нормативных документах, целью внедрения
** Системы менеджмента качества организаций авиационной, космической и оборонной промышленности. Требования к проведению аудита: ГОСТ Р 56570-2021 // Там же.
*** Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в сфере образования: ГОСТ Р 52614.2-2006 // Там же.
**** Пункт 16 приказа ФАС России от 26 декабря 2022 г. N 1031/22 «Об утверждении Положения об Управлении государственной службы Федеральной антимонопольной службы». (См.: Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс»).
***** Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСО 9001 в органах местного самоуправления: ГОСТ Р 52614.4-2016/ИСО 18091:2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
системы менеджмента качества на уровне муниципального управления является «повышение доверия граждан к органам власти на всех уровнях управления и к государственной системе в целом», а сама система менеджмента качества рассматривается как «один из инструментов обеспечения доверия граждан к органам власти»*.
Следует предположить, что рост доверия граждан к органам, осуществляющим уголовное судопроизводство, непосредственно связан с повышением эффективности уголовно-процессуальной деятельности. Именно эти цели должны лежать в основе реформирования уголовного процесса, поскольку результаты изучения общественного мнения свидетельствуют о крайне низких уровне доверия к правосудию и оценке его эффективности**.
Анализ практики применения стандартов качества в зарубежных странах и в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что система менеджмента качества помогает усовершенствовать деятельность любой организации, увидеть ее проблемные и «узкие места», устранить их и получить наиболее полезный и выгодный результат. При этом содержащееся в стандартах понятие «организация» не связано с организационно-правовой формой юридического лица, а используется в широком смысле - как «лицо или группа людей, связанных определенными отношениями, имеющих ответственность, полномочия и выполняющих свои функ-
* Пункт 0.1 ГОСТ Р 52614.4-2016/ИС0 18091:2014 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСО 9001 в органах местного самоуправления». (См.: Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс»).
** По данным Независимого исследователь-
ского центра, уровень недоверия граждан к судебной системе с 2018 по 2020 год вырос с 50 до 70 % // АНО «Независимый исследовательский центр»: сайт. URL: http:// исследовательский-центр.рф; неудовлетворенность уровнем правосудия подтверждают 50 % опрошенных специалистами Левада-Центра // Левада-Центр: сайт. URL: https://www.levada. ru/2020/05/20/verhovenstvo-prava
ции для достижения целей»***. Соответственно, восприятие деятельности органов расследования, прокуратуры и суда как обособленного организационного процесса - уголовного судопроизводства дает основания для применения к оценке этого процесса критериев системы менеджмента качества. Справедливости ради следует отметить, что попытки применить процессный подход к оценке отдельных видов деятельности, связанных с уголовным судопроизводством, уже предпринимались в научной литературе [15, с. 108; 16, с. 41]. Однако по отношению к уголовному судопроизводству как единому, цельному объекту управления такой анализ не проводился.
В качестве базовых положений процессного подхода, позволяющих оценить результативность и эффективность любой деятельности, в том числе уголовно-процессуальной, выступают следующие правила системы менеджмента качества:
1) регламентация, или документирование, - правило, означающее, что процесс должен быть стандартизирован (регламентирован). Регламент - это документ, отвечающий на вопросы о том, какова цель процесса, о начале и завершении процесса, о результате процесса, участниках процесса, а также о месте процесса в системе более высокого уровня. Наличие регламента позволяет контролировать, изменять и совершенствовать процесс;
2) востребованность - это правило, согласно которому каждый процесс завершается результатом, вытекающим из целей процесса, при этом результаты процесса необходимы лицу или лицам, поименованным как потребители процесса;
3) локализация - правило, означающее, что процесс имеет начало (вход) и окончание (выход), которые определяют его границы. Вход в процесс зависит от активности лиц, выступающих в качестве поставщика процесса, а его выход востребован потребителями процесса;
4) персонифицированная ответственность означает, что, хотя в осуществлении процесса принимают участие различные
*** Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь: ГОСТ Р ИСО 90002015. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
лица, ответственность за результат возлагается на одно лицо, являющееся организатором и руководителем этого процесса и именуемое владельцем процесса;
5) обязательность контроля предусматривает наличие показателей результативности и эффективности для каждого вида деятельности в границах процесса; показатели влияют на оценку результатов, их соответствие целям процесса и дальнейшее повышение результативности и эффективности процесса [17].
Несложно увидеть, что перечислен -ные правила процессного подхода логичны, разумны и легко гармонизируют с принципами уголовного процесса и общими условиями его осуществления. Как дополнительный аргумент применения системы менеджмента качества к уголовному судопроизводству выступает то обстоятельство, что сама уголовно-процессуальная деятельность воспринимается законодателем целостно, как единая система процессуальных действий и решений, то есть как единый, устойчивый и целенаправленный процесс. Это означает, что для анализа и совершенствования уголовного судопроизводства можно использовать инструментарий, разработанный в рамках процессного подхода для повышения качества управления техническими, технологическими и социальными системами.
Сформулировав и обосновав таким образом тезис о принципиальной применимости рассмотренных выше постулатов системы менеджмента качества к уголовному процессу, необходимо определиться с используемой терминологией, соотнести термины процессного подхода системы менеджмента качества с уголовно-процессуальными понятиями. При наложении нормативных положений УПК РФ, раскрывающих содержание уголовного судопроизводства, на макет управления процессом обнаруживается сущностное сходство между следующими терминами:
- вход в процесс - принятие решения о возбуждении уголовного дела;
- источник входа (поставщик процесса) - следователь (дознаватель), возбуждающий уголовное дело;
- выход из процесса - решение суда по существу обвинения и применения норм УК РФ;
- получатель выхода (потребитель процесса) - лицо, заинтересованное в результате судопроизводства;
- процесс - уголовно-процессуальная деятельность различных по функциональным характеристикам участников судопроизводства;
- владелец процесса - должностное лицо, ведущее производство по делу;
- средства управления процессом - контрольные и надзорные функции отдельных участников процесса; контрольные точки для статистики, анализа и обобщения практики; изменение правового регулирования.
Далее следует перейти к проецированию базовых положений процессного подхода на уголовное судопроизводство.
1. Регламентация, или документирование процесса. Истоки уголовного судопроизводства как объекта управления заложены Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция РФ). Обеспечивая правовое регулирование уголовного судопроизводства в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, Российская Федерация выступает в роли субъекта управления, целью которого является организация наиболее оптимальной и эффективной деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, разрешению уголовно-правовых споров и применению к виновным лицам уголовного наказания. В таком аспекте уголовно-процессуальный закон - это свод правил, регламент, стандарт, планирующий и упорядочивающий данный процесс, а Федеральное Собрание Российской Федерации, следуя логике системы менеджмента качества, - высшее руководство, управляющее данным процессом посредством установления единых для всех требований к порядку судопроизводства, а также путем внесения необходимых изменений и дополнений в действующий закон при выявлении его дефектов. Это означает, что совершенствование уголовного судопроизводства как правоприменительной деятельности непосредственно связано с совершенствованием уголовно-процессуального законодательства. Чем качественнее правовая регламентация уголовного судопроизводства, чем более совершенен закон, тем эффективнее и результативнее уголов-
но-процессуальная деятельность органов предварительного расследования, прокурора и суда.
Задача законодателя в качестве высшего руководства заключается в том, чтобы УПК РФ как нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру производства по уголовному делу, содержал однозначные ответы на вопросы о цели процесса, его начале и окончании, результатах процесса и субъектах, руководящих процессом и участвующих в получении этого результата. По верному замечанию А.П. Попова, законодатель должен обеспечить эффективное достижение той цели, для которой закон издается, чтобы результаты его применения были именно такими, какие для него планировались [18, с. 182]. К сожалению, ни один из обозначенных вопросов не имеет четкого ответа в тексте УПК РФ, на что уже обращалось внимание выше. Конечно же, такая ситуация не может не сказаться на качестве и эффективности уголовно-процессуальной деятельности.
Несмотря на выявленные проблемы в содержании уголовно-процессуального законодательства в части закрепления основных целеполагающих установок, с формальной точки зрения уголовное судопроизводство имеет свой регламент в форме федерального закона, обладающего высшей юридической силой (УПК РФ), следовательно, оно может быть оценено с точки зрения его соответствия требованиям системы менеджмента качества.
2. Востребованность процесса означает наличие соответствующего целям социально значимого результата, необходимого конкретному лицу или лицам - «потребителям процесса». Отсутствие в законе, регламентирующем процесс, четко обозначенных целей не позволяет определить эффективность и качество полученных результатов и соотнести их с плановыми ожиданиями. Как верно отмечают А.А. Давлетов и Н.В. Азаренок, цель нужна тому, кто осуществляет деятельность, кто отвечает за ее ход и результат [19, с. 124]. Но большую проблему создает отсутствие в законе указаний на потребителей процесса, то есть на заинтересованных в результатах процесса лиц. Неопределенность в этом вопросе, неочевидность этих лиц
для осуществляющих процесс субъектов не позволяет последним ориентироваться на запросы и ожидания «потребителей».
Несмотря на очевидность данных положений, в действующем УПК РФ они не нашли своего закрепления. Попытку сформулировать в законодательстве цель процесса через его назначение вряд ли можно считать удачной. «Размытость» используемых формулировок значительно усложняет понимание того, что является целью процессуальной деятельности и на достижение какого результата направлено уголовное судопроизводство. Так, акцент в п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ на потерпевших от преступлений создает иллюзию того, что целью всей процессуальной деятельности является защита потерпевших от преступлений, хотя очевидно, что лицо становится потерпевшим, когда в отношении его уже совершено преступление. Не может быть целью и возмещение потерпевшему вреда при производстве по уголовному делу, поскольку такая задача в рамках уголовного судопроизводства не имеет ни основного, ни обязательного характера. Не меньше вопросов возникает, если в качестве цели уголовного судопроизводства рассматривать «защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод». Полагаем, что положение, закрепленное в п. 2 ч. 1 ст. 6 УПК РФ, является одним из условий достижения цели, но не целью уголовно-процессуальной деятельности.
Поскольку существование уголовного процесса обусловлено преступностью, а разработка и принятие УПК РФ вызваны необходимостью реализации норм УК РФ, целью уголовного процесса следует считать применение уголовного закона к лицам, совершившим преступления, то есть решение вопроса о справедливом наказании лица, признанного судом виновным. Однако понимаемая таким образом цель уголовного процесса обеспечивается исключительно на его судебных стадиях, где суд является владельцем процесса. Но в законе нет ответа на вопрос о том, кто является потребителем результата судебной деятельности. Цель и потребитель досудебного производства выражены в законе более четко. Говоря словами классика, предварительное расследование прово-
дится «для того, чтобы установить само событие преступления и совершившее его лицо» (Строгович М.С., 1968). Потребителем в этом случае является прокурор, которому передаются достигнутые в ходе расследования результаты и который их использует для начала нового процесса -судебного производства.
Отличие целей, результатов, владельцев и потребителей в досудебном и судебном производстве означает, что каждое из обозначенных производств является обособленным, самостоятельным процессом. Их объединение в рамках понятия «уголовное судопроизводство», допущенное в законодательстве, является необоснованным и неверным как с позиции системы менеджмента качества, так и с точки зрения здравого смысла.
Из сказанного следует два вывода: 1) российский уголовный процесс, несмотря на декларирование его единства и целостности, состоит по меньшей мере из двух самостоятельных процессов: досудебного производства и судебного производства; 2) потребителем досудебного процесса является прокурор, принимающий результаты предварительного расследования; потребитель судебного производства законодательно не обозначен.
3. Локализация процесса означает, что процесс имеет начало (вход) и окончание (выход), которые определяют границы процесса. Все, что находится между началом и окончанием, является процессом и осуществляется под руководством владельца процесса. Но ни начало, ни окончание уголовного судопроизводства не имеют в законе четкого и однозначного обозначения.
Согласно ст. 156 УПК РФ предварительное расследование начинается с момента возбуждения уголовного дела, то есть официальным началом уголовного процесса является вынесение постановления о возбуждении уголовного дела. Однако в соответствии с разделом VII УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» деятельность следователя (дознавателя) начинается с момента получения из определенных законом источников сообщения о совершенном преступлении. Это стало особенно заметно после серии изменений ст. 144 УПК РФ, которыми начало уголовного про-
цесса фактически передвинуто на этап получения первичного сообщения о преступлении, поскольку для его проверки были допущены следственные и другие процессуальные действия. Сложившаяся ситуация конфликта между de jure и de facto в определении начала уголовного процесса вызывает множество ненужных проблем и дискуссий, еще больше «размывающих» границы уголовного процесса, и препятствует его четкой и понятной локализации.
Следующий элемент системы менеджмента качества, непосредственно связанный с категорией «вход», - источник входа, или поставщик процесса. Согласно логике процессного подхода поставщиком процесса не может быть лицо, выполняющее функции владельца процесса. Поставщик процесса инициирует процесс, но не может его осуществлять. Указанное правило полностью игнорируется УПК РФ. Определив началом уголовного судопроизводства момент вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, закон допустил наложение на одно лицо (следователя, дознавателя) двух статусов, различаемых в системе менеджмента качества, - поставщика процесса и владельца процесса. Если руководствоваться действующим УПК РФ, то лицо сначала инициирует процесс, принимая решение о возбуждении уголовного дела, а затем оно же в качестве владельца досудебной части производства осуществляет его. Исходя из логики управления, такая модель не может эффективно функционировать.
Для устранения выявленного дефекта достаточно в качестве начальной точки рассматривать получение сообщения о преступлении из установленных источников. Главный же вывод, следующий за утверждением о том, что уголовный процесс начинается с момента получения сообщения о преступлении, заключается в ненужности возбуждения уголовного дела как самостоятельной, отдельной стадии уголовного процесса.
Не менее проблематичен для понимания уголовного судопроизводства с позиций процессного подхода термин «выход», то есть результат процесса. Наличие нескольких должностных лиц, ведущих производство по уголовному делу (то есть владельцев), означает, что каждое долж-
ностное лицо работает на свой результат и, следовательно, в рамках уголовного судопроизводства наблюдается несколько «выходов», так как деятельность владельцев осуществляется не одновременно, а последовательно, поэтапно: каждое следующее должностное лицо начинает производство только после окончания производства предыдущим должностным лицом. Здесь отчетливо проявляется еще одна закономерность процессного подхода: выход одного процесса является входом в другой процесс*. Это дополнительный аргумент против рассмотрения уголовного судопроизводства как единого и целостного процесса.
Важное значение имеет правильное понимание юридической силы результатов расследования. Для этого полезно было бы отказаться от наименования расследования как «предварительного»: оно основное и никакого другого расследования не существует. Здесь возможно говорить о предварительном характере результатов досудебного производства лишь как о невозможности официального признания человека виновным на их основании. Тем не менее важно понимать, что, завершая расследование составлением обвинительного заключения, акта, постановления, государство в лице органа расследования формирует тем самым утверждение именно о виновности обвиняемого и на этом основании ставит вопрос о его наказании.
Этот вывод окончательный с позиции тех представляющих государственную власть органов и должностных лиц, которые проводили расследование: если у органа расследования есть хоть малое сомнение в виновности обвиняемого, то предварительное расследование не может быть завершено направлением материалов в суд. Момент утверждения прокурором итогового обвинительного документа придает содержащемуся в нем утверждению о виновности обвиняемого характер государственного, а значит, официального обвинения.
Последний элемент, определяющий содержание правила локализации про-
* См.: Пункт 3.4 ГОСТ ИСО 9000-2015. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь.
цесса, обозначен как потребитель процесса, то есть лицо, не участвующее в процессе, но заинтересованное в получении его результата. Именно для потребителя осуществляется весь процесс, он ожидает окончания процесса, принимает результаты и оценивает их эффективность. Идентификация потребителя досудебного производства, как показано выше, не вызывает сложностей. В таком качестве выступает прокурор, принимающий результаты расследования на основании возложенных на него полномочий. По каждому завершенному расследованию прокурор оценивает качество полученных материалов и достаточность доказательственной базы для инициирования судебного процесса. Утвержденный прокурором обвинительный акт (заключение, постановление) является входом в следующий процесс, в котором прокурор выступает уже в качестве инициатора судебного производства, или, если использовать терминологию системы менеджмента качества, - поставщика судебного процесса.
Вопрос о том, для кого осуществляется судебный процесс и кто является его потребителем, требует отдельного изучения. С одной стороны, если совокупную деятельность следователя (дознавателя), прокурора и суда рассматривать как реакцию на обращение пострадавшего лица (заявителя), то основным потребителем уголовного судопроизводства будет заявитель, обратившийся с сообщением о преступлении и ожидающий восстановления своих нарушенных прав. С другой стороны, не во всех преступлениях присутствует пострадавший, но все преступления являются общественно опасными, что придает им публично-правовой характер и возлагает на государство обязанность по их предупреждению и пресечению. Соответственно, вопрос об идентификации потребителя судебного производства должен решаться с позиции организации публичной власти.
Согласно Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, объединенный понятием «гражданское общество». Делегируя государству полномочия по обеспечению безопасности и правопорядка, осуществлению уголовного преследования
виновных лиц и применению к ним мер уголовной ответственности, гражданское общество рассчитывает на то, что это будет осуществлено справедливо и обоснованно. Если общество поручает государству такую деятельность, то оно и должно принимать ее результаты. А это означает, что именно гражданское общество является тем потребителем, который наибольшим образом заинтересован в результатах уголовно-процессуальной деятельности. В качестве потребителя уголовного судопроизводства гражданское общество оценивает деятельность государства в этом направлении, формирует свое позитивное либо негативное отношение к ее результатам и в целом к государственной власти. Соответственно, повышение качества уголовного судопроизводства с точки зрения его результатов обеспечивается, в частности, посредством изучения, анализа и обобщения мнения российских граждан относительно справедливости, обоснованности и законности судопроизводства, выявления дефектов в правовом регулировании процессуальных отношений и осуществления на этой основе корректирующих действий по устранению недостатков как в законодательстве, так и в правоприменительной деятельности.
Как видно, правило локализации процесса полностью проигнорировано законодателем: нет четкого обозначения границ процесса, то есть его начала и окончания; неверно обозначен субъект, инициирующий уголовный процесс; нет понимания о потребителе судебного производства. Без решения этих основополагающих вопросов организовать эффективную деятельность вряд ли возможно.
4. Правило персонифицированной ответственности возвращает нас к понятию «владелец процесса», поскольку эта категория системы менеджмента качества в российском уголовном процессе, если говорить обо всей системе процессуальной деятельности (от входа до выхода), особенно трудно различима. Учитывая, что в процессуальную деятельность вовлекается значительное количество участников, идентификация «владельца» - должностного лица, руководящего данным процессом и отвечающего за его результаты, приобретает все большую значимость, тем более что
в разных частях уголовно-процессуальной деятельности соответствующие полномочия закон возлагает не только на следователя (дознавателя), прокурора, судью или суд, но и на вышестоящих по отношению к ним должностных лиц и суды. Именно поэтому в соответствии со ст. 133 УПК РФ ответственность за вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, независимо от вины должностного лица, в полном объеме несет государство.
Однако если государственно-властных участников рассматривать применительно к статусу владельца процесса, то из всего их многообразия выделяются те, которые непосредственно обеспечивают достижение результата процесса, а именно следователь (дознаватель) в досудебном производстве и суд - в судебном. Каждый из названных субъектов руководит своей частью процесса и несет личную ответственность за законность и качество получаемого результата. При установлении нарушений должностное лицо несет дисциплинарную, а в ряде случаев - уголовную ответственность.
Возложение личной ответственности предполагает не только наличие полномочий на руководство процессом, но и самостоятельность в принятии решений. Использование в законодательстве модели организации деятельности органов расследования привело к тому, что не только дознаватель, но и следователь не являются самостоятельными при принятии значительной части процессуальных решений, таких как выбор направления расследования, производство следственных действий, избрание меры пресечения, квалификация преступления и т.д. Наделение вышестоящего должностного лица процессуальными полномочиями нивелировало границы между процессуальными и служебными отношениями субъектов расследования и привело к «размытости» зон ответственности каждого из них. Законодателю следует определиться и выбрать одну из моделей организации деятельности: либо следователь (дознаватель) получает процессуальную самостоятельность и несет личную ответственность за результаты расследования, либо полномочия (и ответственность) возлагаются на руководителя органа расследования, который привлекает своих сотрудников к их выполнению.
Следующий, не менее важный вопрос касается ответственности владельца процесса - следователя (дознавателя) и суда. Полагаем, что, ориентируясь на положения УПК РФ, орган расследования несет ответственность за полноту установления обстоятельств совершенного преступления, за достаточность для этого доказательств, за соблюдение установленного порядка производства предварительного расследования. Указанная ответственность лежит на следователе (дознавателе) вплоть до принятия прокурором решения об утверждении обвинения. Проверив качество полученных материалов, удостоверившись в их законности и достаточности для поддержания обвинения в суде, прокурор принимает результаты расследования и утверждает обвинительный акт (заключение, постановление). На этом досудебное производство как процесс, а значит, и ответственность следователя (дознавателя), завершается.
Направляя обвинение в суд, прокурор инициирует новый процесс - судебное производство. Суд как владелец судебного процесса несет ответственность за достижение целей этого производства - разрешение вопроса о виновности или невиновности подсудимого в совершении преступления при обеспечении установленной законом процедуры. Однако использование термина «ответственность суда» нуждается в определенном пояснении, так как персонифицированность ответственности применима лишь к должностным лицам и не может возлагаться на государственный орган. При единоличном составе суда такой вопрос не возникает, при коллегиальном же в качестве субъекта ответственности, полагаем, должен выступать судья, выполняющий функции председательствующего в судебном заседании.
Итак, уголовно-процессуальным законодательством предусмотрена ответственность должностных лиц, осуществляющих производство по уголовному делу. Однако повышение результативности деятельности владельцев процесса требует корректировки в части обеспечения их процессуальной самостоятельности и четкого разграничения между ними зон ответственности.
5. Обязательность контроля - последний принцип и незаменимый атрибут процессного подхода, проявляющийся в постоянном, систематическом контроле со стороны внешних (по отношению к процессу) субъектов, наделенных соответствующими полномочиями. Эффективность уголовного процесса требует не только своевременной и качественной оценки всех контрольных точек, которые должны быть выделены в досудебном и судебном производстве, но и определения эффективных средств контроля и критериев оценки качества. Основная ошибка законодателя, на наш взгляд, в том, что четкие критерии оценки качества процессуальной деятельности не выработаны. При этом контроль за процессуальной деятельностью трансформировался в саму процессуальную деятельность, а решение задачи устранения недостатков и ошибок расследования перенесено на следующий, не предназначенный для этого судебный этап.
Учитывая невозможность в рамках настоящей статьи не только сформулировать, но и обозначить нуждающиеся в решении вопросы, укажем лишь направление дальнейших исследований. Полагаем целесообразным разделить процессуальный контроль на контроль деятельности и контроль результата. Контроль деятельности (текущий контроль) в уголовном процессе возлагается на руководителя следственного органа, органа дознания или подразделения дознания. Наличие у руководителей органов расследования контрольных функций за процессом ставит под сомнение участие этих должностных лиц в самом процессе, что следует учитывать при реформировании законодательства.
В определенной мере контролирующим органом является потребитель процесса - тот самый субъект, который принимает результат деятельности: если результат не соответствует ожиданиям (потребностям) потребителя процесса, то он не будет им принят. В противном случае неправильно оцененный результат не может быть использован в качестве входа в следующий процесс, что наглядно продемонстрировано на примере принятия прокурором материалов, содержащих результаты расследования, и последующего решения вопроса об их судебной перспек-
тиве. Если прокурор не обеспечил контрольную функцию и утвердил обвинительное заключение, составленное с нарушением требований закона (п. 1 ч. 1 ст. 237 УПК РФ), то предусмотрен дополнительный контрольный механизм, а именно: суд откажет в назначении судебного разбирательства и вернет уголовное дело прокурору. Такую функцию суда можно рассматривать двояко: и как контроль результатов досудебного процесса, и как контроль входа в судебный процесс. Невыполнение судом этой контрольной функции ведет к невозможности постановления приговора или к его последующей отмене.
Контроль качества и эффективности судебной деятельности осуществляют лица, участвующие в судебном разбирательстве, то есть стороны, имеющие возможность инициировать продолжение судебной деятельности до вступления приговора в законную силу, а в некоторых случаях и после. Жалоба на приговор, процедура ее рассмотрения и разрешение есть формы текущего контроля качества деятельности по осуществлению правосудия. Контроль качества в целом результата судебной деятельности оценивается обществом и выражается в его отношении к атрибутам государственной власти.
В завершение следует подчеркнуть, что показатели (критерии) оценки качества досудебного и судебного процесса должны найти такое четкое воплощение в законе, которое исключало бы разность подходов, субъективизм и саму возможность не обнаружить или проигнорировать ошибки.
В свете обозначенных различий в целях и задачах, решаемых в ходе досудебного производства и на судебных стадиях уголовного процесса, на обсуждение может быть поставлен вопрос о единстве системы принципов уголовного процесса. В действующей сегодня системе принципов уголовного судопроизводства есть положения, такие как осуществление правосудия только судом, независимость судей, разумный срок уголовного судопроизводства, свобода оценки доказательств, которые касаются исключительно судебной деятельности. Их влияние на досудебное производство если и имеется, то в достаточно опосредованной форме. Как мини-
мум следует указать на неограниченность срока расследования и отсутствие возможности ходатайствовать о его ускорении, как это предусмотрено статьей 6.1 УПК РФ для уголовного дела, находящегося в суде. Вопрос о том, распространяются ли они на те формы судебной деятельности в досудебном производстве, которые принято называть судебным контролем, не имеет однозначного ответа, в том числе в связи с отсутствием в ст. 5 УПК РФ легального толкования понятия правосудия и дискус-сионностью этого понятия в теории*.
Сказанного, как представляется, достаточно для тезисного обозначения наиболее важных правовых последствий, которые должны наступить в результате признания автономности досудебного и судебного производства, а именно:
- размежевание (обособление) понятий «уголовное судопроизводство» и «уголовный процесс», которые должны соотноситься как часть и целое;
- определение собственного предмета правового регулирования для досудебного производства с закреплением целей, задач и принципов расследования и уголовного преследования;
- определение собственного предмета правового регулирования для судебного производства, также с указанием целей, задач и принципов уголовного правосудия;
- решение вопроса о системе и структуре досудебного производства, в том числе уточнение поводов и основания для возбуждения уголовного преследования.
Заключение
1. Проведенный с позиции системного подхода менеджмента качества анализ российского уголовного судопроизводства показал, что понимание уголовно-процессуальной деятельности как единой совокупности действий и решений разнородных участников, обеспечивающих достижение общего результата, является методологической (теоретико-правовой и управленческой) ошибкой, обусловленной игнорированием принципиальных различий между ее подсистемами - досу-
* Обозначив проблему, мы не можем уделить ей достаточного внимания в рамках настоящей статьи.
дебным и судебным процессами, каждый из которых имеет собственное начало и окончание, уникальные цели и результаты деятельности, специфический состав руководителей и участников процесса, разные контрольные инструменты и критерии оценки результата. Именно эта системная ошибка, как представляется, лежит в основе многочисленных проблем уголовно-процессуального законодательства, пытающегося соединить принципиально различные процессы. Как результат - недостаточная эффективность правоприменительной деятельности и, соответственно, низкий уровень доверия населения.
2. Использование системного подхода позволит дифференцированно подойти к правовому регулированию досудебного и судебного производства; законодательно закрепить стоящие перед каждым производством цели, задачи и принципы, на которых они основаны; выработать критерии эффективности каждого процесса; определить средства, обеспечивающие достижение результата, соответствующего закрепленным в законе целям деятельности.
3. Решение этой научной задачи представляется реальным в силу при-
знаваемого всеми смешанного характера отечественного уголовного процесса, имеющего четкое деление на две части - досудебную и судебную, каждая из которых направлена на решение конкретных процессуальных задач. Обозначенная законом преемственность в деятельности должностных лиц, сменяющих друг друга, создает основу для юридического оформления не менее двух (возможно, и более) основных процессов, где выход из одного процесса - досудебного служит входом в другой самостоятельный процесс - судебный. Это означает, что судебное производство должно начинаться заново - в суд передается лишь официальное обвинение (а не тома уголовного дела, как в настоящее время), которое еще предстоит доказывать путем представления и исследования доказательств в условиях состязательности и равноправия сторон. Тем самым обеспечивается независимость суда от органов обвинительной власти и сформированных ею материалов, свобода оценки доказательств, непосредственность их исследования, равенство сторон и появляется шанс окончательно ликвидировать пресловутый обвинительный уклон.
Список источников
1. Смирнов А.В. О задаче реформирования предварительного расследования в уголовном процессе // Уголовное судопроизводство. 2018. N 1. С. 27-33.
2. Божьев В.П. К вопросу о соотношении норм Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации // Государство и право. 2002. N 9. С. 101-112.
3. Михайловская И.Б. Социальное назначение уголовной юстиции и цель уголовного процесса // Государство и право. 2005. N 5. С. 111-118.
4. Барабанов П.К. К вопросу о назначении уголовного судопроизводства // Правоведение. 2008. N 3. С. 22-29.
5. Качалова О.В. Назначение уголовного судопроизводства сквозь призму материального права // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. N 3. С. 109-112.
6. Володина Л.М. Назначение уголовного судопроизводства и проблемы его реализации. Москва: Юр-литинформ, 2018. 296 с.
7. Иванов В.И. Исследование назначения, целей и задач уголовного процесса системным методом // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. N 4. С. 142-151.
8. Орехов С.А., Аль-Хамдави А. А. Т. Развитие концепций менеджмента качества // Инновации и инвестиции. 2018. N 2. С. 292-295.
9. Никулина О.В., Ладыгина Е.И. Сравнительный анализ систем качества в условиях инновационного развития (на примере России, США, Японии) // Экономический анализ: теория и практика. 2013. N 37. С. 26-31.
10. Блаженкова Н.М., Аль Гарбави Х. Р. Влияние системы менеджмента качества (СМК) на развитие экономических секторов в свете международной конкуренции (Сравнительное исследование России и ЕС) // Вестник УГУЭС. Наука, образование, экономика. 2016. N 1. С. 54-58.
11. Биннер Х. Управление организациями и производством: от функционального менеджмента к процессному: пер. с нем. Москва: Альпина паблишерз: Группа Технополис, 2010. 282 с.
12. Пирожков В.А. Внедрение процессного управления: анализ практики, проблем и перспектив // Вестник Пермского университета. Сер.: Экономика. 2007. Вып. 9. С. 62-65.
13. Абуев Н.М., Курицына Н.И. Процессный подход в управлении таможенными органами // Экономические исследования и разработки. 2020. N 3. С. 41-45.
14. Визгунов А.Н. О реализации принципов процессного подхода в рамках системы управления качеством // Качество в производственных и социально-экономических системах: сб. науч. тр. 4-й Междунар. науч.-техн. конф., г. Курск, 21-22 апреля 2016 г. Курск, 2016. С. 86-88.
15. Гаврилов С.Н. Реализация процессного подхода к качеству квалифицированной юридической помощи в условиях цифровизации // Lex russica. 2022. Т. 75. N 2. С. 108-120. DOI: 10.17803/1729-5920.2022.183.2.108-120
16. Чижов М.В. Применение процессного подхода для совершенствования судебной деятельности: проблемы и перспективы внедрения // Российское правосудие. 2020. N 5. С. 41-49.
17. Останкова В.А. Процессный подход к системе менеджмента качества // Справочник: образовательный портал. Дата написания статьи: 12.11.2022. URL: https://spravochnick.ru (дата обращения: 24 янв. 2023 г.).
18. Попов А.П. Место уголовно-процессуальных нормативных актов в обеспечении достижения цели уголовного процесса // Пробелы в российском законодательстве. 2017. N 1. С. 181-186.
19. Давлетов А.А., Азаренок Н.В. Назначение, цель и задачи уголовного судопроизводства // Правоведение. 2013. N 1. С. 124-134.
20. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса: в 2 т. Т. 1. Москва: Наука, 1968. 516 с.
References
1. Smirnov A.V. On the task of reforming the preliminary investigation in the criminal process. Criminal proceedings, 2018, no. 1, pp. 27-33. (In Russ.).
2. Bozh'ev V.P. On the question of the correlation of the norms of the Criminal and Criminal Procedure Codes of the Russian Federation. State and Law, 2002, no. 9, pp. 101-112. (In Russ.).
3. Mikhailovskaya I.B. The social purpose of criminal justice and the purpose of criminal proceedings. State and Law, 2005, no. 5, pp. 111-118. (In Russ.).
4. Barabanov P.K. On the issue of the appointment of criminal proceedings. Jurisprudence, 2008, no. 3, pp. 2229. (In Russ.).
5. Kachalova O.V. Appointment of criminal proceedings through the prism of substantive law. Legal science and law enforcement practice, 2016, no. 3, pp. 109-112. (In Russ.).
6. Volodina L.M. The purpose of criminal proceedings and the problems of its implementation. Moscow, Yurlitinform Publ., 2018. 296 p. (In Russ.).
7. Ivanov V.I. Investigation of the purpose, goals and objectives of the criminal process by a systematic method. Actual problems of Russian law, 2021, vol. 16, no. 4, pp. 142-151. (In Russ.).
8. Orekhov S.A., Al'-Hamdavi A. A. T. Development of quality management concepts. Innovation and investment, 2018, no. 2, pp. 292-295. (In Russ.).
9. Nikulina O.V., Ladygina E.I. Comparative analysis of quality systems in the conditions of innovative development (on the example of Russia, USA, Japan). Economic analysis: theory and practice, 2013, no. 37, pp. 26-31. (In Russ.).
10. Blazhenkova N.M., Al' Garbavi H. R. The influence of the quality management system (QMS) on the development of economic sectors in the light of international competition (Comparative study of Russia and the EU). Bulletin of UGUES. Science, education, economics, 2016, no. 1, pp. 54-58. (In Russ.).
11. Binner H. Management of organizations and production: from functional management to process management. Moscow, Alpina publishers: Technopolis Group Publ., 2010. 282 p. (In Russ.).
12. Pirozhkov V.A. Introduction of process management: analysis of practice, problems and prospects. Bulletin of Perm University. Series: Economics, 2007, issue 9, pp. 62-65. (In Russ.).
13. Abuev N.M., Kuritsyna N.I. Process approach in the management of customs authorities. Economic research and development, 2020, no. 3, pp. 41-45. (In Russ.).
14. Vizgunov A.N. On the implementation of the principles of the process approach within the quality management system. Quality in production and socio-economic systems. Kursk, 2016. Pp. 86-88. (In Russ.).
15. Gavrilov S.N. Implementation of the process approach to the quality of qualified legal assistance in the conditions of digitalization. Lex russica, 2022, vol. 75, no. 2, pp. 108-120. DOI: 10.17803/1729-5920.2022.183.2.108120. (In Russ.).
16. Chizhov M.V. Application of the process approach to improve judicial activity: problems and prospects of implementation. Russian justice, 2020, no. 5, pp. 41-49. (In Russ.).
17. Ostankova V.A. Process approach to the quality management system. Handbook: Educational portal. Date of writing the article: 12.11.2022. Available at: https://spravochnick.ru (Accessed January 24, 2023). (In Russ.).
18. Popov A.P. The place of criminal procedural regulations in ensuring the achievement of the goal of the criminal process. Gaps in Russian legislation, 2017, no. 1, pp. 181-186. (In Russ.).
19. Davletov A.A., Azarenok N.V. Purpose, purpose and objectives of criminal proceedings. Jurisprudence, 2013, no. 1, pp. 124-134. (In Russ.).
20. Strogovich M.S. Course of Soviet criminal procedure. In 2 volumes. Vol. 1. Moscow, Nauka Publ., 1968. 516 p. (In Russ.).
Вклад авторов:
Вершинина С.И. — идея исследования, определение основных направлений исследования, анализ научной литературы и нормативных источников, сбор эмпирического материала, написание текста и научное редактирование статьи;
Лазарева В.А. — определение основных направлений исследования, анализ научной литературы и нормативных источников, сбор эмпирического материала, написание текста и научное редактирование статьи.
Contributions of authors:
Vershinina S.I. — idea of the study, determination of the main directions of research, analysis of scientific literature and normative sources, collection of empirical material, writing the text and scientific editing of the article;
Lazareva V.A. — determination of the main directions of research, analysis of scientific literature and normative sources, collection of empirical material, writing the text and scientific editing of the article.
