CC BY
333
Н. А. Пьяное*
О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Ключевые слова: государственное регулирование, правовое регулирование, право, свобода, закон, позитивное право, естественное право, обычное право, правотворчество, позитивно-правовое регулирование. Аннотация: в статье дается характеристика государственному регулированию общественных отношений; рассматривается соотношение государственного и правового регулирования, приводятся аргументы, свидетельствующие о несовпадении государственного и правового регулирования, раскрываются основные звенья (этапы), составляющих процесс государственного регулирования общественных отношений.
Key words: governmental regulation, legal regulation, law, freedom, act, positive law, natural law, ordinary law, law-making, regulation through positive law.
Summary: This article provides a general description of the governmental regulation of social relations. The correlation of governmental and legal regulation is considered. Arguments are showing the mismatch state and legal regulation. The article states the main elements (stages) that constitute the process of governmental regulation of social relations.
Государственное регулирование общественных отношений, будучи одним из основных видов социального регулирования, к сожалению, до сих пор не стало предметом обстоятельного и глубокого изучения со стороны отечественной теории государства и права. В научной литературе о государственном регулировании обычно говорят в связи с воздействием государства на экономику и некоторые другие стороны общественной жизни1. Между тем государственное регулирование не сводится только к воздействию государства на ту или иную группу общественных отношений. Оно связано с воздействием государства практически на все общественные отношения, которые регулируются позитивным правом, т. е. нормами, установленными или санкционированными государством. В этом аспекте
* Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического института Иркутского государственного университета. E-mail:tgp_08@mail.ru
1 См.: Шишкин С. Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М., 2007. Гл. 1; Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М., 2010. Гл. 5.
о государственном регулировании либо не говорят ничего, либо говорят как о чем-то само собой разумеющемся, поскольку главное внимание отводится правовому регулированию, которое традиционно принято отождествлять с государственным регулированием. Как отмечал еще в 1961 г. Л. С. Явич, под правовым регулированием обычно понимают различные формы юридического воздействия государства на поведение субъектов общественных отношений2. И хотя эти слова были сказаны почти полвека назад, они полностью отражают сегодняшнюю ситуацию. И сегодня подавляющее большинство исследователей исходит из того, что правовое регулирование есть не что иное, как воздействие государства на поведение людей и общественные отношения.
Отождествление советскими, а затем и российскими учеными правового и государственного регулирования не является какой-то случайностью или заблуждением. Оно вытекает из господствовавшего в советской и продолжающего господствовать в современной российской науке понимания права как системы установленных или санкционированных государством норм. С точки зрения подобного понимания права между правовым и государственным регулированием действительно не существует и не может существовать никакого различия.
Надо сказать, что отождествление правового и государственного регулирования характерно в целом для позитивизма. Позитивизм, в каких бы теориях он не проявлялся, не различает право и закон. Для него право тождественно любому закону, любому нормативному (и даже ненормативному) установлению государства. В этом плане советская теория права в основе своей была позитивистской, так как отождествляла право и закон. Во многом позитивистской остается и современная российская теория права. Поэтому различать правовое и государственное регулирование они не могут по определению.
Между тем правовое и государственное регулирование отождествлять не следует, ибо право не следует сводить к закону. Позитивистские теории не учитывают того факта, что государство в своих нормах способно закреплять не только право, но и произвол, который ни при каких обстоятельствах правом быть не может. Так, советская юридическая наука сущность права видела в возведенной государством в закон воле экономически
2 Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 26.
господствующего класса. Правом признавалась любая возведенная в закон воля экономически господствующего класса, какой бы она ни была по своему содержанию. Особенно наглядно несовпадение права и закона демонстрируют фашистские и другие тоталитарные государства3. «Репрессивные законы, доминирующие в законодательстве тоталитарных режимов, - по своей сути антиправовые, поскольку унижают человеческое достоинство, сводят на нет его права и свободы. В таких условиях закон перестает защищать человека от произвола власти, и наоборот, произвол и насилие возводятся в ранг закона», - вполне обоснованно замечает В. М. Шафиров4. Несовпадение права и закона возможно также и в демократическом государстве, но в отличие от тоталитарного государства здесь в целом правовому законодательству противостоят отдельные неправовые законы или некоторые неправовые нормы законов5. В этой связи более приемлемыми для характеристики права являются его непозитивистские трактовки, которые исходят из различения права и закона и которые сегодня постепенно пробивают себе дорогу в отечественной юриспруденции. Из различения права и закона исходит и ныне действующая Конституция Российской Федерации6, что лишний раз свидетельствует в пользу различения правового и государственного регулирования. Правовое регулирование осуществляется правом, которое объективно складывается в обществе и содержание которого не зависит от воли того или иного класса. Государственное же регулирование осуществляется нормами, исходящими от государства, т. е. законом. Но поскольку законы государства не всегда могут выражать право, то и государственное регулирование не всегда, точнее не во всем, может быть правовым. Государственное регулирование может быть как правовым, так и неправовым. Оно будет правовым, если будет осуществляться правовыми законами. Если же законы государства не будут выражать права, то и регулирование, осуществляемое такими законами, правовым не будет.
В принципе, государственное регулирование должно быть правовым. Оно должно основываться на праве и осуществляться с помощью правовых законов. Но будет ли в этом случае государственное регулирование совпадать с правовым регулированием? Думается, что нет. Государствен-
3 Шафиров В. М. Право в человеческом измерении // Правоведение. 2004. № 3. С. 205 - 206.
4 Там же. С. 209.
5 Там же. С. 210.
6 Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 8.
ное и правовое регулирование необходимо различать не только потому, что государственное регулирование полностью или частично может быть неправовым. Возможность существования неправового государственного регулирования - это только один из аспектов несовпадения государственного и правового регулирования. Государственное и правовое регулирование не совпадают еще и потому, что наряду с государственным правовым регулированием возможно существование негосударственного правового регулирования.
Советская юридическая наука, несмотря на очевидные факты (существование канонического права, религиозных правовых систем и т. д.), не признавала негосударственное правовое регулирование. Правовым считалось только государственное регулирование, ибо единственным творцом права рассматривалось государство. Современная отечественная наука не разделяет подобной точки зрения и исходит из того, что создавать нормы права может не только государство, но и другие субъекты, в том числе и само общество. Сейчас едва ли кто возьмется оспаривать тот факт, что регулирование, осуществляемое нормами канонического права или другими религиозными правовыми нормами (нормами мусульманского, индусского, иудейского права), является правовым и в то же время негосударственным регулированием.
Кроме того, негосударственное правовое регулирование исторически возникает раньше государственного регулирования, поскольку право возникает раньше государства. Относительно того, появляется ли оно одновременно с обществом, на чем настаивают многие западные антропологи права и некоторые представители отечественной юридической науки, еще можно спорить. Но вот то, что право возникает в догосударственном обществе в виде обычного права, едва ли подлежит сомнению. Сегодня уже можно считать доказанным тот факт, что в процессе перехода человечества к производящей системе хозяйства возникают товарно-рыночные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании. В этой связи в обществе постепенно начинают формироваться правовые обычаи (обычное право), которые складываются еще до появления государства. Регулирование общественных отношений при помощи правовых обычаев в условиях догосударственного общества - это тоже негосударственное правовое регулирование.
Итак, государственное и правовое регулирование - явления не со-
впадающие. Их несовпадение обусловлено, во-первых, тем, что государственное регулирование не всегда является правовым, поскольку может осуществляться не только правовыми, но и неправовыми законами, и, во-вторых, кроме государственного правового регулирования в обществе могут существовать те или иные формы негосударственного правового регулирования.
Но что же представляет собой государственное регулирование и при помощи каких средств оно осуществляется, если является неправовым? Думается, что государственное регулирование, каким бы оно ни было - правовым или неправовым, осуществляется при помощи норм позитивного права, норм, которые создаются государством как путем непосредственного нормотворчества, так и путем санкционирования. С точки зрения одного из непозитивистских подходов к пониманию права, который основывается на естественно-правовых идеях и представляется наиболее приемлемым, необходимо различать естественное и позитивное право. При этом под естественным правом следует понимать социально оправданную, признаваемую обществом возможность, свободу определенного поведения людей7. «...Суть идеи естественного права, - пишет С. С. Алексеев, - заключается в том, что наряду с правом, созданным людьми и выраженным в законах, . существует естественное право - сумма требований, в своей исходной основе рожденных непосредственно, без какого-либо людского участия, самой натуральной жизнью общества, "природой", "естеством" человеческого бытия, объективными условиями жизнедеятельности, естественным ходом вещей»8. Естественное право - это возможность совершать какие-либо социально значимые поступки, притязать на что-то, требовать соответствующего поведения от других. Это право, которое никем не устанавливается, а возникает естественным путем в процессе общения людей друг с другом. Его основу составляет возможность, свобода определенного поведения, которая признается и одобряется обществом. Право по своей сути есть свобода. «Иметь право на что-то, - пишет В. А. Четвернин, -значит обладать свободой, быть свободным в совершении каких-либо действий и поступков»9.
7 Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 412.
8 Алексеев С. С. Философия права. М., 1997. С. 18.
9 Четвернин В. А. Понятия права и государства: введение в курс теории права и государства. М., 1997. С. 14.
Естественное право как возможность, свобода определенного поведения возникает одновременно с человеческим обществом и получает свое первоначальное закрепление в мононормах - единых, нерасчленен-ных, синкретических правилах поведения первобытного общества - в виде содержащихся в этих правилах запретов и дозволений. И хотя в правилах поведения первобытного общества запреты преобладали, а дозволения по большей части предполагались (как представляется, уже в первобытном обществе действовал принцип: "все, что не запрещено, дозволено"), этого было достаточно для определения объема свободы индивидов. Как отмечает В. А. Четвернин, «... исходным способом описания объема свободы являются не дозволения, а запреты. Право запрещает все общественно вредное и тем самым устанавливает максимальную меру свободы»10. Вместе с тем в условиях первобытного общества естественное право находилось еще в зачаточном состоянии и не играло самостоятельной роли в регулировании общественных отношений. Эту роль выполняли обычаи, мифы и другие мононормы первобытного общества. Поэтому, чтобы стать регулирующим фактором, требования, образующие естественное право, должны были воплотиться в конкретизированных нормативных положениях11.
Самостоятельную роль в качестве регулятора общественных отношений естественное право приобретает в период разложения первобытного общества, когда в результате «расщепления» мононорм возникают мораль, религиозные нормы, правовые обычаи (обычное право) и другие социальные нормы, в которые трансформировалось естественное право. Появление правовых обычаев было обусловлено возникновением в процессе перехода к производящей системе хозяйства товарно-рыночных отношений, которые объективно нуждались в правовом регулировании. В то же время возникшие в период разложения первобытного общества правовые обычаи - это еще не позитивное право. Позитивное право появляется вместе с государством, а правовые обычаи, в совокупности составляющие обычное право, появляются в предгосударственный период. Поэтому обычное право по своей природе - естественное право. Позитивным правом и одним из его источников оно становится только в результате государственного санкционирования.
Позитивное право в отличие от естественного права - продукт
10 Там же. С. 77.
11 Алексеев С. С. Философия права. С. 26.
нормотворческой деятельности государства. Оно тесно связано с естественным правом, поскольку естественное право является предосновой позитивного права, имеющей для него определяющее, базисное значение12. Более того, первоначально позитивное право непосредственно «вырастало» из естественного права, из правовых обычаев, поскольку государство не проявляло особой инициативы в регулировании общественных отношений. Это относится, прежде всего, к периоду раннего государства. Раннее государство в основном полагалось на традиционные способы регулирования, довольствуясь существующим обычным правом и приспосабливая его к своим интересам путем санкционирования в качестве норм позитивного права13. Как отмечает Г. В. Мальцев, «раннее государство .существует в условиях, при которых оно в лучшем случае ограничивается поверхностным и спорадическим вмешательством в правовую сферу. Это, собственно, отличает его от зрелого государства, одним из важнейших признаков которого является развитая законодательная власть, осуществляемая монархом или парламентом»14.
Позитивное право - это тоже право. Оно, как и естественное право, определяет возможности, свободу поведения участников общественных отношений. Его нормы также содержат запреты и дозволения, которые определяют меру свободы субъектов права. Однако решающую роль здесь играют дозволения, которые выражены в юридических правах. И чем больший объем юридических прав устанавливают и гарантируют нормы позитивного права, чем больший объем свободы они предоставляют своим адресатам, тем больше права (свободы) в позитивном праве. В то же время
12 Там же. С. 17, 27.
13 В отечественной теории государства и права общепринятым является мнение, согласно которому самым ранним источником позитивного права является санкционированный или правовой обычай. То есть позитивным правом признается обычай, который санкционируется государством в качестве правового, становясь, таким образом, правовым обычаем. В свете данных современной науки правовые обычаи появляются не в результате государственного санкционирования обычаев, а значительно раньше, еще до возникновения государства. Как отмечает В. Г. Графский, «обычное право поначалу - это орудие поддержания порядка без участия государственно-властного администрирования» (Графский В. Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000. С. 39). В этой связи государство в качестве норм позитивного права санкционирует не обычаи, а правовые обычаи.
14 Мальцев Г. В. Происхождение и ранние формы права и государства // Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001. С. 123.
в нормах позитивного права может закрепляться не только свобода, но и, как уже отмечалось, произвол, который не совместим с правом и является его антиподом. Отсюда и вытекает вывод о том, что государственное регулирование не всегда является правовым. Оно может быть и неправовым, и даже антиправовым.
Таким образом, государственное регулирование - это регулирование, осуществляемое государством при помощи позитивного права, которое, увы, не всегда является стопроцентным правом. В этой связи государственное регулирование можно было бы назвать позитивно-правовым регулированием. Однако, как представляется, государственное и позитивно-правовое регулирование - не совсем одно и то же. Позитивно-правовое регулирование является лишь частью, звеном государственного регулирования, и характеризуется фактическим регулирующим действием позитивного права. Другой частью, другим звеном государственного регулирования, которое предшествует действию позитивного права, является нормотворче-ская деятельность государства, традиционно именуемая правотворчеством. Это не менее важное звено государственного регулирования общественных отношений, поскольку здесь формируется вся программа будущего фактического регулирования тех или иных общественных отношений, закладываются все основные его параметры, в том числе правовой или неправовой его характер15.
В отечественной литературе нет единства мнений относительно того, включать или не включать правотворчество в процесс правового регулирования. Если под правовым регулированием иметь в виду позитивно-правовое регулирование, а это собственно говоря так и есть, то правотворчество вне всякого сомнения не входит в состав правового регулирования, ибо воздействия норм позитивного права на общественные отношения при правотворчестве нет, так как нет еще самих норм. В этой связи совершенно правильной представляется позиция Л. С. Явича16 и С.
15 В отечественной теории государства и права уже предпринимались попытки охватить понятием «государственное регулирование» государственное нормотворчество. Так, например, с точки зрения Л. И. Антоновой, нормотворческая деятельность -непременный этап в праворегулирующей деятельности государства, с которого начинается процесс правового регулирования. Вследствие этого в правовом регулировании она предлагает различать механизм праворегулирующей деятельности государства и механизм регулятивного воздействия на общественные отношения самого права (Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985. С. 8 - 9).
16 Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 204.
С. Алексеева17, которые исключают правотворчество из состава правового регулирования. Другое дело государственное регулирование. Здесь без правотворчества обойтись невозможно, поскольку именно с него начинается государственное регулирование общественных отношений. Поэтому государственное регулирование протекает как процесс воздействия государства на общественные отношения, состоящий из двух этапов - нор-мотворческой деятельности государства, связанной с установлением норм позитивного права, и позитивно-правового регулирования, т. е. действия этих норм, в результате которого осуществляется упорядочение соответствующих общественных отношений.
17 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 306.
